——以中華平民教育促進會的“新都實驗”為例
摘要：1937年4月，四川省政府與晏陽初主辦的平教會合作的新都實驗縣成立，以縣政改革和鄉村建設為兩大目標，縣府人員隨之改為以平教會和中央政治大學畢業生為主；然而不到兩年即爆發的“新都事件”致實驗縣名存實亡。通過考察新都實驗過程及制度構建、財政開支以及農民負擔等情況，從交易成本與制度成本的理論視角能夠解讀“新都事變”的深層原因。這或許是一個悖論：企圖進入鄉土社會的外來主體越是推進現代治理，則與分散小農之間的交易成本越高；組織機構龐大、改制成本推高，財政虧損代價則進一步轉嫁給民眾，導致地方勢力藉此反抗釀成群體性事件。最終，實驗失敗后的兩任縣長惟交好袍界甚至加入袍哥組織，回歸到依靠非正規但低成本的社會組織治理鄉土社會的老路。
自“九一八”事變以來，時局不斷發展，國民黨當局和國內思想界人士把四川看作能夠維持長期抗戰的中國“腹地”省份，因此，國民政府的蔣介石與四川省政府的劉湘都希望通過晏陽初領導的平教會協助動員四川農村的社會資源并穩定農村社會。而晏陽初認為定縣實驗后，需要以省為單位來發展這一改造計劃機會，而四川具有“不可多得的政治條件”。因此，1936年10月，四川省政府成立四川省設計委員會，并由平教總會負責組織。經過社會調查，設計委員會決定選擇新都作為實驗縣，直接受省政府監督。由此，新都成為繼定縣、衡山后的第三個平教會參與的縣政實驗縣。
1937年4月11日，實驗縣正式成立，由晏陽初推薦的陳開泗任縣長，因為陳“曾在蘭溪實驗縣等地工作，對于縣政改革、推行土地陳報等具有經驗”。然而，1938年11月10日，川西各縣哥老、團丁千余人（一說五千余人）突然包圍新都，要求停止征兵，撤換縣長陳開泗，取消實驗縣，即造成四川有名的新都圍城事件。
在關于新都事件的既有論述中，主要有以下觀點：一是認為并非實驗縣措施不當，而是政治派系斗爭的問題；二是實驗縣的各種措施影響了哥老會首③及地方土豪劣紳的特權，因此趁政局混亂公開反對實驗縣；三是認為除了地方利益沖突外，也牽涉到整個四川政局甚至國民政府在四川的統治；四是認為新都事件是在改造傳統社會的過程中，傳統與現代政治勢力的斗爭結果。目前研究多停留在簡單描述和猜想的層面上，還未有文章詳細考察這一過程。
因此，本文將首先考察新都的基層權力結構；其次論述其縣政實驗過程，這些計劃如何重構基層政權；再根據檔案資料描述新都實驗的結果；最后分析外來的現代政治主體實施的這些改革計劃是否增加了縣政府與農民之間的交易成本，這些成本最終由誰承擔。
本文使用制度經濟學中的“交易成本”概念作為分析工具，希望能擴展既有解釋體系，提供一個較為客觀的經濟史層面的觀察視角。據此本文認為：無論是政府還是企業，任何外來主體進入鄉村都將面臨與分散小農交易成本過高的問題。由于交易成本的高低決定了政府的制度供給，因此，交易成本也是制度成本。由于外來的現代政治主體改變了原有與小農的交易方式——從原來與士紳袍哥等少數群體交易變成與個體小農交易——造成交易成本過高，其直接表現即為，縣政組織機構龐大，改制成本推高，財政虧損代價進一步轉嫁給民眾等。這些此前很少涉及的材料，應該成為研究新都事件的依據。
1、新都基層權力結構
四川的基層權力結構與華北的鄉紳治理不同，在近來的研究中，越來越多的學者開始注意四川復雜的基層社會權力結構，且基本都承認袍哥等非正規組織對基層政治、經濟等的控制能力。比如伊莎白（2013）根據1940至1941年在四川璧山興隆場的實地調查資料，認為盡管在抗日戰爭前四川省政府試圖通過保甲制將權力控制延伸到鄉村社會，但是在興隆場最大的權力仍然來源于哥老會即袍哥——袍哥在運用權力、調整社會控制、調解糾紛、調和沖突以及豐富當地文化生活方面比正式的鎮政府、家族、宗教團體更有效，甚至可以成功地抵抗國家某些計劃的滲入。
