“托市”意在穩定糧食價格，保護農民種糧積極性，維護糧食安全;但在實際運行過程中，也出現了市場價格扭曲、壟斷加劇等問題，亟須改革。
為了應對糧食生產重大波動，我國2004年開始推出了一系列糧食生產保護的政策，其中最重要的一項是開始實行托市收購制度，對短缺的重點糧食品種按照定時、定價、定區域設定最低收購價，為農民種糧提供托底保障。總體上看，這些托市政策破解了農民賣糧難的市場風險，拉動了農民種糧收入的增加，極大地提振了農戶的種糧積極性;增強了國家糧食宏觀調控能力，穩定了糧食市場價格。但是近幾年來，隨著國內外糧食市場整合度的不斷提高，國內糧食供求關系更加復雜多變，既有的托市收購政策是否仍要保持不變.如需改革，又應注意哪些方面.
應該承認，現有的托市收購政策確實已遇到了種種問題。首先，現行政策性收購制約了市場功能正常發揮作用，產生了錯誤導向信號。在一系列強農惠農政策的鼓勵下，我國糧食生產實現了連續十二年豐收，糧食產消缺口逐年縮小，糧食供求關系得到了緩和。正常情況下，糧食市場價格應該出現明顯下降。但是，為了避免谷賤傷農的情況，國家連續提高托市價格，并采取了規模較大的收儲政策。這種對市場的干預，直接導致了市場價格的扭曲，出現了糧價“豐年瘋漲”的尷尬局面，影響了市場對糧食價格的調節功能。同時，糧食市場價格扭曲會進一步增大我國糧食生產風險。托市政策一方面繼續拉動了糧食的供給，另一方面卻抑制了糧食的需求，這種扭曲最終將使得糧食價格回歸正常水平的難度越來越大，市場的調節作用被嚴重干擾。
其次，現行托市政策加重了糧食收儲企業的壟斷色彩，影響了市場自由競爭。糧食托市收購并不是一個充分競爭的市場，中儲糧總公司及其委托的國有糧食收儲企業能夠享受到國家的優惠貸款和保管費用補貼，而其他收購主體的資金和儲存費用以及市場風險都要自己負擔，沒有形成公平的市場競爭。隨著托市收購糧食數量增加以及市場糧價逐年走高，國有糧食企業統算盈利額不斷增加。盡管國有糧食企業的統算盈利與全行業加快企業改革改制和完善現代企業管理制度存在一定的關系，但不可否認地是，糧食托市收購業務確實已成為國有糧食企業利潤來源的重要組成部分。在這種“旱澇保收”的狀態下，基層國有糧食企業改革改制的壓力和動力被嚴重削弱。此外，托市政策執行的責任主體相對單一化，導致國家托市收購實際被中儲糧系統和國有糧食購銷企業所壟斷，其他市場主體基本被排除在外，影響了多元化流通格局的形成。
再次，現行運行機制推高國內糧食價格，制約糧油加工業正常發展。受政策托市影響，糧食收購價格持續走強，原糧與產成品價格倒掛，糧食加工企業采購成本一路高企，飼料和淀粉等關聯產業受到沖擊，企業經營困難，經營效益持續下降。政府通過托市機制掌握市場上的大部分糧源，利用干預性收儲使市場流通量減少，大量糧源被收儲進入糧庫。這就導致一方面我國糧食嚴重超儲，倉容不堪重負;另一方面大量糧食沒有進入流通市場，給進口糧食低價沖擊國內糧食市場留下了機會。市場流通糧源數量趨緊，糧食加工企業的原料采購成本被抬高，壓縮糧油加工企業的利潤空間，迫使加工企業放慢市場開發步伐，進而拉大加工產品與市場需求之間的距離，不利于整個糧食加工產業的升級和發展。
最后，現行收儲政策沒有充分考慮不同品種、品質和地區差異，政策目標信號減弱。目前，糧食最低收購價的執行品種限于稻谷和小麥兩個主糧品種，包括早秈稻、中晚秈稻、粳稻、白小麥、紅小麥和混合麥。主糧不同品種、品質差別很大，但現行糧食最低收購價未能充分反映品種價差、品質價差。另外，國家每年公布的稻谷、小麥等主要糧食品種的最低收購價是全國統一的，但不同省份自然資源條件和物價水平差別較大，直接導致不同地區糧食生產的顯性成本與機會成本差別較大。不同的成本收益率并沒有在托市政策中體現出來，嚴重影響種糧成本較高地區糧農的生產積極性及其收入，不利于最低收購價糧的拍賣。
