一、食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的定義及可行性
食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)是參照機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的定義，食品企業(yè)需要為食品發(fā)生突發(fā)狀況進(jìn)行投保，承擔(dān)責(zé)任的保險(xiǎn)人對受害人的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行賠償?shù)囊环N強(qiáng)制性保險(xiǎn)。
改革開放三十多年來，我國市場經(jīng)濟(jì)制度已愈來愈完善，有效需求和有效供給比較充足，構(gòu)建食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)法律制度具有可形成性。
（一）有效需求的大量存在
最近幾年食品安全事故不斷發(fā)生，食品安全問題已經(jīng)成為廣大人民群眾心中一塊痛。對于消費(fèi)者而言，他們亟需一部食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)出臺(tái)。這樣可以大大地方便消費(fèi)者在受到損失后迅速獲得賠償，而不必經(jīng)過冗長的訴訟程序。對于食品生產(chǎn)企業(yè)而言，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及食品技術(shù)的發(fā)展，越來越多的企業(yè)涉足于食品領(lǐng)域。而任何生產(chǎn)經(jīng)營都不可能是零風(fēng)險(xiǎn)的，食品領(lǐng)域亦是如此。但是食品問題又不同于其他問題，公眾對食品問題更具有敏感觸覺。因此食品生產(chǎn)企業(yè)需要一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移制度作為保障，以使得自己不至于獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度正好符合食品企業(yè)的這一要求。不論從消費(fèi)者角度還是食品企業(yè)的角度，都呼喚在我國建立食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，有效需要大量存在。
（二）有效供給的存在
衡量一個(gè)國家保險(xiǎn)行業(yè)是否完善，很大程度取決于責(zé)任保險(xiǎn)是否有長足發(fā)展。我國目前責(zé)任保險(xiǎn)占的比例過低，只有發(fā)達(dá)國家的四分之一左右。所以我國在責(zé)任保險(xiǎn)這塊兒存在較大缺口，也大有可為。再加上隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善，保險(xiǎn)領(lǐng)域開始允許民營資本出現(xiàn)，這也使得保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化。這樣一來，解決了我國推行食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的供給問題。
（三）技術(shù)上可行
我國目前比較成熟的責(zé)任保險(xiǎn)制度是機(jī)動(dòng)車責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，簡稱“交強(qiáng)險(xiǎn)”。“交強(qiáng)險(xiǎn)”成功運(yùn)行近十年，其取得的成就是有目共睹的。“交強(qiáng)險(xiǎn)”經(jīng)驗(yàn)可以成為我國推行食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的借鑒。并且隨著我國保險(xiǎn)行業(yè)的發(fā)展完善，保險(xiǎn)公司內(nèi)部規(guī)章制度、管理手段逐漸成熟。如果食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)一旦推行，保險(xiǎn)公司有能力在短時(shí)間內(nèi)組建一支專門從事食品責(zé)任保險(xiǎn)的隊(duì)伍。一旦投保主體有發(fā)生食品安全事故，保險(xiǎn)公司可以迅速反應(yīng)，評估風(fēng)險(xiǎn)、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，并以最快速度進(jìn)行理賠。
二、設(shè)計(jì)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想
（一）利益平衡原則
每一項(xiàng)重大制度的建立推行都會(huì)涉及方方面面的利益。這種種利益或一致或沖突，利益一致則會(huì)推動(dòng)一項(xiàng)制度的發(fā)展，利益抵觸則會(huì)阻礙發(fā)展。在我國，因?yàn)樯鐣?huì)主義制度要求，在個(gè)人利益與公眾利益相沖突時(shí)，個(gè)人利益要服從于公眾利益。在保險(xiǎn)法律中也有這樣的體現(xiàn)，即強(qiáng)制保險(xiǎn)對于保險(xiǎn)法中自愿性原則的突破。但是，因?yàn)閺?qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的社會(huì)公益性，而公眾利益比個(gè)人利益更值得保護(hù)，這種突破就有合理性。現(xiàn)代的契約自由思想也在尊重私人選擇的基礎(chǔ)上注入了兼顧公共利益的基因。
傾向于公共利益的保障固然沒有問題，但是實(shí)際市場運(yùn)行是由個(gè)體來運(yùn)行的，完全不顧及個(gè)體的利益也是不利于市場運(yùn)行的。特別是責(zé)任保險(xiǎn)這種需要市場主體來配合才能進(jìn)行下去的制度，更加不能對個(gè)體利益視而不見。