新都位于四川成都的北部，是典型的袍哥社會，根據既有回憶錄、文史資料以及檔案資料可以得其基層權力結構的概略。
在政治權力方面，新都縣的袍哥組織有的把持鄉保政權，有的要挾縣政權，甚至有的縣長上任還需與袍哥組織“打上咐”，地方上的一些糾紛，也需要袍哥大爺出面調停。新都縣最大的袍哥組織是全漢社，建立于民國初年，后由芶榮山任總舵把子，共有5個碼頭約2千人，各場鎮都有分社。“民國30年，川康綏靖公署副主任潘文華派軍需主任來新都調撥軍糧。新都縣長冉崇亮不予支付，兩人大鬧一場，后由全漢社舵把子芶榮山從中斡旋。冉承認調撥，方才平息波瀾”，可見袍哥大爺在縣級政權中的作用；在基層政權中，實驗縣后即1939年，縣長羅遠猷為在新都立足，在督導區一級，任命的第三區督導主任陳美生、第四區督導主任雷清通均是袍哥大爺，“所用鄉鎮長，全縣總舵把子芶榮山任外東鄉鄉長，西門舵把子溫曉初任外西鄉長，南門舵把子鞠漢卿任桂林鄉長，彌牟鎮舵把子李興貴之子李敬修任彌牟鎮長”，可見袍哥在基層政權中的地位。除此之外，在民眾糾紛中，袍哥大爺也常常在茶館講理，保護自己成員的利益，比如“民國38年夏，新都城關一廖姓夫婦不和而互相扭打，妻謝氏因傷致死”，丈夫最終依靠袍哥組織逃避了官府的處罰。
在經濟層面，袍哥不僅把握正規經濟領域，更把握著地下經濟交易，最重要的兩項是賭博和煙毒。在正規經濟領域，比如屠宰稅等，“新都縣城關屠宰稅每年招標時，其他人不敢與袍哥芶榮山爭標，他投若干就是若干。承包后，即恣意高征高收。他還組成一個買賣田產房產的集團，壟斷土地房產的價格和契稅”。而新都的地下經濟，從實驗縣前后賭博和煙館盛行就可見一斑。實驗縣前，擁有水田300余畝的袍哥大爺吳肇章，從1933年起，上通過打點政府，例如每年直接給縣長送禁煙經費，下結交銀行經理及各地袍哥，壟斷了新都的大米市場，承包厘金雜稅，開設土膏行包攬生熟鴉片的專賣（實驗縣時，陳開泗拒絕與其合作，1942年，蔣介石槍斃了吳）。實驗縣后，賭博之風和煙館重新盛行。1939年，縣長羅遠猷為在新都立足，“至居家寺厚舵把子人情，在縣城同法團劣紳大請哥老社會，隨時團聚賭博”，以致“煙館林立，如南門之桂林場東門之唐家寺為最著賭場遍地。城內芶聾子所擺之牌九場，夥賭者以數千計”，禁煙政策上，更是置若罔聞，與聯保等串通，任人購買。羅遠猷之后，縣長冉崇亮更是加入了袍哥組織，并在新都任縣長長達6年，民眾認為與實驗縣時相比，“今則提倡哥老社會林立，賭窟無處不開，煙館處處皆是，因此匪患縱橫”，雖然民眾控告不斷，但是地方勢力也不斷上函力保其為賢明縣長。可見兩者都對當地的勢力作出讓步，融入了當地既有的權力結構。
另據陳開泗回憶，新都是著名的哥老社會，民眾的運輸貿易，須向各“碼頭”的“舵把子”繳納保護費，過境的殷商富戶，必先拜碼頭，請人護送……縣境內的治安實際上控制在袍哥大爺的手里。王奇生也認為，四川省“哥老會的勢力和影響遠遠超過了國民黨，黨和政府的許多政策措施只有在取得當地哥老會首領的首肯后才能推行”。
因此，本文認為，新都縣本來是一個官方設立在基層的黨政組織能力薄弱、哥老會勢力較大的傳統農業社會，其交易在縣政府與承辦稅收的“代理人”之間進行。鑒于人多地少的農村能夠產生的經濟剩余極少，這種縣以下鄉土社會非規范治理雖然積弊多多，但因有低成本特征而尚可維持。
