毛澤東曾把領導干部的職責概括為出主意、用干部。按民主法治的理念衡量，這樣的概括不盡全面準確，但不能說沒道理。在現實條件下，縣委書記如何選好人用好人，仍然是事關大局的一件大事。
從中共建政到改革開放前這30多年中，黨政干部考核和任免程序比較簡單。據筆者對黑龍江省幾個縣（市）調查，“文革”前干部考核主要采取“鑒定”的方式，每兩三年進行一次，由干部所在支部或黨小組根據自我鑒定寫出簡短的評語，再由黨委或支部簽署意見，縣以上組織部門只印制《干部鑒定表》，提出原則要求，很少直接參與鑒定。干部提拔或調動，有時由組織部門進行考察，形成材料；有時直接在黨委常委會討論，在干部任免表格中用幾十字說明任免理由，報上級組織部門批準即可。縣委書記的意見，對下級干部評價和使用所起的作用比較大，“人治”色彩比較濃。
上世紀八十年代，中共中央組織部門相繼下達了建立干部考核制度的文件，1995年，下發了《關于加強和完善縣（市）黨委、政府領導班子工作實績考核的通知》，并以中央名義頒布了《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》，對干部考核和選拔任用的程序作出了越來越嚴格，越來越繁瑣的規定。這些規定，意在充分發揚民主。所以，近年來，縣委書記們在選人用人方面的主要趨勢是放權、民主，具體表現很多，這里不做贅述。而其另一面，即繼續收攏權力，對選人用人進行程度不同的掌控，則有些若明若暗。
從形式上看，現在的縣委書記干部選拔任用僅有三項無足輕重的權力：一是對組織部門的具體方案具有審查和是否上會討論的決定權；二是具有和其他縣級領導干部同樣的測評、推薦票權；三是在常委會上，對已經通過諸多程序確定的擬任免人員，具有和其他常委同樣的任免投票權。
但是，與這種法定規則不甚吻合的是，縣委書記仍然是干部選任工作的第一責任人；干部選任工作出了問題，仍然要追究縣委書記的責任；重要崗位人選的確定，既關系到縣委書記個人的權威，又關系到全縣工作的大局。所以，縣委書記們往往把“法定”權力和某些“威權”策略結合起來，對干部選任工作進行程度不同的控制。
一是對干部調整方案行使實際上的決定權。首先是決定什么時間動手調整干部。有時，書記向分管干部工作的副書記或組織部長下達指令（通常是用商量的口氣），提出比較具體的意見；有時，采納分管領導的建議，做出調整干部的決定。組織部門接受指令以后才會醞釀并提出干部調整方案。“時間”實質上是個時機問題，什么時間“動干部”，主要依據本縣慣例、干部職數、鄉鎮和縣直各部門領導班子現狀等直接因素來決定，也需要綜合考慮上下左右的經濟政治形勢、干部隊伍的思想動態等間接因素。縣委書記們，一般都會在遵循上級干部隊伍建設要求和本縣慣例的情況下，選擇最有利于調動多數干部積極性、最有利于保持工作連續性、最有利于“掌控”團隊的時機啟動干部調整工作，也有少數貪婪的縣委書記選擇能夠誘使下級送禮行賄的“年節”前后調整干部。如：山西翼城原縣委書記武保安選擇2003年中秋節和2004年春節期間動干部，為送錢謀位的干部大開方便之門，僅在2004年正月十六、十七兩天，武保安的家庭存款就增加了5筆共126萬元。其次是決定干部調整或公推公選的指導思想、方法步驟和擬調整崗位任職的具體條件。有的縣委書記，在確定干部調整時間的同時，就把自己的全部意圖交待給分管領導或組織部門，有的縣委書記，讓組織部門先拿出方案，然后逐項審核、修改。調整方案，有的上書記碰頭會（常委分工負責制實行后一般改為幾個相關領導參加的常委辦公會）或常委會討論通過（公推公選方案一般都要經過集體討論決定），有的不經會議研究，直接實施。無論履行什么樣的程序，都是書記意志的體現或書記點頭認可的意見。方案雖然必須符合相關“條例”的規定，但有些操作細節卻又很大的機動性。比如，民主推薦在哪個范圍內進行，進行幾次？推薦票是否分類？干部任職年齡杠怎樣確定？某些職位的人選是否需要具備特殊的任職條件？哪些人有資格報名參加公推公選等等。這些，都關系到具體人選的進出去留。
