——湖北省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗及啟示
改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是黨的十八屆三中全會《決定》提出的重大任務。積極、穩(wěn)妥、有序推進這項改革，對于新形勢下探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式、構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟治理新機制，具有重大的現(xiàn)實意義。湖北省農(nóng)業(yè)廳課題組就此課題進行了深入研討。
湖北省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗與制約因素分析
改革開放30多年來，湖北省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作了重要探索，取得了一些經(jīng)驗，但隨著近年來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化的加速推進，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)正發(fā)生深刻變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責不明、權(quán)能不完整、保護不嚴格、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及成員合法權(quán)益無保障等問題日益顯現(xiàn),推進改革勢在必行。
湖北省在推進改革實踐中，始終堅持以政府推動、法制引領、規(guī)范操作、穩(wěn)步推進的總體原則，積極探索建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力的現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。主要采取加強領導、規(guī)范程序、強化管理、公開透明、建社確權(quán)、轉(zhuǎn)換方式等措施，確保此項改革取得實效。湖北省于2007年初從“三村”（城中村、城郊村、園中村）開始創(chuàng)新試點，逐步擴展到面上有條件的村。大體分三步進行：明晰產(chǎn)權(quán)，確保權(quán)益；盤活資產(chǎn)，推動發(fā)展；城鄉(xiāng)一體，共同富裕。湖北省探索出了具有典型示范意義的“檀溪模式”。即在集體資產(chǎn)經(jīng)營方式上，實行“分權(quán)不分產(chǎn)、發(fā)展不征地、運營不經(jīng)營、分紅不分利”的發(fā)展模式。該村集體資產(chǎn)由改革前2007年的7000多萬元，發(fā)展積累到目前的9個多億，其中現(xiàn)金1個億。
目前湖北省開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村已達531個，成立社區(qū)股份合作社383家，股東38.7萬人，量化資產(chǎn)總額逾88.8億元，歷年累計分紅達3.3億元。農(nóng)村集體制度改革產(chǎn)生了積極效應，主要表現(xiàn)在：通過改革，明晰了集體產(chǎn)權(quán)主體，實現(xiàn)了“統(tǒng)”與“分”的有效結(jié)合；產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新保障了集體資產(chǎn)的保值增值，實現(xiàn)了集體和股東雙贏；實行“政經(jīng)分離”，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)；融洽了干群關(guān)系，促進了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。
通過對湖北省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)改革過程中，也存在一些制約因素，主要有：部分市縣黨政領導認識不到位，特別是部分地方政府“土地財政”的思想作祟，嚴重制約改革進程；盡管全省面上土地承包確權(quán)頒證進展順利，但農(nóng)村集體資源、資產(chǎn)確權(quán)推進緩慢；改制后的農(nóng)村社區(qū)股份合作社未能予以工商注冊、獲得法人地位；已有的配套優(yōu)惠政策未能完全執(zhí)行到位；國家層面的法律制度及措施不完善，現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)設置不適應改革要求等等。
進一步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對策建議
（一）加快產(chǎn)權(quán)確權(quán)，夯實改革基礎。全面開展農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)確權(quán)，做到實測確權(quán)與“多權(quán)同確”，農(nóng)村集體建設用地、農(nóng)戶宅基地和農(nóng)房、“四荒地”、灘涂水面養(yǎng)殖權(quán)等資源、資產(chǎn)全面確權(quán)到位，明晰產(chǎn)權(quán)主體。
（二）強化法制保障，構(gòu)建制度體系。建議對《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)進行修訂，確立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)行使主體、程序、條件、監(jiān)管及責任制度。建議盡快制定出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，明確賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位，創(chuàng)新組織治理方式,實行“三權(quán)分置”，賦予集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、繼承、擔保等功能。
（三）強化政府推動，加大政策支持。重點是破除地方政府“土地財政”的慣性思維，防止與民爭利；開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革、農(nóng)村土地征收等試點；探索農(nóng)民住房保障新機制，建立宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，實行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市與國有土地同權(quán)同價；把握原則，穩(wěn)步推進，對條件成熟、基礎較好的村必須全面推進；經(jīng)濟基礎較弱、條件尚不具備的村暫緩進行，推進的前提條件是班子得力、干部純潔、干凈干事；開辟新的綠色通道，完善扶持政策體系，對新型集體經(jīng)濟組織在項目資金扶持、稅費減免、用地用電等方面給予大力支持，允許財政資金形成的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)交其使用和管護；盡力減免集體經(jīng)濟組織稅費負擔，社員免征個人收入所得稅等；全面理順農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)。
（四）推進“政經(jīng)分離”，建立新型機制。建立完善法人治理結(jié)構(gòu)，使之形成農(nóng)村集體經(jīng)濟治理新機制。加快推進村自治組織從農(nóng)村集體資產(chǎn)管理運營中退出，重點抓好公共服務和社區(qū)綜合治理，使之逐步形成新型農(nóng)村社區(qū)治理新機制。健全完善農(nóng)村集體資產(chǎn)財務監(jiān)管平臺、資產(chǎn)評估制度、民主理財監(jiān)管制度、經(jīng)濟責任審計制度，避免集體經(jīng)濟資產(chǎn)“跑冒滴漏”。
（五）探索有效途徑，盤活集體資產(chǎn)。重點實行“三個轉(zhuǎn)變”：即由直接經(jīng)營向間接經(jīng)營轉(zhuǎn)變，村集體資產(chǎn)營運全部實行有償租賃經(jīng)營，企業(yè)化運作；實行資源優(yōu)勢向資產(chǎn)優(yōu)勢、資本優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，形成風險可控的贏利模式。重點發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)＋產(chǎn)業(yè)”、物業(yè)經(jīng)濟、資源開發(fā)、旅游休閑經(jīng)濟；支持有條件的集體經(jīng)濟組織由單一型向綜合型、集團化經(jīng)濟實體轉(zhuǎn)變。
（六）推進征地改革，實行多元保障。重點推進三項改革：即農(nóng)民土地由征用向“征購”轉(zhuǎn)變，改變政府低價征用、高價出售農(nóng)民土地的現(xiàn)狀；推行征地入股方式，讓社區(qū)股民將被征的承包經(jīng)營地權(quán)折算成股本參與項目入股和分紅；切實讓農(nóng)民分享土地征用或征購后的大部分收益，推進農(nóng)村基本公共服務和城鄉(xiāng)一體化。
（七）強化金融支持，推進產(chǎn)權(quán)融資。擴大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)融資抵（質(zhì)）押物范圍，金融機構(gòu)要創(chuàng)新開發(fā)適宜農(nóng)村的各類金融產(chǎn)品，滿足農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)融資需求。探索成立由政府牽頭、銀行、農(nóng)企、擔保等多方出資組建的農(nóng)業(yè)擔保公司，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)融資提供有效擔保和反擔保。同時，健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)抵押風險防范與補償機制。(湖北省農(nóng)業(yè)廳政策法規(guī)處 執(zhí)筆：肖明軍)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報 2016年07月12日
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