【摘要】 隨著城市化進程加快,農(nóng)民子女遭受的教育不公平問題凸顯。對于留守鄉(xiāng)村的孩子,優(yōu)質教育資源嚴重短缺;隨遷入城的農(nóng)民工子女,上學面臨各種門檻,絕大多數(shù)只能選擇低質資源的民辦學校。農(nóng)民子女得不到公平教育,與我國義務教育制度的屢遷和實施折扣是分不開的,更與當前城鄉(xiāng)社會二元結構緊密相關。享受公平教育是公民的基本權利,解決中國農(nóng)村子女的教育公平問題,更多地要依靠中央財政。 更多還原
【關鍵詞】 義務教育； 農(nóng)民子女； 教育公平；
從20世紀80年代中期開始的中國農(nóng)村改革走過了30多年，給農(nóng)民帶來的好處，一是把農(nóng)民從土地的束縛中解放了出來，使之可以自由參與社會的流動，為自身的經(jīng)濟發(fā)展獲得了更多的途徑與空間；二是免除了土地的稅負，使農(nóng)民有了自主開發(fā)、生產(chǎn)與經(jīng)營的權利；三是國家對農(nóng)民社會保障政策的一定程度的惠顧。但如果說改革開放給農(nóng)民帶來的最大的不良后果，筆者認為就是農(nóng)民子女接受教育的不公平問題，這是一個事關農(nóng)民未來、農(nóng)村未來和中國社會穩(wěn)定發(fā)展的大問題。
一、農(nóng)民子女義務教育現(xiàn)狀
隨著城市化進程的加快，進入21世紀以來，全國農(nóng)村義務教育階段適齡兒童數(shù)量大量減少。一方面，大量農(nóng)民子女隨遷進城。據(jù)統(tǒng)計，2007年農(nóng)民工隨遷子女為765.7萬人，2010年達到了1167.2萬人，三年增加約400萬人，增幅為52.4%。另一方面，農(nóng)村中小學數(shù)量以及學生數(shù)量銳減。據(jù)統(tǒng)計，從2001年到2010年，農(nóng)村初中減少1.1萬所，占全國減少總量的91.7%；農(nóng)村小學減少了20.5萬所，占全國減少總量的87.6%。2001年全國農(nóng)村初中在校生人數(shù)為3172.8萬人，到2010年減少到1786.5萬人，減幅為43.7%；農(nóng)村小學在校人數(shù)，2001年為8604.8萬人，到2010年減少到5350.2萬人，減幅為37.8%（其中也包括我國農(nóng)村人口出生率1.5%的減少）。隨著農(nóng)村人口的銳減，農(nóng)民工子女的隨遷，農(nóng)村教育教學點的撤點或合并調(diào)整，大量義務教育階段的學生流失，鄉(xiāng)村基礎教育已經(jīng)岌岌可危①。
一方面是大量義務教育階段的學生流失，另一方面是農(nóng)村教育資源的嚴重短缺，留守農(nóng)村就讀的農(nóng)民工子女并不能享受基本公平的受教育權利。受經(jīng)濟條件限制，優(yōu)秀或合格的教師普遍不愿意到農(nóng)村中小學任教，即使國家針對扶持農(nóng)村基礎教育而推行的免費師范生教育也不能真正兌現(xiàn)，絕大部分免費師范生享受了政府的優(yōu)惠政策，但并不愿意到農(nóng)村學校任教。據(jù)統(tǒng)計，首屆免費師范生在大中城市任教的占90%，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村任教的分別只占6.0%和2.8%。原有的鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師也不愿意留守鄉(xiāng)村，據(jù)調(diào)查，60%的鄉(xiāng)村教師都希望流動到大中城市或縣城工作。教學資源短缺還突出表現(xiàn)在，在農(nóng)村大量教學點，英語、音樂、美術、體育、社會科學等課程沒有專門的教師；而且，鄉(xiāng)村教師年齡老化嚴重，50歲以上老年教師居多，30歲以下年輕教師很少①。年齡的老化帶來的是知識的老化，教學基本質量不能得到保證，農(nóng)村受教育兒童在升學考試中明顯缺乏競爭力，農(nóng)民子女適應未來的能力堪憂。農(nóng)民子女通過高考進入重點大學的人數(shù)逐年減少，高中畢業(yè)后放棄高考的農(nóng)村學生越來越多。
