核心提示：中共領導的農民協會、工會等基層社會組織，真正推進了基層社會治理的民主化，工農群眾及人民代表共同參與的社會治理模式是近代社會治理民主化的典型。
一般來說，基層指縣及縣以下的社會，基層社會治理則指官方和民間等主體對縣及縣以下實行的社會管理。在長達數千年的歷史過程中，中國傳統社會形成了一套獨特的社會治理模式。鴉片戰爭后，列強對中國的侵略日益加重，中國逐漸從封建社會淪為半殖民地半封建社會。在這一歷史背景下，傳統的社會治理模式受到沖擊，治理主體、治理對象與治理方式發生轉變。
治理主體多元化
鴉片戰爭以前，傳統的社會治理主要依賴官方與民間系統，即“公”與“私”兩大系統。基層社會的官方治理系統包括文官體系的知縣、副縣級（縣丞、巡檢司、典史）、鄉保（鄉約、保甲、里甲）以及武官體系的綠營汛塘；民間治理系統則指以鄉紳為核心而組織起來的鄉族體系。這兩大系統構成了費孝通先生所說的“雙軌政治”，即皇權力量到達縣一級，縣以下則由鄉紳等管理。
晚清是中國社會治理發生變革的重要時期，官方系統與民間系統之間原有的力量對比被打破。從嘉慶年間的白蓮教起事到咸同時期的太平天國運動，清朝官方的基層治理系統逐漸失靈，以鄉紳為中心的團練組織成為應對社會動亂的重要力量，民間治理系統開始一枝獨大。鴉片戰爭后，一系列不平等條約對中國經濟和社會產生巨大沖擊，中華民族面臨亡國滅種的危險。這促使國人逐漸覺醒，尋求救亡圖存之道。因此，中國的基層社會治理在原有的“公”與“私”兩大系統之外，逐漸衍生出新的治理主體。
晚清時期，各種社團逐漸出現，對基層社會治理產生了較大影響。譬如，清末民初，愛育善堂、廣仁善堂、崇正善堂、明善善堂、述善善堂、潤身善社、方便醫院、廣濟醫院與惠行善院組成的九善堂，在廣州的救濟與調解糾紛等基層社會治理中充當了重要角色。
雖然清末成立的地方自治研究社和警察組織受到西方的影響，但在中國固有傳統中依然可以找到其影子。18世紀后，伴隨著人口的增加，在縣的數量沒有太大變動的情況下，廣東等省的縣丞、巡檢司與典史已經開始劃定分轄區域，打破了原來皇權不下縣的治理格局。地方自治研究社和警察組織正是延續了這一方向，在縣下劃分出更多的分轄區域，以便對基層社會實行有效管理。
民國時期，基層社會治理的主體進一步變化。在官方系統方面，縣下設區進行管理，真正打破了皇權不下縣的傳統。區逐漸成為縣下常設的政區，區下設置的類型不一的組織則類似于以前的保甲管理制度。在民治系統方面，鄉族與近代社團并存。華南地區的農民協會、上海的工會以及各地的商會（團）、城鎮的自治會（社），在基層社會治理中發揮了重要作用。比如，1912年成立的廣州商團，在原有商會的基礎上發展而來，是一個處于官民之間的組織，擁有自己的武裝力量。
可見，在內部變革與外來沖擊下，近代基層社會治理已經逐漸打破傳統模式，出現了更多治理主體，從而呈現出治理主體多元化局面。
治理對象復雜化
傳統中國是一個以務農為主的社會，基層治理的對象大致分為個體和團體兩大類。個體一般指士、農、工、商等不同階層中的個人；團體則為村莊、宗族與會社等。對于婚債田土等僅僅涉及個體的普通案件，一般鼓勵民間自我解決。而關涉人命的個體沖突或者械斗、盜匪、會黨、賭博甚至農民起事等團體事件，往往需要調度縣級或更高級別的力量進行處理。