因此，要使得食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度能夠順利推行下去，必須注重市場個(gè)體與公眾利益間的平衡。具體而言，就要做好投保人與保險(xiǎn)人之間的利益平衡。從保險(xiǎn)人的角度考慮，在投保過程中，一些投保人往往會(huì)隱瞞一些信息，這樣就會(huì)使得保險(xiǎn)人與投保人信息獲取不對稱。進(jìn)而會(huì)影響保險(xiǎn)人對投保人的判斷，使得不合法投保要求的對象也進(jìn)入保險(xiǎn)范疇，對保險(xiǎn)人產(chǎn)生不利影響。如果國家在設(shè)計(jì)保險(xiǎn)制度時(shí)不考慮這一點(diǎn)，勢必會(huì)打擊保險(xiǎn)人這一市場主體的積極性。因此，一方面設(shè)計(jì)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)時(shí)要充分考慮其社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)，以公眾利益出發(fā)，同時(shí)制度上也要為保險(xiǎn)人考慮周全，如發(fā)生保險(xiǎn)人被詐保如何救濟(jì)的問題。
（二）制度化法定化原則
食品安全責(zé)任保險(xiǎn)事關(guān)每個(gè)國民切身利益，具有社會(huì)公益屬性，其不同于一般的商業(yè)保險(xiǎn)。因?yàn)槭称坟?zé)任保險(xiǎn)的重要性以及公益性，法律上就必須對其提出更高要求。首先，這項(xiàng)制度必須通過規(guī)范法律文件固定下來。那么食品責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)到底采用何種形式的立法呢？我國的《保險(xiǎn)法》第11條第2款規(guī)定：“除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險(xiǎn)的外，保險(xiǎn)合同自愿訂立。”現(xiàn)行法律這樣規(guī)定有其合理性，這樣就把設(shè)立強(qiáng)制保險(xiǎn)的權(quán)力收歸全國人大及國務(wù)院，使得能夠從全局出發(fā)制定這項(xiàng)涉及每個(gè)人的制度，避免地方各行其是，以及強(qiáng)制保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)不一樣的現(xiàn)象發(fā)生。這與強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的性質(zhì)是相符的，有利于保障保險(xiǎn)人和投保人合法利益。
但是隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，各地方經(jīng)濟(jì)水平、立法狀況都出現(xiàn)了較大差距。如果僅僅規(guī)定法律、行政法規(guī)可以設(shè)立強(qiáng)制保險(xiǎn)，固然保障了法律的統(tǒng)一性，但會(huì)與各地方實(shí)情有較大差距，不利于在地方的推行。筆者認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)允許以地方行政法規(guī)的形式設(shè)立食品安全責(zé)任保險(xiǎn)法規(guī)。在其他經(jīng)濟(jì)薄弱以及立法技術(shù)不完善地區(qū)，則是由法律、行政法規(guī)統(tǒng)一設(shè)立食品責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)。這樣既最大限度保證了全國范圍內(nèi)立法的統(tǒng)一性，又使得法律規(guī)定更加貼切地方實(shí)際，地方更加容易接受并自覺推廣這一制度。
（三）強(qiáng)制投保與尊重保險(xiǎn)公司經(jīng)營自主權(quán)相結(jié)合原則
食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)主要涉及四方主體：投保人、被保險(xiǎn)人、政府以及保險(xiǎn)人。首先，食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)因?yàn)榫哂猩鐣?huì)公益性，必須體現(xiàn)“強(qiáng)制”的思想。這就要求，符合投保要求的投保主體必須依法投保，比如食品生產(chǎn)企業(yè)、食品銷售企業(yè)、符合條件的家庭作坊。對于符合條件而不投保的，應(yīng)當(dāng)有一定懲戒措施，敦促其投保。
但是食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)畢竟不同于一般的社會(huì)保險(xiǎn)，它需要商業(yè)保險(xiǎn)公司的參與。商業(yè)公司以營利為目的，而強(qiáng)制保險(xiǎn)制度又具有社會(huì)公益性，這一看似不可調(diào)和的矛盾需要政府居中調(diào)解。政府應(yīng)當(dāng)對商業(yè)保險(xiǎn)公司合理引導(dǎo)，合理補(bǔ)償其參與社會(huì)保險(xiǎn)的損失。對于保險(xiǎn)公司的運(yùn)行不宜過多干預(yù)，充分尊重其自愿性。讓保險(xiǎn)公司自覺自愿地參與這項(xiàng)利國利民的責(zé)任保險(xiǎn)事業(yè)。所以在構(gòu)建食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度是，要充分考慮，將強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合，既要使得這一強(qiáng)制保險(xiǎn)能夠順利推行，又要尊重保險(xiǎn)公司經(jīng)營自主權(quán)，使得這項(xiàng)制度能夠良性發(fā)展。
三、關(guān)于我國食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的具體設(shè)計(jì)
