毛澤東曾把領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)概括為出主意、用干部。按民主法治的理念衡量，這樣的概括不盡全面準(zhǔn)確，但不能說沒道理。在現(xiàn)實條件下，縣委書記如何選好人用好人，仍然是事關(guān)大局的一件大事。
從中共建政到改革開放前這30多年中，黨政干部考核和任免程序比較簡單。據(jù)筆者對黑龍江省幾個縣（市）調(diào)查，“文革”前干部考核主要采取“鑒定”的方式，每兩三年進(jìn)行一次，由干部所在支部或黨小組根據(jù)自我鑒定寫出簡短的評語，再由黨委或支部簽署意見，縣以上組織部門只印制《干部鑒定表》，提出原則要求，很少直接參與鑒定。干部提拔或調(diào)動，有時由組織部門進(jìn)行考察，形成材料；有時直接在黨委常委會討論，在干部任免表格中用幾十字說明任免理由，報上級組織部門批準(zhǔn)即可。縣委書記的意見，對下級干部評價和使用所起的作用比較大，“人治”色彩比較濃。
上世紀(jì)八十年代，中共中央組織部門相繼下達(dá)了建立干部考核制度的文件，1995年，下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善縣（市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子工作實績考核的通知》，并以中央名義頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，對干部考核和選拔任用的程序作出了越來越嚴(yán)格，越來越繁瑣的規(guī)定。這些規(guī)定，意在充分發(fā)揚(yáng)民主。所以，近年來，縣委書記們在選人用人方面的主要趨勢是放權(quán)、民主，具體表現(xiàn)很多，這里不做贅述。而其另一面，即繼續(xù)收攏權(quán)力，對選人用人進(jìn)行程度不同的掌控，則有些若明若暗。
從形式上看，現(xiàn)在的縣委書記干部選拔任用僅有三項無足輕重的權(quán)力：一是對組織部門的具體方案具有審查和是否上會討論的決定權(quán)；二是具有和其他縣級領(lǐng)導(dǎo)干部同樣的測評、推薦票權(quán)；三是在常委會上，對已經(jīng)通過諸多程序確定的擬任免人員，具有和其他常委同樣的任免投票權(quán)。
但是，與這種法定規(guī)則不甚吻合的是，縣委書記仍然是干部選任工作的第一責(zé)任人；干部選任工作出了問題，仍然要追究縣委書記的責(zé)任；重要崗位人選的確定，既關(guān)系到縣委書記個人的權(quán)威，又關(guān)系到全縣工作的大局。所以，縣委書記們往往把“法定”權(quán)力和某些“威權(quán)”策略結(jié)合起來，對干部選任工作進(jìn)行程度不同的控制。
一是對干部調(diào)整方案行使實際上的決定權(quán)。首先是決定什么時間動手調(diào)整干部。有時，書記向分管干部工作的副書記或組織部長下達(dá)指令（通常是用商量的口氣），提出比較具體的意見；有時，采納分管領(lǐng)導(dǎo)的建議，做出調(diào)整干部的決定。組織部門接受指令以后才會醞釀并提出干部調(diào)整方案。“時間”實質(zhì)上是個時機(jī)問題，什么時間“動干部”，主要依據(jù)本縣慣例、干部職數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直各部門領(lǐng)導(dǎo)班子現(xiàn)狀等直接因素來決定，也需要綜合考慮上下左右的經(jīng)濟(jì)政治形勢、干部隊伍的思想動態(tài)等間接因素。縣委書記們，一般都會在遵循上級干部隊伍建設(shè)要求和本縣慣例的情況下，選擇最有利于調(diào)動多數(shù)干部積極性、最有利于保持工作連續(xù)性、最有利于“掌控”團(tuán)隊的時機(jī)啟動干部調(diào)整工作，也有少數(shù)貪婪的縣委書記選擇能夠誘使下級送禮行賄的“年節(jié)”前后調(diào)整干部。如：山西翼城原縣委書記武保安選擇2003年中秋節(jié)和2004年春節(jié)期間動干部，為送錢謀位的干部大開方便之門，僅在2004年正月十六、十七兩天，武保安的家庭存款就增加了5筆共126萬元。