二是采取事先“滲透”的辦法，掌控推薦提名、組織考核等關鍵環節。比較開明民主的縣委書記，會放手讓組織部門按預定方案和規定程序去組織民主推薦和考核考察，并由組織部門拿出初步任職名單，但對特別重要的崗位人選和需要個別關照的人選，則把自己的意圖交待給分管領導（副書記或組織部長），由組織部門落到實處。比較霸道的縣委書記，則在組織部門履行程序之前，就與組織部長進行具體人選的“協商”，將自己對多數人選的具體安排意見，“滲透”下去；組織部門當然要將工作進程及時匯報給書記，并按書記意見繼續操作，直到拿出書記認可或基本認可的名單。
三是在“個別醞釀”環節，堅持自己的意見。“條例”規定的“個別醞釀”程序，在實際生活中演變為兩種形式，一種是書記辦公會（副書記職數減少后一般改為有紀委書記組織部長參加的常委辦公會），一種是在常委會正式討論前由組織部門征求相關領導的意見。其中，第一種形式，即書記辦公會或常委辦公會，是定“盤子”會，實際作用大于常委會。常委們都清楚，提交常委會討論的干部任免名單，是經過占常委半數左右的幾大“巨頭”敲定的，無特殊情況是不可改變的，所以，基本上無人提出異議。比較“聰明”的常委，在干部調整過程中，會及早找書記談出自己的想法（一般只限于自己分管的部門或個別人選），爭取書記的認可和支持，不會貿然在常委會上唱反調。書記辦公會或常委辦公會上的情況差異比較大，如果書記比較開明民主，副書記（特別是政府主要負責人）和紀檢、組織部門的領導能夠比較充分地發表不同見解，書記也能夠一定程度地擇善而從，但也要對大多數既定人選堅持己見；如果書記比較霸道，參會人員都清楚組織部門拿出的名單，是書記敲定的，所以只能隨聲附和。無論哪種情況，書記的意見都能順利通過，以集體決定的名義端到常委會上。
四是在縣級班子人選上，力爭使自己的意見被上級采納。雖然縣級領導班子人選是由上級黨委決定的，但作為幾大班子的“統帥”，縣委書記的意見往往舉足輕重。縣委書記們很清楚，從一定意義上說，自己在縣級班子安排上的話語權有多大，工作中的號召力和影響力就有多大。因此，他們都積極主動地向上級黨委主要領導和組織部門的領導匯報本縣領導班子情況，提出人員安排意見，并恰到好處地陳說理由，盡最大努力使班子配備符合自己的意愿，同時，把具備提拔條件，又不能在本地任職的人選提拔到外地任職。
不同為官理念和為官風格的縣委書記，對干部選任工作的掌控力度不盡相同，出發點也有一定差異，但一般都不是單一的：既有為“公”的成分，也有為“私”的成分，而且兩者界限不甚分明。因為除極個別人以外，身居一縣“主帥”位置的縣委書記，即使道德水準不高，也會把縣域經濟社會發展作為自己主政的主要目標之一，所以，加強對干部選任工作的控制，一個重要的出發點是為了造就一支素質較高、戰斗力較強的干部隊伍（盡管“控制”的結果未必與這一目標相一致）。同樣，絕大多數縣委書記也不可能完全摒棄對職位、名聲、私利等方面的謀算和追求，他們對干部選任工作的掌控，往往也包含著樹威立尊、培植“心腹”、方便謀利等方面的多重目的。其中，樹威立尊和培植“心腹”既是駕馭全局、有效履職不可或缺的前提，也可能成為追名逐利甚至濫用權力、貪贓枉法的條件。
與目的的多重性一樣，縣委書記們選人用人的標準也具有多重性。大體包括既相互包含、相互補充，又相互排斥的三套標準：
第一套是“文本”標準，即黨章、“條例”規定的“德才兼備”、“任人唯賢”原則、“四化”方針以及6項基本條件。圍繞這幾條規范表述，各地黨委和組織部門還提出許多生動形象的口號，如：堅持“重實踐、重政績、重公論”的用人導向；讓“對待工作有激情、安排工作有方法、落實工作有魄力、推動工作有成效”的干部得到重用；要重用那些“干事”、“干凈”的干部；讓那些“想干事兒、干成事兒、不整事兒”的干部有施展才華的舞臺，等等。在縣委及其組織部門制發的文件和縣委書記、組織部長的講話中，隨時可以看到類似用人標準的高調宣傳。
第二套是“特色”標準，即某些縣委書記為突出任期內的主要奮斗目標而提出的選任干部條件。如，有的地方為了加快發展畜牧業，提出“牛羊堆里找干部”的口號；有的地方規定，“凡引進3000萬元以上大項目的，一般人員提拔為副科級干部，副科級干部提拔為正科級干部，正科級干部給予重用”；有的地方提出，“積極在經濟、信訪、拆遷等一線崗位培養干部，在重大活動、關鍵時刻火線考驗干部、提拔干部。”