進入近代后，中國自給自足的自然經濟逐漸解體，工業化和商業化開始成為時代主流。新興的工人階級和資產階級代替了傳統的手工業者和商人階層。工人、資本家等具有近代化色彩的個體打破了傳統的四民格局，使基層治理的個體變得更為復雜。伴隨著先進國人不斷探尋富強之道，商會、工會、民團和黨派等新式社團逐漸出現，因此，基層治理的團體對象同樣呈現出復雜化趨向。
清朝閉關鎖國的大門被打開之后，外國勢力進入中國原有的社會結構中，也使得治理對象變得更加復雜。首先，外國人的到來增加了新的治理對象。鴉片戰爭以后，列強通過一系列不平等條約獲得了在中國游歷、經商、傳教、居住的權力。外國的游人、商人和傳教士等成為基層社會治理的新對象。由于思想觀念和行為方式不同，中外沖突時有發生，各地頻發的教案就是一個重要體現。這也增加了基層社會治理的難度。其次，外國勢力涉足地方后，加劇了原有治理對象的復雜性。光緒年間，知縣徐賡陛提及一些地方民眾“恃教士為護符”，從而使基層社會治理的對象變得更加復雜。再次，新式武器逐漸流入民間，地方矛盾的爆發變得愈發激烈。兩廣總督張之洞在提及械斗時指出：“是以洋炮、洋槍、旗幟、刀械無一不有……所燒房屋動以數百間計，所殺人口動以數十命計。”面對如此劇烈的場面，官府往往無力彈壓。
由于內部經濟和社會的轉型，近代中國的基層社會治理對象打破了原有的格局，各種各樣的新對象涌現。外國勢力和新式武器的流入也使原有對象變得更加復雜。基層社會治理的對象便開始走向了復雜化的趨勢。
治理方式近代化
中國傳統的社會治理方式依靠官權和紳權的結合，縣以上設置各級官僚機構“治官”，縣以下通過鄉紳等非正式權力機構“治民”。當然，基層社會的治理是以知縣為首的“官治”和以鄉紳為中心的“民治”相結合。然而，不管是“官治”還是“民治”，最終所展現的都是“人治”。
進入近代以后，伴隨著國民思想的進步與法律意識的覺醒，傳統社會的“人治”受到沖擊，治理方式也逐漸實現近代化。一般來說，近代化包括民主化、法制化、工業化、理性化與科學化等，基層社會治理的近代化主要包括法制化和民主化。
第一，治理方式的法制化。所謂法制化是指建立健全法律體系，利用法律思維和方式解決實際問題。清末新政時期，民事開始從刑事法律中獨立出來，同時出現了專門法律。進入民國后，各種類型的法律更加細化，基層社會治理方面也開始出現配套的法律。除了法律體系的建立之外，依靠法律思維和方式來解決問題，也體現了基層治理的法制化。
第二，治理方式的民主化。治理方式的民主化指多數人參與糾紛、矛盾、沖突的協調和解決。1904年5月13日，《嶺東日報》報道了廣東省澄海縣蓬洲所陳氏模仿“自治”的方式，召集宗族成員協商防止賭博的方法，“公議族規四條，謂如有犯規者，行自治之法，或笞懲，或罰影戲”。
清末新政和民國政府推行的基層民主化是以地方精英（權紳）為中心的少數人的民主，中國共產黨領導并建立的農民協會則是以農民為主導，代表多數人的利益。例如，20世紀20年代，共產黨人彭湃在廣東發起并建立了代表貧困民眾的農民協會，調解民間糾紛，處理農民與地主之間的矛盾，從而避免地主劣紳的盤剝，有效維護下層民眾的切身利益。中共領導的農民協會、工會等基層社會組織，真正推進了基層社會治理的民主化，工農群眾及人民代表共同參與的社會治理模式是近代社會治理民主化的典型。
作者單位：華南師范大學歷史文化學院
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網-中國社會科學報
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