在以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地有償退出等為核心內(nèi)容的農(nóng)村土地制度市場化改革提速的背景下，加快農(nóng)村土地確權(quán)，集中化解長期積壓、積累并可能激化的產(chǎn)權(quán)矛盾糾紛，是深化農(nóng)村改革、夯實(shí)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的需要。根據(jù)我國土地及房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)屬爭議、制度建設(shè)狀況以及農(nóng)村土地制度改革進(jìn)展等實(shí)際情況，筆者提出處理土地權(quán)屬爭議的基本原則、推進(jìn)步驟和實(shí)施方案。
基本原則
尊重歷史。一是尊重歷史上的制度規(guī)范。我國的土地權(quán)屬歷來由法律和政策共同調(diào)整，制度構(gòu)成復(fù)雜且多變。推進(jìn)權(quán)屬爭議處理，首先要尊重歷史上不同階段、不同部門發(fā)布的不同規(guī)定，這不僅是容易被接受的，也是符合“法不溯及既往”基本法治原則的。比如宅基地的“一戶多宅”問題，不能以1998年《土地管理法》確定的“一戶一宅”為標(biāo)準(zhǔn)搞絕對的“一刀切”，因?yàn)樵?998年之前并沒有這一要求。現(xiàn)在處置歷史上不同階段形成的“一戶多宅”，應(yīng)當(dāng)尊重不同時(shí)期的不同規(guī)定。再如：禁止城市（鎮(zhèn)）居民取得或受讓宅基地是在上個(gè)世紀(jì)90年代之后，實(shí)踐中城市（鎮(zhèn)）居民擁有宅基地的情況比較復(fù)雜，也應(yīng)根據(jù)不同階段的不同規(guī)定區(qū)別對待。
二是尊重歷史上部分人的正當(dāng)、合理需求。在我國的一些地方，之所以未經(jīng)審批的違法違規(guī)宅基地大量存在，與這些地方在建設(shè)用地指標(biāo)限制背景下多年停止審批宅基地不無關(guān)系。對于此類因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)或者執(zhí)行不當(dāng)造成的“被動(dòng)”違法違規(guī)，要和不具正當(dāng)性違法違規(guī)區(qū)別開來。
面對現(xiàn)實(shí)。一是要面對土地權(quán)屬爭議規(guī)模巨大、程度激烈，且在各類相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利加速確權(quán)和登記過程中集中爆發(fā)的現(xiàn)實(shí)。在以土地為核心的權(quán)屬領(lǐng)域，違法違規(guī)建設(shè)、使用、流轉(zhuǎn)等行為長期存在，糾紛矛盾累積量大面廣，這是土地房屋確權(quán)與統(tǒng)一登記不得不面對的現(xiàn)實(shí)。土地權(quán)屬爭議解決機(jī)制建設(shè)，必須考慮到解決權(quán)屬爭議的艱巨性、長期性和階段性特征，既要設(shè)計(jì)出常態(tài)化方案，也要準(zhǔn)備好短期過渡措施。
二是要面對法律依據(jù)不足、且短期內(nèi)難以到位的現(xiàn)實(shí)。解決土地權(quán)屬爭議的實(shí)體和程序規(guī)則，尤其是法律不足是當(dāng)前制約土地確權(quán)和化解權(quán)屬矛盾的主要因素。囿于目前的立法體制和規(guī)劃，這一問題不會(huì)很快得到解決。因此，不能指望解決權(quán)屬爭議的一攬子法律制度一步到位。但土地確權(quán)的實(shí)踐不能停，也停不下來。面對這種局面，可行的辦法是運(yùn)用法治思維和方式，按照法律的精神和原則出臺(tái)針對性的政策性指導(dǎo)意見，以適當(dāng)彌補(bǔ)法律制度缺乏的不足，并利用村民自治及多元化糾紛解決機(jī)制集中處置權(quán)屬爭議。
三是要面對農(nóng)村村民自治機(jī)制不健全的現(xiàn)實(shí)。農(nóng)村自治尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自治組織不健全、制度不完善。一些村組存在強(qiáng)勢群體控制等問題。土地權(quán)屬爭議的解決涉及重大利益和復(fù)雜的法律政策，如果沒有原則、沒有底線地將疑難雜癥推給所謂的村民自治，可能會(huì)制造更多、更大的問題。
汲取經(jīng)驗(yàn)。一是汲取地方在土地確權(quán)登記、化解權(quán)屬爭議實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)。在近年來的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)及農(nóng)村土地制度改革推進(jìn)過程中，一些地方大膽探索，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。如海南省海口市瓊山區(qū)云龍鎮(zhèn)、湖北省夷陵區(qū)推行的“六權(quán)”確權(quán)，成都市在農(nóng)村土地確權(quán)方面探索出的以村民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等為核心的村民自治，以及浙江、福建等地在推進(jìn)宅基地確權(quán)方面做出的有益探索。各地探索取得的經(jīng)驗(yàn)難能可貴，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)提煉，適時(shí)推廣，提高確權(quán)質(zhì)量。