其次是決定干部調(diào)整或公推公選的指導(dǎo)思想、方法步驟和擬調(diào)整崗位任職的具體條件。有的縣委書記，在確定干部調(diào)整時間的同時，就把自己的全部意圖交待給分管領(lǐng)導(dǎo)或組織部門，有的縣委書記，讓組織部門先拿出方案，然后逐項審核、修改。調(diào)整方案，有的上書記碰頭會（常委分工負(fù)責(zé)制實行后一般改為幾個相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加的常委辦公會）或常委會討論通過（公推公選方案一般都要經(jīng)過集體討論決定），有的不經(jīng)會議研究，直接實施。無論履行什么樣的程序，都是書記意志的體現(xiàn)或書記點頭認(rèn)可的意見。方案雖然必須符合相關(guān)“條例”的規(guī)定，但有些操作細(xì)節(jié)卻又很大的機(jī)動性。比如，民主推薦在哪個范圍內(nèi)進(jìn)行，進(jìn)行幾次？推薦票是否分類？干部任職年齡杠怎樣確定？某些職位的人選是否需要具備特殊的任職條件？哪些人有資格報名參加公推公選等等。這些，都關(guān)系到具體人選的進(jìn)出去留。
二是采取事先“滲透”的辦法，掌控推薦提名、組織考核等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。比較開明民主的縣委書記，會放手讓組織部門按預(yù)定方案和規(guī)定程序去組織民主推薦和考核考察，并由組織部門拿出初步任職名單，但對特別重要的崗位人選和需要個別關(guān)照的人選，則把自己的意圖交待給分管領(lǐng)導(dǎo)（副書記或組織部長），由組織部門落到實處。比較霸道的縣委書記，則在組織部門履行程序之前，就與組織部長進(jìn)行具體人選的“協(xié)商”，將自己對多數(shù)人選的具體安排意見，“滲透”下去；組織部門當(dāng)然要將工作進(jìn)程及時匯報給書記，并按書記意見繼續(xù)操作，直到拿出書記認(rèn)可或基本認(rèn)可的名單。
三是在“個別醞釀”環(huán)節(jié)，堅持自己的意見。“條例”規(guī)定的“個別醞釀”程序，在實際生活中演變?yōu)閮煞N形式，一種是書記辦公會（副書記職數(shù)減少后一般改為有紀(jì)委書記組織部長參加的常委辦公會），一種是在常委會正式討論前由組織部門征求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意見。其中，第一種形式，即書記辦公會或常委辦公會，是定“盤子”會，實際作用大于常委會。常委們都清楚，提交常委會討論的干部任免名單，是經(jīng)過占常委半數(shù)左右的幾大“巨頭”敲定的，無特殊情況是不可改變的，所以，基本上無人提出異議。比較“聰明”的常委，在干部調(diào)整過程中，會及早找書記談出自己的想法（一般只限于自己分管的部門或個別人選），爭取書記的認(rèn)可和支持，不會貿(mào)然在常委會上唱反調(diào)。書記辦公會或常委辦公會上的情況差異比較大，如果書記比較開明民主，副書記（特別是政府主要負(fù)責(zé)人）和紀(jì)檢、組織部門的領(lǐng)導(dǎo)能夠比較充分地發(fā)表不同見解，書記也能夠一定程度地?fù)裆贫鴱模惨獙Υ蠖鄶?shù)既定人選堅持己見；如果書記比較霸道，參會人員都清楚組織部門拿出的名單，是書記敲定的，所以只能隨聲附和。無論哪種情況，書記的意見都能順利通過，以集體決定的名義端到常委會上。
四是在縣級班子人選上，力爭使自己的意見被上級采納。雖然縣級領(lǐng)導(dǎo)班子人選是由上級黨委決定的，但作為幾大班子的“統(tǒng)帥”，縣委書記的意見往往舉足輕重。縣委書記們很清楚，從一定意義上說，自己在縣級班子安排上的話語權(quán)有多大，工作中的號召力和影響力就有多大。因此，他們都積極主動地向上級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)和組織部門的領(lǐng)導(dǎo)匯報本縣領(lǐng)導(dǎo)班子情況，提出人員安排意見，并恰到好處地陳說理由，盡最大努力使班子配備符合自己的意愿，同時，把具備提拔條件，又不能在本地任職的人選提拔到外地任職。
