當下，我國經濟增長已經連續23個季度從高位下行，盡管我們從宏觀上采取了諸多穩增長的調控措施，但效果并不如預期。問題的關鍵是，推動經濟發展的原有傳統增長動力在衰退，而新的增長動力還在孕育，由此出現了新舊增長動力不能有效接續的矛盾。面對如此宏觀環境，應該加快推進新型城鎮化。新型城鎮化可從供給和需求兩側為經濟發展提供新的動力。這可能是我們破解發展難題、邁向發達的高收入國家行列的一把鑰匙。
新型城鎮化是解難題穩增長的戰略舉措
“十三五”時期，我國要全面建成小康社會，國內生產總值和居民人均收入水平要翻一番。為此，今后五年我國經濟增長率年均必須在6.5%以上。但是，從目前的國內外形勢看，世界經濟復蘇緩慢并復雜化，對中國的需求明顯下滑，國內需求也嚴重不足，投資增長率和消費增長率連續6年下降。從供給看，占社會總投資58%的制造業和房地產業，銷售困難，效益下滑，投資下降。這意味著要保持6.5%以上的經濟增長速度，必須尋找有效的發展動力。從可供選擇的領域分析，新興產業發展是一個重要動力源泉，但成長速度過慢，難以迅速填補傳統產業被淘汰、轉移留下的空間。而新型城鎮化是經濟增長的現實源泉。2015年我國在外打工的農民工總量27747萬人，按照新型城鎮化規劃，到2020年將其中的一億人口轉變為市民人口，會產生巨量的投資和消費需求。根據我們的研究，到2020年如果每年新增城鎮人口2000萬和1500萬農業轉移人口市民化，每年將會帶來投資和消費至少2.25萬億，最高可帶來4.9萬億元的需求，對經濟增長的貢獻分別為3.5到6.8個百分點。由此可見，今后如果體制改革到位、政策措施配套得力，新型城鎮化確實能為經濟增長帶來巨大貢獻。另外，同工業化相比，城鎮化的推進能消耗大量工業產品，有利于“去產能”、“去庫存”，而工業化是增加供給。當前和今后一個時期，我國的主要矛盾是供給大于需求，產能嚴重過剩，積極推進新型城鎮化可協調工業化與城鎮化的關系，大大緩解產能過剩矛盾，矯正長期扭曲的經濟結構。
城鎮化可為供給側改革和結構轉型提供支撐平臺
城鎮化不僅能創造巨量的有效需求，還能創造可觀的有效供給。與農村相比，城鎮是資本、技術、人力資源、交通物流、通訊設備等要素集聚強度最高的區域，也是公共服務供給效應發揮最充分的地區。基于這些優勢，城鎮化過程中人口集聚帶來了服務業的快速成長，最終在經濟增長中服務業替代了制造業，成為貢獻最大的產業。根據中國30多年來的數據分析，城鎮化率每提高一個百分點，第三產業產值比重提高0.61個百分點，就業比重提高0.72個百分點。按照絕對數量計算，到2020年城鎮化率達到60%，第三產業累計增加就業人數7250萬人，第三產業產值比重到2020年達到53.5%。
同時，制造業轉型升級所需要的技術創新活動，大部分都是在城鎮開展和完成的，城鎮為技術研發和推廣提供了難得的支撐平臺，是人力資本提高和知識積累的大熔爐。制造業發展所需要的郵電通訊、金融保險、物流、法律、會計、信息咨詢、技術咨詢、新聞出版、廣播電視等新興服務業，也是城市能創造的有效供給。因此，工業化推進到一定階段后，產業結構調整和升級必須依賴城鎮化的推進來完成。當前，我國制造業轉型升級最需要的人力資本、技術創新以及公共服務，恰恰是新型城鎮化推進過程中能提供的。因此，城鎮化的推進與制造業乃至產業結構調整密切相關。
新型城鎮化可助推中國邁向發達的高收入國家
經過30多年的發展，我國已經從低收入國家發展成為中上等收入國家。下一階段，我國經濟社會發展將要向發達的高收入國家行列邁進。需要強調的是，當一個經濟體從中上等收入向高收入階段邁進時，需要構建兩個社會，一個是以城市人口占絕大多數的市民化社會，另一個是以中等收入階層為主體的橄欖型社會。這兩個社會的構建與形成，都必須以城鎮化為載體。因為市民化社會建立就是城鎮化本身的內容，中產階層成長大都是在城市完成的。根據國際經驗，當發達國家從中上等收入跨入高收入階段時，該經濟體的城市化率一般都超過70%。目前，高收入國家城市化率平均在80%以上。這一時期，城鎮發展恰恰能為中等收入階層集聚和成長提供主要空間，顯然城鎮化也是推動社會結構轉型的動力來源。比如，日本于20世紀70年代由中上等收入進入高收入國家行列，1970年人均GDP達到10760美元（2010年價格）。此時，日本的城市化率為72.1%，中產階級占到73%。很顯然，到本世界中葉我國要實現中華民族偉大復興、經濟社會發展水平達到發達的高收入國家的中等水平，從目前情況看，我們所要實現真正的城鎮化水平和所要達到的中產階層比例，還有相當大的距離。目前，我國的常住城鎮化率為56%，戶籍城鎮化率約37%，中產階層人口比例僅有20%左右。面對現實困境和未來發展，中國必須加快推進新型城鎮化。新型城鎮化是我國轉變發展方式動力、調整經濟結構的戰略選擇。
加快推進新型城鎮化需改變三個滯后