二是汲取域外的有益經(jīng)驗(yàn)。比如我國臺(tái)灣地區(qū)《土地法》第61條規(guī)定：“在辦理土地總登記期間，當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)專庭，受理土地權(quán)利訴訟案件，并應(yīng)速予審判。”在土地總登記這一特殊時(shí)期，設(shè)立專庭并從速審判土地權(quán)利訴訟案件，這對于我國目前進(jìn)行的類似于土地總登記的土地確權(quán)不無借鑒意義。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是要將土地權(quán)屬爭議的解決和正在進(jìn)行的各類土地確權(quán)、土地制度改革及土地統(tǒng)一登記實(shí)踐協(xié)調(diào)起來。目前，農(nóng)村各類土地確權(quán)、農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)及土地統(tǒng)一登記正在全國范圍內(nèi)開展。這三項(xiàng)工作都將激起過去沉淀多年的潛在權(quán)屬糾紛，使其集中凸顯，從而增加權(quán)屬爭議解決的難度。但也應(yīng)當(dāng)看到，這三項(xiàng)工作也為集中化解各類產(chǎn)權(quán)糾紛帶來了難得的機(jī)遇。因此，應(yīng)當(dāng)把握好時(shí)代的階段性特征和改革的節(jié)奏，處理好過渡期和常態(tài)的關(guān)系，把這三項(xiàng)工作的推進(jìn)與土地權(quán)屬糾紛的解決統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好，準(zhǔn)確研判權(quán)屬糾紛規(guī)模、類型，把控好解決權(quán)屬糾紛的節(jié)奏，為建立土地權(quán)屬爭議解決常態(tài)機(jī)制的建立打下良好基礎(chǔ)。
二是要統(tǒng)籌處理好縱橫兩大關(guān)系。1.在縱向方面，協(xié)調(diào)好中央頂層設(shè)計(jì)、地方指導(dǎo)監(jiān)督和村民充分自治的關(guān)系。中央層面要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，尤其是最高立法、行政和司法機(jī)關(guān)，必須加快制度建設(shè)步伐，盡快消除制度摩擦與矛盾，及時(shí)回應(yīng)各地確權(quán)實(shí)踐中已經(jīng)梳理出的一些共性問題，即使法律一時(shí)無法到位，也要通過出臺(tái)規(guī)范性文件或者釋法釋政，為地方推進(jìn)土地確權(quán)指明方向，減少不必要的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。地方層面應(yīng)強(qiáng)力推動(dòng)，保證土地確權(quán)所需要的人、財(cái)、物，為基層民主治理營造環(huán)境、奠定基礎(chǔ)、掃除障礙。此外還要充分發(fā)揮基層民主治理的作用。應(yīng)當(dāng)借鑒成都建立起的村民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等自治機(jī)制，在堅(jiān)守自治范圍、健全自治組織、遵循正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上，通過自治組織化解糾紛、推進(jìn)土地確權(quán)工作。
2.在橫向方面，要處理好立法、行政和司法的關(guān)系。在一個(gè)法治社會(huì)，司法是權(quán)利救濟(jì)、化解社會(huì)矛盾的主要渠道和最終渠道，調(diào)解、村民自治、仲裁等途徑化解土地權(quán)屬糾紛的效果，最終要通過司法審判予以檢驗(yàn)。如果我們的確權(quán)和權(quán)屬糾紛解決實(shí)踐經(jīng)不起司法的考驗(yàn)，將會(huì)引發(fā)復(fù)雜的社會(huì)矛盾。因此，在土地確權(quán)和化解相關(guān)權(quán)屬爭議的過程中，要處理好行政和司法的關(guān)系，要以司法的尺度衡量行政和村民自治。
依法依規(guī)。一是要遵守法律法規(guī)和政策的明確規(guī)定，守住制度底線。在土地確權(quán)和爭議處理實(shí)踐中，一些地方提出三條基本原則，即有法律法規(guī)政策的，按法律法規(guī)政策辦；法律法規(guī)政策沒有明確規(guī)定的，由村民民主協(xié)商解決；法律法規(guī)政策沒有明確規(guī)定，協(xié)商又一時(shí)不能達(dá)成一致的個(gè)別問題，可以先放一放，待協(xié)商一致后再進(jìn)行確權(quán)登記。這三條原則所體現(xiàn)的就是依法依規(guī)原則，就是強(qiáng)調(diào)在權(quán)屬爭議解決中必須守住制度底線。
二是要按照法治的精神，原則推動(dòng)、指導(dǎo)土地權(quán)屬爭議的解決。我國土地領(lǐng)域立法空白多，至今沒有規(guī)范土地權(quán)利的《土地法》。相對于變動(dòng)不居的土地改革實(shí)踐而言，權(quán)屬及爭議解決制度短缺嚴(yán)重，加之土地制度矛盾沖突現(xiàn)象突出，給預(yù)防、化解權(quán)屬爭議帶來了不小困難，這種情況應(yīng)按照法治的原則、精神、方式來推動(dòng)權(quán)屬爭議解決。
推進(jìn)步驟