筆者認(rèn)為，食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)本質(zhì)上屬于社會(huì)保險(xiǎn)的范疇，設(shè)計(jì)一項(xiàng)保險(xiǎn)制度應(yīng)該從“
誰來交、交給誰、交多少、怎么管”的角度去考慮。基于這樣的考慮，我將從以下方面來設(shè)計(jì)這一制度。
1.投保人范圍
具體設(shè)計(jì)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度時(shí)，我們首先要考慮的是誰來交的問題，即投保人范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國目前的食品企業(yè)在10人以下的小企業(yè)有45萬家，占總數(shù)的78.7%；其中有95%餐飲企業(yè)屬于私人所有；在食品流通領(lǐng)域，小的集貿(mào)市場已經(jīng)達(dá)到數(shù)十萬，個(gè)體經(jīng)營戶則在百萬以上。在廣大的農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有數(shù)以百萬計(jì)的人依靠家庭小作坊來生產(chǎn)食品謀生。如果一刀切，讓所有食品生產(chǎn)者都要強(qiáng)制繳納責(zé)任保險(xiǎn)顯然是不符合實(shí)際的，尤其在廣大農(nóng)村地區(qū)，要求所有從事食品生產(chǎn)的農(nóng)民都去交食品強(qiáng)制險(xiǎn)沒有可操作性。因此，國家有必要確立一個(gè)合理的投保人范圍。通過對以往案例的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，食品安全事故一般發(fā)生在食品原材料生產(chǎn)環(huán)節(jié)以及食品加工環(huán)節(jié)。食品原材料生產(chǎn)環(huán)節(jié)的主力是種植大戶以及個(gè)體農(nóng)戶，食品加工環(huán)節(jié)則主要是由企業(yè)來完成的。前面已經(jīng)論述，要求廣大個(gè)體農(nóng)民繳納食品強(qiáng)制保險(xiǎn)時(shí)沒有可行性的，會(huì)挫傷廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性。那么食品強(qiáng)制保險(xiǎn)的投保人范圍就應(yīng)該定位于食品生產(chǎn)企業(yè)以及已經(jīng)有過工商登記的個(gè)體戶。也就是只要登記在冊的食品生產(chǎn)企業(yè)和個(gè)體戶，都要納入強(qiáng)制險(xiǎn)范圍。這樣做是因?yàn)椋髽I(yè)是食品加工環(huán)節(jié)的主力，解決了加工環(huán)節(jié)的食品強(qiáng)制險(xiǎn)就是解決了一半問題。并且企業(yè)有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也有轉(zhuǎn)移加工環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的愿望，能夠比較積極主動(dòng)得參加保險(xiǎn)。而登記過的個(gè)體戶相對于其他農(nóng)民也有相對強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，相對大的生產(chǎn)規(guī)模。規(guī)模越大，隨之而來的風(fēng)險(xiǎn)也越大，他們也比較愿意接受食品強(qiáng)制險(xiǎn)。并且將投保人定位于企業(yè)和登記的個(gè)體戶，也有利于實(shí)際操作，他們一般有固定的經(jīng)營場所，方便工商部門根據(jù)登記的信息進(jìn)行監(jiān)管。對于符合投保條件卻拒絕投保的，工商部門在年檢時(shí)可以不予通過。
2.承保食品范圍
毫無疑問，將所有食品納入投保范圍無異于天方夜譚，先不說工作量有多大，食品的種類也在不斷的變化。物種的消失或者新物種的探明都會(huì)對食品種類產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為，劃定承保食品范圍應(yīng)該充分聽取群眾意見，可以先民意調(diào)查，讓人民群眾選出最與生活息息相關(guān)的食品種類，再經(jīng)過專家論證，確定一個(gè)大致范圍。最后決策時(shí)還要召開聽證會(huì)，吸取各方代表，包括消費(fèi)者、食品生產(chǎn)企業(yè)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、工商管理人員等等讓公眾充分參與決策過程。考慮到實(shí)際操作，一開始確立投保食品種類不宜過多，可以為以后不斷加入新品種留有余地。此外還可以成立一個(gè)常態(tài)化的專家小組，隨時(shí)對承保食品的種類進(jìn)行安全性評估、可行性評估，發(fā)現(xiàn)有需要添加進(jìn)目錄的食品種類及時(shí)提出建議。
3.承保機(jī)構(gòu)
保險(xiǎn)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)成員在不同情況下對于分散風(fēng)險(xiǎn)的不同需求采取不同的營業(yè)組織形式來經(jīng)營管理各種危險(xiǎn)，以便更加充分地實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)、消化損失的功能。就目前而言，我國承保機(jī)構(gòu)的選擇一般有三種模式。
第一，商業(yè)保險(xiǎn)公司承保。這是我國目前絕大多數(shù)保險(xiǎn)所采用的承保機(jī)構(gòu)。由商業(yè)保險(xiǎn)公司承保有利于發(fā)揮市場主體的作用，有利于充分體現(xiàn)保險(xiǎn)合同的自愿性原則，也有利于減輕社會(huì)保險(xiǎn)的壓力。食品安全問題因?yàn)槠渚哂猩鐣?huì)公益性，事關(guān)每個(gè)人的切身利益，單純由某些商業(yè)保險(xiǎn)公司承保難以讓公眾放心。并且商業(yè)保險(xiǎn)公司能否承受住如此重大的社會(huì)責(zé)任也很難說。將食品安全徹底交由某些商業(yè)保險(xiǎn)公司牽頭，在目前看來還不太可行。等到社會(huì)發(fā)展到一定程度，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感普遍提升，則另當(dāng)別論。