不同為官理念和為官風(fēng)格的縣委書記，對干部選任工作的掌控力度不盡相同，出發(fā)點也有一定差異，但一般都不是單一的：既有為“公”的成分，也有為“私”的成分，而且兩者界限不甚分明。因為除極個別人以外，身居一縣“主帥”位置的縣委書記，即使道德水準(zhǔn)不高，也會把縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為自己主政的主要目標(biāo)之一，所以，加強(qiáng)對干部選任工作的控制，一個重要的出發(fā)點是為了造就一支素質(zhì)較高、戰(zhàn)斗力較強(qiáng)的干部隊伍（盡管“控制”的結(jié)果未必與這一目標(biāo)相一致）。同樣，絕大多數(shù)縣委書記也不可能完全摒棄對職位、名聲、私利等方面的謀算和追求，他們對干部選任工作的掌控，往往也包含著樹威立尊、培植“心腹”、方便謀利等方面的多重目的。其中，樹威立尊和培植“心腹”既是駕馭全局、有效履職不可或缺的前提，也可能成為追名逐利甚至濫用權(quán)力、貪贓枉法的條件。
與目的的多重性一樣，縣委書記們選人用人的標(biāo)準(zhǔn)也具有多重性。大體包括既相互包含、相互補(bǔ)充，又相互排斥的三套標(biāo)準(zhǔn)：
第一套是“文本”標(biāo)準(zhǔn)，即黨章、“條例”規(guī)定的“德才兼?zhèn)洹薄ⅰ叭稳宋ㄙt”原則、“四化”方針以及6項基本條件。圍繞這幾條規(guī)范表述，各地黨委和組織部門還提出許多生動形象的口號，如：堅持“重實踐、重政績、重公論”的用人導(dǎo)向；讓“對待工作有激情、安排工作有方法、落實工作有魄力、推動工作有成效”的干部得到重用；要重用那些“干事”、“干凈”的干部；讓那些“想干事兒、干成事兒、不整事兒”的干部有施展才華的舞臺，等等。在縣委及其組織部門制發(fā)的文件和縣委書記、組織部長的講話中，隨時可以看到類似用人標(biāo)準(zhǔn)的高調(diào)宣傳。
第二套是“特色”標(biāo)準(zhǔn)，即某些縣委書記為突出任期內(nèi)的主要奮斗目標(biāo)而提出的選任干部條件。如，有的地方為了加快發(fā)展畜牧業(yè)，提出“牛羊堆里找干部”的口號；有的地方規(guī)定，“凡引進(jìn)3000萬元以上大項目的，一般人員提拔為副科級干部，副科級干部提拔為正科級干部，正科級干部給予重用”；有的地方提出，“積極在經(jīng)濟(jì)、信訪、拆遷等一線崗位培養(yǎng)干部，在重大活動、關(guān)鍵時刻火線考驗干部、提拔干部。”
第三套是“隱性”標(biāo)準(zhǔn)，即某些縣委書記自行把握、秘而不宣的選用干部標(biāo)準(zhǔn)。如，熱衷“賣官”的縣委書記往往根據(jù)“買官”人的“籌碼”決定賜出的“官帽”大小輕重；熱衷于培植個人勢力的縣委書記以下級是不是“自己人”以及對自己的“效忠”程度決定部分干部的任免。更多的縣委書記，則依據(jù)自己“復(fù)合型”的主政目標(biāo)，著重選任三種干部：第一種干部，是既“能干事兒”又“會來事兒”，既在干部群眾中享有較高威信又能夠效忠于主要領(lǐng)導(dǎo)的“高人”；第二種干部，是德才兼?zhèn)洹I(yè)績突出的“干將”，但卻不太“會來事兒”，對主要領(lǐng)導(dǎo)雖很尊重，但卻少有“孝敬”；第三種干部，是既缺乏敬業(yè)精神，又沒什么真本事，但卻特別“會來事兒”，肯為主要領(lǐng)導(dǎo)出力賣命“奴才”。“高人”雖然是相對的，但也比較稀少，不能滿足需求，只能大量選用后兩種人。只用“奴才”，難以實現(xiàn)工作目標(biāo)；只用“干將”，“權(quán)力享受”的快樂以及支撐權(quán)力基座的支柱都會減少一部分。所以，三種類型的干部，都可能受到重用。