土地權(quán)屬爭議解決機(jī)制建設(shè)分2020年前后兩個(gè)階段進(jìn)行。2020年之前為過渡階段，這一階段制度建設(shè)的主要任務(wù)是服從、服務(wù)于土地確權(quán)、統(tǒng)一登記和土地制度改革的實(shí)踐需要，以低層次的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為主，同時(shí)加快常態(tài)法律法規(guī)的研究、制定。2020年之后為常態(tài)化階段。這一階段的主要特征是土地權(quán)屬爭議的實(shí)體、程序法律逐步健全，制度構(gòu)成中法律成為主體，解決方式中訴訟成為主渠道。設(shè)計(jì)以上前后銜接的兩大階段，主要的考慮有：
正在進(jìn)行的農(nóng)村土地確權(quán)和統(tǒng)一登記及相關(guān)制度改革將在2020年取得階段性成果。按照目前的改革部署，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)在2017年底基本完成，隨之土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作納入土地統(tǒng)一登記體系。農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)也將于2017年底結(jié)束，之后，將總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，開啟全國的農(nóng)村土地制度改革，同時(shí)，相應(yīng)的制度建設(shè)也將加快進(jìn)度。考慮到上述重要工作都將于2017年底基本告一段落，以2020年為界劃分過渡期和常態(tài)化階段，是有現(xiàn)實(shí)可行性的。這也意味著在2020年之后，中國社會(huì)將進(jìn)入法治常態(tài)化的新時(shí)期。因此，土地權(quán)屬爭議解決過渡期設(shè)定的最晚時(shí)間界點(diǎn)只能是2020年。
土地權(quán)屬糾紛存量過大，隨著確權(quán)、統(tǒng)一登記和制度改革的推進(jìn)將集中爆發(fā)，并有可能引發(fā)增量的快速增加。 解決如此龐大且復(fù)雜的權(quán)屬糾紛，常規(guī)的力量和渠道顯然力不從心，必須綜合運(yùn)用立法、行政、司法，中央、地方和村民自治等各種力量、各種渠道一起發(fā)力。同時(shí)，由于目前在土地權(quán)屬和爭議解決方面的立法欠賬太多，而要成功補(bǔ)上這一課，要通過公開民主程序反復(fù)討論、凝聚共識(shí)。可以說，成熟、穩(wěn)定的法律制度必須通過下位法律、政策等的升級(jí)換代實(shí)現(xiàn)。
實(shí)施方案
在過渡期，重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作：
一是加快過渡期應(yīng)急制度建設(shè)。應(yīng)對目前土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)以及土地統(tǒng)一登記過程中急需的制度空缺問題，立法或修法顯然不是理想的選項(xiàng)，可行的途徑是通過制定國務(wù)院規(guī)范性文件、行政法規(guī)、規(guī)章或部委規(guī)范性文件，解決目前農(nóng)村土地房屋權(quán)屬以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定、 “一戶一宅”之“戶”的標(biāo)準(zhǔn)、村民自治規(guī)則等具體實(shí)踐問題。
二是推動(dòng)建立土地確權(quán)登記專家咨詢委員會(huì)和土地及相關(guān)產(chǎn)權(quán)法庭。土地確權(quán)、糾紛解決和統(tǒng)一登記，須要解決的疑難雜癥不少，而這在現(xiàn)有的分割管理體制下，僅僅依靠農(nóng)業(yè)主管部門、國土主管部門或者相關(guān)登記機(jī)構(gòu)的力量是無法有效解決的。土地及相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬問題的綜合性、統(tǒng)一登記的復(fù)雜性要求在跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的更為廣闊的平臺(tái)上討論問題、研究對策。這就要求借鑒國土部門疑難問題會(huì)審制度和建設(shè)部門房地產(chǎn)登記審核委員會(huì)審核制度的經(jīng)驗(yàn)，在縣級(jí)以上土地管理部門分別成立土地確權(quán)登記專家咨詢委員會(huì)，及時(shí)研究解決確權(quán)登記過程中的疑難問題，并對土地權(quán)屬界定及爭議解決制度建設(shè)提出咨詢建議。同時(shí)，為了應(yīng)對過渡期大量土地權(quán)屬訴訟審理的需要，提高審理的效率，借鑒交通法庭的經(jīng)驗(yàn)，成立土地及相關(guān)產(chǎn)權(quán)法庭。
三是研究起草常態(tài)法律法規(guī)。土地權(quán)屬爭議的解決須要研究制定、修改的法律并不少。須要研究制定的法律包括《土地登記法》、《土地法》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)解仲裁法》、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，須要修改的法律包括《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》等。在過渡期，力爭這些法律制定、修改到位。
作者為國家行政學(xué)院法學(xué)部教授，民商經(jīng)濟(jì)法教研室主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