同樣，進城務工人員的子女教育情況也令人堪憂。現(xiàn)在，帶領隨遷子女到城市就讀的農(nóng)民工，大量為新生代農(nóng)民工，他們占農(nóng)民工總數(shù)的63%。這些農(nóng)民工的子女在城市上學，面臨各種入學門檻，比如暫住證、戶口證、房產(chǎn)證、納稅證明、計劃生育證明等等，因此大部分農(nóng)民工子女選擇在民辦學校就讀，其中不少是專門的農(nóng)民工子女學校。這些學校普遍存在校舍、師資、教學設備不達標、安全隱患大、學校管理不規(guī)范、教育質量不高等問題。即使條件較好的北京市，據(jù)調(diào)查，民辦農(nóng)民工子女學校95%的教師沒有配備電腦，70%的學校沒有實驗室，73%的學校音樂、體育教學器材嚴重缺乏，28%的學校沒有圖書室，52%的教師是高中或以下學歷，30%的教師沒有教師資格證書②。而事實上，農(nóng)民工子女在城市上學，在民辦幼兒園就讀的占80%，在民辦中小學就讀的占58.9%，而民辦學校教育支出費用整體上較高。農(nóng)民工子女如果要到城市其他公立學校借讀，39.1%的需要交納借讀費或者贊助費，加上每年支出學費、書本費等約2000元，大多數(shù)農(nóng)民工感到壓力較大。即使能夠到城市公立學校就讀，農(nóng)民工子女與城市學生融合度低，大多數(shù)農(nóng)民工子女與城市孩子交流溝通少。特別是農(nóng)民工子女不能在城市就讀學校直接參加升學考試的制度，直接導致了農(nóng)民工子女公平接受義務教育的權利受損害。
農(nóng)民工子女入學，不論是在農(nóng)村還是在城市，大多數(shù)不能公平享受優(yōu)質教育資源。我們知道，青少年時期的受教育質量決定著將來的成長與發(fā)展，甚至在很大程度上關系到一個家庭的未來前途與命運。中國當代農(nóng)民子女教育的普遍低層次、低水平現(xiàn)狀亟須改變，它關系的是中國未來人口的素質。占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的子女不能平等地接受良好教育，有可能導致中國文化競爭力、知識生產(chǎn)力水平的普遍下降，甚至會危及將來我們的綜合國力，這是政府與我們每一個國民都必須正視的重大問題。
二、中國義務教育政策的歷史變遷
農(nóng)民子女得不到公平教育，并非始從今天。它與我國義務教育政策的發(fā)展以及社會制度變遷是有緊密關系的。
中國義務教育始于清朝末年。從一開始，義務教育體現(xiàn)的就是中央集權的特色。清末政府在變法圖強時期大力倡導開展國民教育。1911年，清政府推出了《國庫補助推行初等小學經(jīng)費案》，確定了四年義務教育期，提出了試辦義務教育的辦法，但是該案還沒來得及實施就因清政府的滅亡而夭折。
中華民國時期，教育部幾度制定相關義務教育法。比如1930年推出的《改進全國教育方案》規(guī)定：義務教育經(jīng)費由中央負責45%，省負擔10%，地方負擔45%，并制定田賦稅、土地稅、房捐、屠宰稅、營業(yè)稅、遺產(chǎn)稅等為義務教育經(jīng)費。在20世紀30年代，國民政府義務教育經(jīng)費有了較固定來源，經(jīng)費幅度有了較大幅度增加，應該說，找到了一條較適合中國國情的義務教育財政籌款方式，推動了我國義務教育的早期發(fā)展。但是，由于社會動蕩，抗戰(zhàn)的爆發(fā)，義務教育的歷史進程被中斷。
新中國建立后的第一個五年計劃，國家堅持義務教育財政政策，實行中央統(tǒng)一財政收支，三級預算管理體制，無論經(jīng)費來源是中央撥款，還是地方教育附加，城市鄉(xiāng)村小學經(jīng)費皆由各級政府統(tǒng)一籌劃與支出。鑒于基礎教育發(fā)展之需要，也準許發(fā)展民辦小學。1953年后，隨著我國財政政策好轉，開始推行“統(tǒng)一領導，分級管理”的新財政政策。后來，開始逐步下放教育事業(yè)與經(jīng)費管理權力，義務教育經(jīng)費完全納入地方財政預算，于是許多地方開始出現(xiàn)擠占、挪用教育經(jīng)費，教育經(jīng)費預算與投入不能得到保證的問題。