黨的十八屆五中全會把戶籍人口城鎮化率加快提高作為全面建成小康社會的重要目標，體現了新型城鎮化建設和發展理念。實現這一目標，要求促進農業轉移人口市民化，讓農民工不再成為在城市和農村之間遷徙的“候鳥”。實踐中，可以從以下幾個方面著力。
推進農民工市民化
截至2015年底，我國農民工總數大約為2.8億，其中在當地鄉鎮企業就業的有1.1億左右，在城市就業的有1.7億左右。在城市就業的農民工雖然在城市居住，但戶籍還在農村，難以享受與城市居民同等的公共服務。這些農民工不僅是城市的“候鳥”，對于農村來說也是“候鳥”。因此，新型城鎮化建設應解決這些“存量”，讓已經在城市穩定就業和居住的農民變成市民，在就業、醫療、教育、養老等方面給予他們與城市居民同等的待遇，實現城鄉社會保障制度有效對接，特別是實現新農合與城鎮居民醫療保險、新農保與城鎮居民養老保險制度的對接，建立城鄉居民統一的醫療保險制度和養老保險制度。
建立城鄉統一的戶籍管理制度
歷史上形成的城鄉二元戶籍管理制度承載了太多的社會福利和社會管理功能，使農民不僅成為一種職業，而且成為一種身份；不僅限制了農民自由流動，而且使農民難以享受與城市居民同等的社會待遇。有學者統計，城市戶口附帶了幾十項農民享受不到的社會福利。因此，推進以人為核心的新型城鎮化，應建立城鄉統一的戶籍管理制度。實際上，很多地區正在推進戶籍管理制度改革，取消城市戶口、農村戶口之分，統稱為居民戶口。但一些農民工對于換戶口并沒有興趣，因為在有的地區戶籍改革更多是一種形式，附著在戶口上的社會利益并沒有改革，戶籍管理的實質性內容并沒有改變。如果農民工在換了戶口之后仍然難以享受城市居民所享受的利益，這種戶籍制度改革就沒有多大意義。避免這種情況，需要深化戶籍制度改革，取消戶籍的身份屬性，建立按居住地進行登記和管理的戶籍制度，根據實際賦予農民自由遷徙、“用腳投票”的權利。
尊重農民工意愿有序推進
在以往的實踐中，部分地區片面理解城鎮化，簡單地認為合村并居、農民上樓就是城鎮化，出現了農民“被上樓”的現象。在有些地方干部看來，讓農民僅僅以成本價掏錢買房上樓是幫助農民改善生活方式、過上城里人日子的大好事，因此往往“替農民著想”“為農民做主”。實際上，這樣一來農民的生活方式雖然改變了，但生產方式并沒有改變，反倒帶來許多不便，最終其生活方式也難有質的提高。因此，新型城鎮化應充分尊重農民意愿、維護農民利益，有序推進。城鎮化必須以產業為支撐，沒有產業支撐就有可能陷入貧民窟與現代建筑并存的“拉美陷阱”。以往一些地方的城鎮化由于沒有產業支撐，一些上了樓的農民仍然要外出打工，原來的空心村變成了空心社區。這種現象要避免再次出現。同時，應合理定位大、中、小城市和小城鎮的發展關系，完善中小城市功能，積極發展中小城市和小城鎮。應重點建設小城鎮，因為小城鎮處于城市之尾、農村之首，大多具有一定的產業支撐，可以實現農民就地城鎮化，減輕農民大量流入城市帶來的環境污染、交通擁堵等“城市病”。
維護農民的土地權益
城鎮化需要以征地為載體，所征之地絕大部分是農民承包的土地和宅基地。過去，在土地財政的刺激下，有的地方政府對于推進城鎮化有著較強沖動，出現了損害農民土地權益的現象，農民的土地權益沒有得到很好保障，農民難以合理分享土地增值收益。推進新型城鎮化，必須深化農村土地制度改革，保護農民的土地權益。農民的土地權益實質上是一種用益物權。在明確家庭聯產承包責任制長久不變的前提下，應進一步明確農村承包地和宅基地的產權，進行確權登記。應重點完善農村土地征用補償機制，加快建立城鄉統一的建設用地市場，規范土地交易機制，讓農民成為土地交易的市場主體，能夠切實維護自身利益。同時，健全農村土地流轉機制，在穩定土地承包關系的前提下，堅持依法自愿有償原則，規范農村土地流轉，促進農村勞動力有序轉移。
（作者為山東師范大學公共管理學院教授）
中國鄉村發現網轉自：《東方城鄉報》2016-07-07
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