針對村規民約普遍存在的制定程序不民主、形式化的傾向、部分內容不合法，帶來的侵犯婦女權益、性別平等法律被架空等問題，作者認為在全面推進依法治國實踐中，要加強修訂村規民約的頂層設計，并結合相關探索經驗提出修訂村規民約的政策設計要注重培訓、增加性別平等條款和程序民主。
■ 李慧英
自1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》提出“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約”以來，大多數村都制定村規民約。村規民約作為村莊制定的行為規范和村莊管理規則，可以分為兩類，一類是綜合性的（如村民自治章程），涉及村莊事務的各個方面，具有很強的綜合性和規范性；一類是專門性的村莊內部經濟管理規則和分配方案，如：征地補償分配方案，農村社區建設拆遷補償方案，農村經濟組織股份合作社章程等。
絕大多數村規民約涉嫌違法
村規民約具有身份認定功能與資源分配功能，常被稱為村莊管理的“小憲法”。但是已有的研究成果和調查發現，我國59萬個村委會中絕大多數村莊的村規民約存在三方面問題。
一是制定程序不民主。
《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條規定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程”，從而確定了村規民約的制定主體是村民會議/村民代表會議。但在實踐中，許多村莊的村規民約是由村組干部直接制定。據學者張廣修調查統計：村委會（30%）、村支部（17%）和縣鄉政府制定范本（8%）等非法定主體制定村規民約的比例占55％。據中央黨校婦女研究中心2014年對21個省1126名土地權益受到剝奪的農村婦女進行調查，發現68%的婦女不能參加農村集體資源分配方案的表決。
二是存在形式化傾向。
部分村規民約存在形式化傾向，一是不同村莊的村規民約幾乎完全相同，統一格式、統一文本，看不到各個村莊的特點和差別，與村莊實際情況幾乎不發生任何聯系。二是為了應付上級要求，村規民約只有一些“熱愛集體、奉公守法”的空話，沒有實質性內容，難以成為村民自我約束、自我管理的規則，是典型的“墻上規約”“紙上規約”。沒有任何實際作用，反而引發村民對村規民約的麻木與冷漠。
三是部分內容不合法。
有的村規民約幾乎通篇都是罰則與村民應盡的義務，看不到村民的權利與村干部的責任。成為鄉村干部管制村民的、不平等的“單方規約”“管制條款”，村民自治成為紙上談兵。
在集體資源分配方案中，村規民約通常對大學生、服役士兵等群體沒有限制，但對于農村婚嫁婦女的限制十分嚴格，要求出嫁女的戶籍必須遷出娘家村，且明確規定“出嫁女無論戶口是否遷出，均不再享受村民待遇（宅基地、承包地、征地補償款、股份分紅、集體福利）”；規定多女戶只允許一個上門女婿享受村民待遇。有的村雖然給予出嫁女部分待遇，但條件非常苛刻。如有村規民約規定：“外村嫁入本村（婦女）離婚后不結婚（12年以上，45周歲以上，兩個條件同時具備），方可享受本村村民待遇”。
剝奪婦女權益的村規民約不只是個別現象，據中央黨校婦女研究中心“性別平等政策倡導課題組”近十年來在全國各地農村調查發現， 80%的村莊存在類似違法條款。這些村規民約條款完全背離了國家法律，《中華人民共和國婚姻法》第九條規定：“根據男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方也可以成為女方家庭的成員。”《中華人民共和國婦女權益保障法》第三十三條規定：“任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益”，等等。
長期以來，村規民約與國家法律法規存在矛盾與沖突，成為依法治國難以突破的瓶頸。婚嫁自由、男女平等的國家法律被架空，而不合法的村規民約卻暢行無阻，導致農村社會矛盾公開化。如果政府對民間法“遷就放任”，允許其與國法“并行實施”，甚至“公然沖突”的話，必將嚴重影響國家法律的權威性和政府的公信力。在全面推進依法治國的進程中，村規民約承擔著重要的社會治理功能。作為最基層的社會規范，村規民約必須納入法治化的軌道。
村規民約修訂要注重四個環節
自2008年至今，中央黨校婦女研究中心“性別平等政策倡導課題組”連同河南社區教育研究中心，用了九年時間，在河南省登封市、安徽省長豐縣、江西省靖安縣等九個省的若干試點村，進行了依法修訂村規民約的實踐探索，有效解決了國家法與民間法的沖突問題，積累了一套成熟的操作經驗，能夠為修訂村規民約的頂層政策設計提供參考。而政策設計要注重以下四個環節。
一是進行依法修訂村規民約的培訓。
觀念變革是基礎，僅靠行政手段不能解決思想問題。在依法修訂村規民約之前，應當給各級領導干部特別是縣鄉村干部進行培訓，村級培訓包括村組干部和村民骨干（包括婦女代表）。培訓內容要具體明確，切中修訂村規民約的重點與難點。此外，還應當推動民風民俗變革。
二是縣鄉政府要對村規民約進行依法審查。
對于村規民約中的違法條款（包括潛規則），鄉（鎮）政府應要求村/居委會限期予以刪除，并在重新修訂后以書面形式報鄉（鎮）政府備案。凡是規定時間內不予刪除或不糾正違法條款的村/居委會，不能參加優秀或文明村莊的評選，該村干部不能擔任各級人大代表和黨代表，已經擔任的要予以更換。清除違法的村規民約，應當納入基層領導干部的考核指標中。
三是依法增加性別平等的條款。
僅僅刪除村規民約中違法的條款，并不足以保障法律得到落實。倘若男性中心的分配規則不改變，只是在村規民約文本上取消，還可能轉化為對婦女的隱性歧視，在實際的資源分配中繼續發揮作用。斬草除根的辦法就是將性別不平等的潛規則修改為性別平等的顯規則，在村規民約修訂中增加“純女戶、有兒有女戶的子女婚居自由，男到女家、女到男家均可，同等享受本村村民待遇”等條款，為依法自治筑起一道堅固的防線。
四是制定村規民約的修訂程序。
村民代表與村民會議是修訂主體，村委會和村民組長是修訂關鍵，修訂過程要嚴格遵守民主、公開、合法的原則。
（1）村委會或1/10以上的村民聯名提議，可以修訂村規民約。
（2）村委會牽頭成立起草小組，廣泛吸納村民意見，提出內容合法、結合實際、體現男女平等的村規民約（草案）。
（3）村委會、村民組長和村民代表召開會議，認真討論草案。
（4）村民組長將修訂草案帶回各村民組，充分征求村民意見，并及時反饋給起草小組。
（5）召開村民會議/村民代表會議對村規民約（草案）進行逐條表決，過半數通過方為有效。按照村民委員會組織法第二十五條規定：“婦女村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一以上。”
（6）表決通過的《村規民約》在全村公示，公示期七天，公示期過后即日生效，同時提交鄉（鎮）區、街道辦事處備案。
作者為中央黨校婦女研究中心教授、博導
中國鄉村發現網轉自：中國婦女報 2016年5月10日
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