1972年起，中央開始重新調(diào)整義務教育經(jīng)費預算與撥付政策，在安排下達國家財政經(jīng)費預算中，教育事業(yè)費支出單列，并提出中小學勤工儉學收入不上繳財政。新中國建國后的頭30年，雖然經(jīng)過波折，義務教育財政體制基本上與高度集中的國家財政體制是一致的。當時，新中國剛成立，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，中央財政統(tǒng)一計劃與調(diào)控義務教育經(jīng)費，較好地起到了均衡發(fā)展基礎義務教育的作用，建立了一個城鄉(xiāng)義務教育公平發(fā)展的政策機制，積極推進了我國城鄉(xiāng)義務教育的公平發(fā)展局面。
改革開放以后，政策出現(xiàn)了一些變化。為了加快振興中國教育，1985年中央出臺了《中共中央關于教育體制改革的決定》，確立了分級辦學體制。1986年頒布的《義務教育法》又規(guī)定，實施義務教育的學校新建、改建、擴建所需資金，在城鎮(zhèn)由當?shù)厝嗣裾撠熈腥牖窘ㄔO投資計劃，而城鎮(zhèn)等基層政府基于主觀或者客觀的原因，義務教育基本建設經(jīng)費較長時期得不到制度性保障。盡管20世紀90年代以來，中國義務教育經(jīng)費總投入增長較快，為我國普及九年義務教育提供了有力的財政支持，但是帶來的問題也日益凸顯。隨著1994年國家實行“分稅制”改革，2000年實施農(nóng)村稅費改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層地方政府財力被大大減弱，中央政府財力集中帶來的是地方財政的困難與農(nóng)村教育經(jīng)費的嚴重短缺，國家財政稅收制度的改革與義務教育財政撥款制度的矛盾開始日益凸顯。雖然，中央財政實施了一系列教育專項財政轉移支付政策，但是不能從制度上保證義務教育發(fā)展經(jīng)費的基本需求。
在2001年和2005年，中央政府針對農(nóng)村教育經(jīng)費地方投入不足的問題，先后頒布了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》和《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，提出“實行由國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主的管理體制”，明確了“中央地方共擔，加大財政投入、提高保障水平、分布組織實施”的原則，中央政府和省級政府加大了對農(nóng)村義務教育的投入，尤其是加大了對貧困地區(qū)與西部地區(qū)財政經(jīng)費轉移支付的力度。至此，中國義務教育經(jīng)費以中央政府投入為主、各級政府分擔的機制基本建立起來，城鄉(xiāng)義務教育的公平機制開始朝著均衡的方向改變。
三、促進農(nóng)民子女教育的公平正義
公民教育的公平權利保護是國際社會普遍重視的人權基本法則。國際社會制定有一系列的相關法則，比如《世界人權宣言》《兒童權利宣言》《兒童權利公約》《經(jīng)濟社會文化權利國際公約》等，上述國際法則的基本精神，突出強調(diào)了每一個主權國家為每一個兒童或公民提供進入各類教育機構平等接受教育的制度保證與基本條件，是每一個國家社會保障的核心義務。我國《憲法》第46條和《教育法》第36條也分別規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權利”，“受教育者在入學、升學、就業(yè)等方面依法享有平等權利”，平等享有教育權利是法律賦予的公民權利。在西方社會，多數(shù)國家也本著現(xiàn)代教育制度與現(xiàn)代教育精神，對流動兒童實施了一系列公平教育計劃。
現(xiàn)代教育公平理論的代表人物馬丁·特羅指出：人們必須通過補償性計劃，減少喪失受良好教育權利的社會群體和階層的入學機會不平等。美國教育公平理論推動者科爾曼團隊對美國數(shù)以萬計的流動家庭、少數(shù)民族家庭、外來移民家庭等進行調(diào)查后，在1964年提出“不均等界說”，認為教育機會均等是在個人投入不同的條件下獲得均等的教育①。美國政府1966年修訂的《初等和中等教育法》，專門針對流動學生制定了學校外補償教育計劃、流動教育暑期教育計劃、流動教育基金政府專項撥款計劃等。