《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》提出，到2020年我國城鎮化的發展目標是，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。面對經濟社會發展和城鎮化的近中期目標和長遠目標，加快推進新型城鎮化已經成為必然。但是，當前國內還有不少人認為我國的城鎮化已經很快了，一些地區甚至出現了過度城鎮化。比如我們用了30多年時間走完了發達國家100多年走過的城市化道路，從1978年到2015年我國城鎮化率由17.92%提高到56%，城鎮化率平均每年增加1個百分點以上。按道理，這種速度在世界上是少有的。但是，同我國的經濟發展水平、工業化進程、要素匹配程度相比，我國城鎮化還比較落后。
一是我國城鎮化發展明顯滯后于工業化進程。目前我國已經處于工業化中后期階段，但城鎮化進程明顯滯后。2015年我國人均GDP7590美元，第二產業增加值占GDP比重達40.53%，但城鎮化率（常住人口）僅為56%，低于錢納里測算的65.8%的國際經驗值。以工業化同樣起步較晚的韓國為例，1987年韓國人均GDP6124.3美元（2010年美元），接近我國當前水平，工業增加值占GDP比重為38.1%，但城鎮化率已達68.5%。
二是戶籍人口城鎮化滯后于常住人口城鎮化。近年來，我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距呈不斷擴大趨勢。目前，常住人口城鎮化率已達到56%，而戶籍人口城鎮化水平剛剛達到37%左右，兩者差距從2000年的10.1個百分點，擴大到目前約19個百分點。
三是人口城鎮化滯后于土地城鎮化。改革開放以來我國的城鎮化以土地城鎮化為主，20世紀90年代后這種趨勢更加突出。由此導致土地進城速度遠遠快于農民進城速度。按國際公認標準，土地城鎮化速度與人口城鎮化速度之比的合理區間為1-1.12∶1。2000-2014年，我國城市建設用地面積擴大了1.26倍，而城鎮常住人口增長了0.63倍，速度之比為2∶1，若按戶籍人口計算比值更高，兩者都遠遠高于國際標準上限。
造成我國城鎮化三個滯后的原因既有體制因素，也有政策因素，其中缺乏農業轉移人口市民化公共成本分擔機制，是抑制城鎮化進程的重要因素。當前，各級城鎮政府、企業都想充分分享傳統體制下農民進城的低成本紅利，卻不愿承擔或很少承擔農民市民化的公共成本。對于各級城鎮政府來說，在財政剛性支出壓力下，他們不愿或沒有能力承擔這部分額外負擔；對于各類企業來說，在成本上漲壓力下，他們缺乏主動承擔市民化成本的動力；對于農業轉移人口來說，他們缺乏承擔市民化成本的能力。在此制約下，農民進城只是勞動力供給者，而不是真正的市民，由此他們無法正常轉化為城市消費者。這些人往往將既期消費壓到最低，實現儲蓄最大化。因此，在現有體制作用下，城鎮化對經濟增長的作用就被歪曲了。
推進新型城鎮化需要盡快建立農業轉移人口市民化成本分擔機制
城鎮化核心是人的市民化，而市民化的關鍵是進城農民落戶城鎮所需要的成本應有相應的承擔主體。農業轉移人口市民化產生的成本，可分為公共成本和個人成本。其中公共成本包括基礎設施建設、醫療養老保障、義務教育、就業服務、住房保障、公共文化供給等，個人成本是城市生活成本、個人承擔的社會保障成本、住房成本、子女教育、機會成本等等。在兩類成本中，政府和企業應該承擔公共成本，農業轉移人口應承擔個人成本。
在公共成本中，中央政府、地方政府、企業在城鎮化中應科學、合理劃分相應的支出責任，建立有利于推進農業轉移人口市民化的公共成本分擔機制。一是要明確中央政府和地方政府的支出責任，把農業人口市民化公共成本落到實處。為了有效推進農業轉移人口市民化，更好地解決社會保障跨地區轉移接續問題，建議對農業轉移人口市民化需要的基本醫療、基本養老、義務教育支出責任，應主要由中央財政和地方財政共同負擔，中央政府承擔50%、地方政府承擔50%。上述負擔項目實行統一標準、統一賬戶、統一機構。農業轉移人口市民化過程發生的基礎設施建設、就業服務、住房保障、公共文化供給等公共服務完全由地方政府負擔。
二是調動企業支持進城農民工市民化的積極性。農民工所在企業也要承擔相應責任，比如城鎮職工醫療保險、養老保險、失業保險、工傷保險以及職工技能培訓等成本應按有關規定依法依規繳納。為了減輕企業負擔、調動企業支持進城農民市民化的積極性，可以采取降低繳費標準、免除其他收費項目等激勵政策。同時，對于招收農民工比例高、能積極主動承擔市民化成本的城鎮企業，要給予相應的獎勵和支持。
三是切實增強農業轉移人口市民化分擔能力。要剝離一些進城農民不應該分擔的成本；要分步實施對農民工同城同工同酬政策；要搞好農業轉移人口的就業技能培訓和創業扶持；最后還要加快推進農村土地制度改革，建立農村建設用地（含宅基地）征用或流轉增值收益合理分配機制，激活農村土地財富潛力，切實增強農民“帶資進城”的能力。
作者：國家發改委宏觀經濟研究院副院長
中國鄉村發現網轉自：前線網
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