第三套是“隱性”標準，即某些縣委書記自行把握、秘而不宣的選用干部標準。如，熱衷“賣官”的縣委書記往往根據“買官”人的“籌碼”決定賜出的“官帽”大小輕重；熱衷于培植個人勢力的縣委書記以下級是不是“自己人”以及對自己的“效忠”程度決定部分干部的任免。更多的縣委書記，則依據自己“復合型”的主政目標，著重選任三種干部：第一種干部，是既“能干事兒”又“會來事兒”，既在干部群眾中享有較高威信又能夠效忠于主要領導的“高人”；第二種干部，是德才兼備、業績突出的“干將”，但卻不太“會來事兒”，對主要領導雖很尊重，但卻少有“孝敬”；第三種干部，是既缺乏敬業精神，又沒什么真本事，但卻特別“會來事兒”，肯為主要領導出力賣命“奴才”。“高人”雖然是相對的，但也比較稀少，不能滿足需求，只能大量選用后兩種人。只用“奴才”，難以實現工作目標；只用“干將”，“權力享受”的快樂以及支撐權力基座的支柱都會減少一部分。所以，三種類型的干部，都可能受到重用。
縣委書記對干部選任工作的控制，具有一定的合理性和積極作用。中共倡導的民主集中制，正統的解釋是民主基礎上的集中和集中指導下的民主，“集中”雖然主要指全黨服從中央、上下步調一致、領導班子緊密團結等內容，但是，并不排斥班子集體中主要領導人的主導作用，而且在法治、民主不夠健全的情況下，離開主要領導者的主導和威權，集中統一、團結一致等目標也難以實現。況且，“第一責任人”的問責制度，也要求縣委書記必須對干部選任工作進行必要的控制。從實踐看，越來越繁瑣的民主選拔干部制度，因為在“競爭性選舉”、“民眾參與”這兩個關鍵環節上沒有實質性突破，拉票之風無法禁止，“好人主義”日漸盛行，被評議和被推選官員的直屬下級或同僚所代表的“民意”不但距離真正的“民意”越來越遠，而且不公平不公正的程度與上級領導憑個人好惡選人相差無幾。縣委書記如果放任這種帶有濃郁形式主義色彩的“民主”泛濫而不履行自己的掌控職責，將給干部選任工作帶來諸多不良后果。
但是，縣委書記對干部選任工作掌控的具體方式和手段，并不具有完全的合法性和規范性。出以公心可能照樣違規，謀私賣官也可能在合法程序下暢通無阻。手握重權的上級領導和縣委書記，不但依然有辦法操縱“民主”，按自己的意愿提拔選用干部，還可以用“民意”為擋箭牌推卸用人失誤的責任。
從一系列縣委書記賣官斂財的案件中，我們可以發現以下幾個基本事實：
——從賣官的時間看，都發生在1995年中央發布關于縣級黨政班子工作實績考核的通知及黨政領導干部選拔任用工作暫行條例之后。2002年7月，干部選任《條例》由“暫行”變為正式，各級組織部門對《條例》貫徹執行情況的檢查力度和紀檢部門對賣官案件查處的力度不斷加大，但是，貪腐書記們的賣官行為不僅絲毫沒有收斂，而且日趨嚴重，發案密度也在不斷增加。皖北從2002年至2005年，有18個縣（市、區）委書記因貪污受賄落馬；河南省自2006年底縣級黨委換屆到2009年底，短短3年間，有22名縣委書記因貪污受賄被查處。他們的主要罪行都是賣官斂財。
——從賣官手段看，雖各具特色，但很少有違背規定程序的。特別是在民主推薦、組織考核、領導醞釀、會議集體決定等關鍵性步驟上，程序“走”的都比較規范，文檔資料都比較齊備。
——從賣官“丑行”被查處的過程看，偶然性因素居多，由直接上級（市地級）紀檢部門、組織部門或檢察機關按常規程序查處的寥寥無幾。皖北18個貪腐縣委書記，基本上是受到王懷忠、王照耀兩個高官案件牽涉才落馬的；河南省南召縣原縣委書記劉建國，是在離開縣委書記崗位以后，被該縣原公安、財政、國土等局局長犯罪案件“牽連”出來的；湖南省株洲縣原縣委書記龍國華在即將離任前突擊提拔調整干部100多名，造成過大的不良影響，中紀委接到舉報后專門派員調查，由此東窗事發。
這三個基本事實似乎可以說明，愈來愈繁瑣的干部選任制度，在遏制買官賣官之風方面，起到實質性作用極其有限；對官員進行有效監督和及時懲治腐敗的體制，遠未建立起來；僅靠延伸到縣的巡視制度，未必能夠完全解決“上級監督太遠，同級監督太軟”的積弊。
按照權責對應、民主法治的思路推進縣政綜合改革，使縣委書記的權力在陽光下運行，是解決干部選任工作中諸多問題的治本之策。
注：本文節選自《縣委書記們的主政謀略》第八章，文字略有改動。
中國鄉村發現網轉自：共識網 2016年5月12日
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