第二，專門保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保。所謂專門保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行承保，是指國家出資，設(shè)立專門保險(xiǎn)，承保某一事項(xiàng)。這是絕大多數(shù)社會(huì)保險(xiǎn)采用的方式。專門機(jī)構(gòu)承保因?yàn)橛蓢页鲑Y，不用過分追求盈利模式，因此具有穩(wěn)定性、安全性。但是這種模式社會(huì)運(yùn)行成本過高，給國家財(cái)政帶來很大壓力。考慮到食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)其投保人范圍的限定性，以及國家財(cái)政的壓力，也沒有必要完全將食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)納入社會(huì)保險(xiǎn)范疇。
第三，聯(lián)保集團(tuán)承保。這是指由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)牽頭，若干商業(yè)保險(xiǎn)公司配合的模式。這種聯(lián)合承保方式，既能夠充分發(fā)揮市場主體的作用，使得資金問題得到解決，又能夠充分利用社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)密布，將保險(xiǎn)在全國范圍內(nèi)推廣開來。筆者認(rèn)為，食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)作為一種較新的險(xiǎn)種，應(yīng)當(dāng)采用這種模式。既能夠滿足其社會(huì)公益性，又具有可行性，減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。需要注意的是，在采用聯(lián)保集團(tuán)承保時(shí)，國家一定要出面統(tǒng)籌，以合理的補(bǔ)償政策來吸引商業(yè)保險(xiǎn)公司參與聯(lián)保，不能過分損害商業(yè)保險(xiǎn)公司利益。
4. 賠償限額與費(fèi)率
保險(xiǎn)費(fèi)用是由費(fèi)率和賠償限額所決定的。考慮到食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)是一種強(qiáng)制保險(xiǎn)，符合條件的食品生產(chǎn)者都必須要投保，因此保費(fèi)不宜過高，相應(yīng)的賠償限額也應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)合理的數(shù)額，既能滿足輕微食品安全事故消費(fèi)者索賠，又不至于過分加重保險(xiǎn)公司負(fù)擔(dān)。費(fèi)率則可以參照車險(xiǎn)的做法，投保人在本年度如若沒有發(fā)生任何食品安全事故，則下一年度費(fèi)率降低，反之如果發(fā)生了食品安全事故則提高費(fèi)率。
5.對食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的監(jiān)督管理
食品安全關(guān)乎國計(jì)民生，食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度建立之后更要加強(qiáng)其監(jiān)督管理。參照各國保險(xiǎn)業(yè)法對保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施的監(jiān)督管理制度，通常包括三個(gè)部分：
第一 ，國家監(jiān)督管理。即保險(xiǎn)監(jiān)督管理強(qiáng)調(diào)國家監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的需要，通過法律行政的手段，對保險(xiǎn)市場進(jìn)行監(jiān)督管理的制度。
第二 ，保險(xiǎn)業(yè)自力更生，自主管理。即借助保險(xiǎn)行業(yè)自律組織制定的保險(xiǎn)行業(yè)規(guī)章制度，規(guī)范保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)中介人等保險(xiǎn)組織在保險(xiǎn)市場中的行為，進(jìn)行自我監(jiān)督和管理的活動(dòng)。
第三 ，保險(xiǎn)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。即保險(xiǎn)公司通過制定有關(guān)稽核和審計(jì)制度及其他內(nèi)控管理措施而進(jìn)行自我監(jiān)督管理的活動(dòng)。
上述三部分內(nèi)容相輔相成、互相補(bǔ)充，共同構(gòu)成對食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的監(jiān)管。其中國家層面的監(jiān)管處于核心地位，自律管理則是對國家監(jiān)管的重要補(bǔ)充，而保險(xiǎn)企業(yè)的內(nèi)控管理則是保證國家監(jiān)督管理措施得以有效實(shí)現(xiàn)的重要手段，三者的有機(jī)結(jié)合對建立完善食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)法律制度具有十分重要的作用。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北大法律信息網(wǎng) 2016年6月15日
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