縣委書記對干部選任工作的控制，具有一定的合理性和積極作用。中共倡導(dǎo)的民主集中制，正統(tǒng)的解釋是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主，“集中”雖然主要指全黨服從中央、上下步調(diào)一致、領(lǐng)導(dǎo)班子緊密團(tuán)結(jié)等內(nèi)容，但是，并不排斥班子集體中主要領(lǐng)導(dǎo)人的主導(dǎo)作用，而且在法治、民主不夠健全的情況下，離開主要領(lǐng)導(dǎo)者的主導(dǎo)和威權(quán)，集中統(tǒng)一、團(tuán)結(jié)一致等目標(biāo)也難以實現(xiàn)。況且，“第一責(zé)任人”的問責(zé)制度，也要求縣委書記必須對干部選任工作進(jìn)行必要的控制。從實踐看，越來越繁瑣的民主選拔干部制度，因為在“競爭性選舉”、“民眾參與”這兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)上沒有實質(zhì)性突破，拉票之風(fēng)無法禁止，“好人主義”日漸盛行，被評議和被推選官員的直屬下級或同僚所代表的“民意”不但距離真正的“民意”越來越遠(yuǎn)，而且不公平不公正的程度與上級領(lǐng)導(dǎo)憑個人好惡選人相差無幾。縣委書記如果放任這種帶有濃郁形式主義色彩的“民主”泛濫而不履行自己的掌控職責(zé)，將給干部選任工作帶來諸多不良后果。
但是，縣委書記對干部選任工作掌控的具體方式和手段，并不具有完全的合法性和規(guī)范性。出以公心可能照樣違規(guī)，謀私賣官也可能在合法程序下暢通無阻。手握重權(quán)的上級領(lǐng)導(dǎo)和縣委書記，不但依然有辦法操縱“民主”，按自己的意愿提拔選用干部，還可以用“民意”為擋箭牌推卸用人失誤的責(zé)任。
從一系列縣委書記賣官斂財?shù)陌讣校覀兛梢园l(fā)現(xiàn)以下幾個基本事實：
——從賣官的時間看，都發(fā)生在1995年中央發(fā)布關(guān)于縣級黨政班子工作實績考核的通知及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例之后。2002年7月，干部選任《條例》由“暫行”變?yōu)檎剑骷壗M織部門對《條例》貫徹執(zhí)行情況的檢查力度和紀(jì)檢部門對賣官案件查處的力度不斷加大，但是，貪腐書記們的賣官行為不僅絲毫沒有收斂，而且日趨嚴(yán)重，發(fā)案密度也在不斷增加。皖北從2002年至2005年，有18個縣（市、區(qū)）委書記因貪污受賄落馬；河南省自2006年底縣級黨委換屆到2009年底，短短3年間，有22名縣委書記因貪污受賄被查處。他們的主要罪行都是賣官斂財。
——從賣官手段看，雖各具特色，但很少有違背規(guī)定程序的。特別是在民主推薦、組織考核、領(lǐng)導(dǎo)醞釀、會議集體決定等關(guān)鍵性步驟上，程序“走”的都比較規(guī)范，文檔資料都比較齊備。
——從賣官“丑行”被查處的過程看，偶然性因素居多，由直接上級（市地級）紀(jì)檢部門、組織部門或檢察機(jī)關(guān)按常規(guī)程序查處的寥寥無幾。皖北18個貪腐縣委書記，基本上是受到王懷忠、王照耀兩個高官案件牽涉才落馬的；河南省南召縣原縣委書記劉建國，是在離開縣委書記崗位以后，被該縣原公安、財政、國土等局局長犯罪案件“牽連”出來的；湖南省株洲縣原縣委書記龍國華在即將離任前突擊提拔調(diào)整干部100多名，造成過大的不良影響，中紀(jì)委接到舉報后專門派員調(diào)查，由此東窗事發(fā)。
這三個基本事實似乎可以說明，愈來愈繁瑣的干部選任制度，在遏制買官賣官之風(fēng)方面，起到實質(zhì)性作用極其有限；對官員進(jìn)行有效監(jiān)督和及時懲治腐敗的體制，遠(yuǎn)未建立起來；僅靠延伸到縣的巡視制度，未必能夠完全解決“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟”的積弊。
按照權(quán)責(zé)對應(yīng)、民主法治的思路推進(jìn)縣政綜合改革，使縣委書記的權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是解決干部選任工作中諸多問題的治本之策。
注：本文節(jié)選自《縣委書記們的主政謀略》第八章，文字略有改動。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：共識網(wǎng) 2016年5月12日
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