面對以上問題，托市收購政策改革勢在必行。為了保護農民的生產積極性，保障我國糧食安全，發揮托市收購的真正作用，托市收購政策改革應特別注意以下問題。首先，應盡量減少政策對市場價格的扭曲影響。合理托市價格應該能夠準確反映糧食市場的供求關系，減少托市政策造成的市場扭曲，有利于糧食市場價格機制的形成。其次，改革應充分考慮保護種糧農民利益。保障農戶種糧積極性和農戶種糧收益是托市政策的根本目的，也是我國糧食安全政策的重要內容。因此，合理的托市政策應該綜合考慮糧食生產中的各項顯性和隱性成本，避免農民利益受損。第三，政策改革應有利于促進下游產業健康發展。合理的托市收購政策應該合理規劃托市價格和出售價格，為糧價提供可下行的空間，使得糧食加工企業能夠以可以接受的價格買到糧食，避免加工企業依賴進口糧或因缺少原料而停工。最后，政策改革方向應推進糧食企業可持續健康發展。合理的托市收購政策應該能夠使得收儲企業有順利的渠道代謝陳糧、收入新糧，使企業更加具有持續發展活力并能夠在發展中壯大自身。
同時，為了有效兼顧糧食生產的有效性和國家糧食安全，在改革過程中，還需注意如下四點:
引導最低收購價政策向目標價格制度過渡。與托市收購價格不同，目標價格并不直接作用于市場，而是國家根據成本收益率制定的指導性價格，對生產者和收儲企業具有指導性。因此，目標價格能夠減少托市政策所造成的市場扭曲，更加符合市場經濟的基本要求。推進糧食最低收購價政策穩步向目標價格制度過渡是托市收購政策的基本方向。但是，在改革的同時，應避免引發國內糧價大幅波動，逐步合理動態調整稻谷、小麥的最低收購價格水平。另外，除目標價格外，還可以確定合理的目標數量。每年確定適宜的目標收購品種和數量，收購數量以外的糧食，應進入市場流通。
施購銷補貼政策，對加工企業實施購買補貼。為了避免糧食加工企業無糧可用的局面，應鼓勵和引導糧食加工企業積極入市收購。對糧食加工企業直接收購農戶糧食的，給予和中儲糧同等的補貼。對于從中儲糧購買糧食的企業，應給予價格補貼，避免中儲糧的“加價銷售”方式影響到加工企業。在保障適當庫存的同時，適當時機選擇以減少的糧食儲存成本和壞糧損失部分收益補貼儲存企業，推進儲糧企業采用市場價銷售政策，合理應對國際糧食市場對國內的沖擊。利用這三種方式來理順國家托市后原糧與成品糧之間的價格傳導關系，降低糧油貿易和加工業的不確定風險，彌補最低收購價格上升對糧食加工企業造成的損失;也可以有效減少倉儲壓力，避免出現新糧難入庫的情況。
利用糧食期貨市場，推動現貨市場主體積極參與期貨市場交易。進一步完善糧食期貨市場體系，充分利用糧食期貨市場來反映未來糧食供求狀況，從期貨市場獲得遠期價格參考，來指導糧食生產和加工行業，有效規避價格風險。鼓勵糧食加工業現貨市場主體積極參與期貨市場交易，發揮糧食期貨市場對現貨市場的價格引導作用，通過套期保值等方式分散現貨市場中生產經營的價格波動風險，鎖定經營利潤。另外，應特別注意對進口市場依賴較強的大豆，可以考慮設置期貨交割庫，使加工企業以更合理的價格和更便捷的方式獲得原料。
循序漸進,分品種穩步推進改革進程。以合理方式適時擴大糧食目標價格補貼試點范圍。從2014年起,東北大豆、新疆棉花已開始進行托市收購改革,試點目標價格制度。應結合這些經驗,繼續擴大補貼范圍,并將玉米和其他重要作物納入改革范圍。按照“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的總體要求,適度增加中央和地方口糧品種儲備規模。但是,在執行過程中,應注意避免受到WTO黃箱政策的限制,合理利用農業保險等綠箱政策。
(作者系中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員)
中國鄉村發現網轉自：大眾日報2016-03-30
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