公平正義是當前我國社會主義核心價值觀的主要內(nèi)容。農(nóng)民子女受教育問題上的不公平，是與當前城鄉(xiāng)社會二元結構緊密相關的。要從根本上解決教育公平問題，必須進一步推進與深化城鄉(xiāng)一體化的制度建設。城鄉(xiāng)戶籍制度、人口流動的居住政策、農(nóng)民工社會保障制度、流動人口升學考試制度、流動人口納稅政策等方面的問題，都是農(nóng)民工子女進入城市就讀的制度性障礙。還有社會教育資源屬地政策、國家財政義務教育撥款政策、各地城市教育資源分配制度等，都沒有考慮包括農(nóng)民工子女在內(nèi)的流動人口計劃因素，沒有建立起流動人口教育群體財政補償政策與補償機制。國家層面沒有統(tǒng)一的流動人口子女教育補償計劃，缺少必要的關于流動人口教育權利保障的立法制度等。沒有國家層面的公平教育的法律保障和通盤制度性設計，農(nóng)民工子女的教育公平問題是不可能獲得根本性解決的。
隨著我國城市化進程的加快，到2020年中國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員將會下降至30%左右，中國城市化水平將上升為55%左右。2000年，中國農(nóng)村人口為9.3億左右，其中農(nóng)村勞動力為4.9億，每年新增750萬人左右。據(jù)此預測，到2020年，舉家遷移進城市的人口有可能達到6000萬人，6至14歲流動兒童將達到1600萬左右。如何保證數(shù)量如此巨大的流動兒童的公平教育問題，是中國政府面臨的重要問題。
就目前城鄉(xiāng)義務教育差距日益擴大化的趨勢看，義務教育財政政策的改革與制度保障是解決這一問題的關鍵。為此，中央政府應該進一步加大財政經(jīng)費總的投入，特別是對農(nóng)村義務教育的投入。農(nóng)村辦學經(jīng)費嚴重不足，歷史欠賬過多，供需矛盾仍然十分突出。隨著中央財力的增強，地方財政越來越薄弱，其投入義務教育的能力日益有限。義務教育財政支出中央化趨勢，是義務教育公平化的國際趨勢。
具體的，針對我國流動人口的實際情況，應該建立流動人口子女教育經(jīng)費單列制度。流動人口子女教育問題，涉及流出地生源與流入地生源義務教育經(jīng)費的劃撥、教育成本分擔問題，需要中央政府合理劃分流出地與流入地政府之間的財政責任，同時要建立起流動人口接收地區(qū)義務教育補償政策或政府財政資助制度，補償其教育成本差異，幫助改善辦學條件，以鼓勵人口流入地區(qū)接收流動人口就讀。
總之，目前中國農(nóng)村教育資源缺失、教育水平低下的局面，更多地要依靠國家層面的政府手段。各級政府要將城鄉(xiāng)建設與發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，把教育規(guī)劃與市政規(guī)劃、經(jīng)濟文化發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，因為農(nóng)村教育面貌的根本改變最終要依靠農(nóng)村經(jīng)濟與社會文化條件的根本改變。一方面，政府要從立法制度上保證提高教育投入，國家財政教育專項經(jīng)費要有專門機構直接管理，使之與地方財政撥付脫鉤，必要時建立財政稅收教育配套投入制度與管理機制，以從根本上下決心改變中國基礎教育不公平現(xiàn)象，改變中國基礎教育的整體落后面貌。另一方面，各級政府也要采取措施，幫助農(nóng)民就地脫貧，激發(fā)農(nóng)民開發(fā)當?shù)刭Y源的熱情，只有農(nóng)民從經(jīng)濟上真正脫貧了，才有可能獲得社會公平的權利保障。農(nóng)民子女受教育機會的缺失，表面看是教育的不公平，而歸根結蒂是經(jīng)濟或者說經(jīng)濟地位的不平等。
作者單位：華中師范大學文學院，華中師范大學學報編輯部；
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：武漢大學學報（人文科學版）2016年第2期
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