黨的十八屆五中全會把戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高作為全面建成小康社會的重要目標，體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化建設和發(fā)展理念。實現(xiàn)這一目標，要求促進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，讓農(nóng)民工不再成為在城市和農(nóng)村之間遷徙的“候鳥”。實踐中，可以從以下幾個方面著力。
推進農(nóng)民工市民化
截至2015年底，我國農(nóng)民工總數(shù)大約為2.8億，其中在當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的有1.1億左右，在城市就業(yè)的有1.7億左右。在城市就業(yè)的農(nóng)民工雖然在城市居住，但戶籍還在農(nóng)村，難以享受與城市居民同等的公共服務。這些農(nóng)民工不僅是城市的“候鳥”，對于農(nóng)村來說也是“候鳥”。因此，新型城鎮(zhèn)化建設應解決這些“存量”，讓已經(jīng)在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民變成市民，在就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面給予他們與城市居民同等的待遇，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度有效對接，特別是實現(xiàn)新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的對接，建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度
歷史上形成的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度承載了太多的社會福利和社會管理功能，使農(nóng)民不僅成為一種職業(yè)，而且成為一種身份；不僅限制了農(nóng)民自由流動，而且使農(nóng)民難以享受與城市居民同等的社會待遇。有學者統(tǒng)計，城市戶口附帶了幾十項農(nóng)民享受不到的社會福利。因此，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，應建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。實際上，很多地區(qū)正在推進戶籍管理制度改革，取消城市戶口、農(nóng)村戶口之分，統(tǒng)稱為居民戶口。但一些農(nóng)民工對于換戶口并沒有興趣，因為在有的地區(qū)戶籍改革更多是一種形式，附著在戶口上的社會利益并沒有改革，戶籍管理的實質性內容并沒有改變。如果農(nóng)民工在換了戶口之后仍然難以享受城市居民所享受的利益，這種戶籍制度改革就沒有多大意義。避免這種情況，需要深化戶籍制度改革，取消戶籍的身份屬性，建立按居住地進行登記和管理的戶籍制度，根據(jù)實際賦予農(nóng)民自由遷徙、“用腳投票”的權利。
尊重農(nóng)民工意愿有序推進
在以往的實踐中，部分地區(qū)片面理解城鎮(zhèn)化，簡單地認為合村并居、農(nóng)民上樓就是城鎮(zhèn)化，出現(xiàn)了農(nóng)民“被上樓”的現(xiàn)象。在有些地方干部看來，讓農(nóng)民僅僅以成本價掏錢買房上樓是幫助農(nóng)民改善生活方式、過上城里人日子的大好事，因此往往“替農(nóng)民著想”“為農(nóng)民做主”。實際上，這樣一來農(nóng)民的生活方式雖然改變了，但生產(chǎn)方式并沒有改變，反倒帶來許多不便，最終其生活方式也難有質的提高。因此，新型城鎮(zhèn)化應充分尊重農(nóng)民意愿、維護農(nóng)民利益，有序推進。城鎮(zhèn)化必須以產(chǎn)業(yè)為支撐，沒有產(chǎn)業(yè)支撐就有可能陷入貧民窟與現(xiàn)代建筑并存的“拉美陷阱”。以往一些地方的城鎮(zhèn)化由于沒有產(chǎn)業(yè)支撐，一些上了樓的農(nóng)民仍然要外出打工，原來的空心村變成了空心社區(qū)。這種現(xiàn)象要避免再次出現(xiàn)。同時，應合理定位大、中、小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展關系，完善中小城市功能，積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)。應重點建設小城鎮(zhèn)，因為小城鎮(zhèn)處于城市之尾、農(nóng)村之首，大多具有一定的產(chǎn)業(yè)支撐，可以實現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，減輕農(nóng)民大量流入城市帶來的環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”。
維護農(nóng)民的土地權益
城鎮(zhèn)化需要以征地為載體，所征之地絕大部分是農(nóng)民承包的土地和宅基地。過去，在土地財政的刺激下，有的地方政府對于推進城鎮(zhèn)化有著較強沖動，出現(xiàn)了損害農(nóng)民土地權益的現(xiàn)象，農(nóng)民的土地權益沒有得到很好保障，農(nóng)民難以合理分享土地增值收益。推進新型城鎮(zhèn)化，必須深化農(nóng)村土地制度改革，保護農(nóng)民的土地權益。農(nóng)民的土地權益實質上是一種用益物權。在明確家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制長久不變的前提下，應進一步明確農(nóng)村承包地和宅基地的產(chǎn)權，進行確權登記。應重點完善農(nóng)村土地征用補償機制，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，規(guī)范土地交易機制，讓農(nóng)民成為土地交易的市場主體，能夠切實維護自身利益。同時，健全農(nóng)村土地流轉機制，在穩(wěn)定土地承包關系的前提下，堅持依法自愿有償原則，規(guī)范農(nóng)村土地流轉，促進農(nóng)村勞動力有序轉移。
（作者為山東師范大學公共管理學院教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《東方城鄉(xiāng)報》2016-07-07
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