2、新都實驗內容
對此，晏陽初認為新都與定縣不同，“第一步的緊要工作是解決治安問題”。陳開泗如此定位新都縣政實驗：“從事縣政建設，在消極方面，須革除貪污舊習，以樹立廉潔政府；在積極方面，須使一縣之政治、經濟、文化、衛生諸種建設，切合實際需要，使人民的組織力、生產力、知識力，強健力（四力）等生存力量，得到培養。”而這種現代化建設的要求，也是秉持公民社會理念的晏陽初把中國農民的弊病歸結為“貧愚弱私”而要求平教會在此前的定縣實驗強調的“四力”的內容。
在這樣的指導原則下，實驗縣工作有四大類。
第一，為提高行政效率，改革了縣域內的政府及軍警體制。
首先是大力改革縣本級的體制和機構：一是裁局設科，在縣政府內除設秘書室外，共分民政、財政、教育、建設四科；二是改革財務管理制度，將縣金庫改為銀行存款制，一切收支均歸銀行辦理；三是警衛合一，將原省保安團直接指揮的駐扎在新都的保安隊與縣警察合并，成立縣警衛處，各區設分駐所，各聯保設派出所，各保設管警，于1937年12月1日開始分發學警于各保。警衛合一制度保證了治安權力的實現，使新都從下到上都處于正規權力的掌控之中，在政令推行和剿匪方面影響頗大。
其次，改革縣以下行政機構：一是裁撤區署，設置縣政督導員，將以往的縣—區署—聯保三級體制改為縣（督導區）—聯保兩級體制，便于政令上傳下達；二是整理保甲，因為過去的保僅有組織的形式，而無組織的內容，因此原則上以鄉鎮為邊界，令各督導員會同各聯保主任重新改編保甲，保數量從250保減少到138保，由“縣府津貼各新編保法幣五角作為制發門牌戶帖造冊之用”。
第二，縣域機構改革的同時，實驗縣著手民政與財政工作。
首先是戶籍調查，1937年7月，借暑期之際，將小學教師150人加以訓練，使充任戶口調查員，8月1日到8月5日將全縣戶口調查完畢。其次是清查地籍，整理田賦，經過兩個月清查完畢，全縣土地的數量比原來的統計竟然增加了66 000畝！經校對后，于次年4月16日起，開始頒發土地管業證，要求土地所有者親自到縣府柜臺辦理，并開始按照此土地清冊，征收稅款，該年“土地稅收增加36 188元，較去年提升6.56%”。從此狡黠者無計可施，而涓滴稅收可歸公。最后是改變以往的稅收方式。陳開泗認為，通過警衛合一等政策，舊的“特權團體”不符合新政要求，便舍棄傳統的與鄉村交易的權力主體。比如征收保甲捐，他認為“過去保甲捐均系發交保甲人員代收，結果流弊百出，此次亦改由財務委員會自行設柜征收”；確認土地權力，也在縣政府設立專門的柜臺；繳納以往欠谷，均須直接送到縣府，由縣府補貼其腳力費。
這些措施當然有進步意義。但任何變革都是有制度成本的。土地清丈、保甲捐等及其稅收增加所表達的制度收益，也并非無償獲得的。
比如，土地清丈不僅將交易主體直接變為分散的土地所有者，僅從有形開支看，從1937年開始辦理地籍調查，工作人員達到700名。此次清丈，縣府要求保甲人員盡力協助。待全部工作結束后，分別酌給津貼，計：聯保主任一元，保長四角，甲長一角。縣府“規定于四月十六日開始，并呈準每畝征收清丈費一角五分，全縣土地共30萬畝，可征四萬余元，以償還墊借欠款”。可見，在地籍清查中，縣府的各種費用開支不僅需要借款維持（下文有具體的借款數字），而且需要攤派征費才能抵補。
第三，在社會治理方面，主要是嚴禁煙毒。
當時四川省的禁煙辦法是“寓禁于征”，內含附有增加收益的動因。在縣設置土膏行，其性質為民營商業機構，由省禁煙督察處統購統銷，其銷售額愈多，利潤愈大。實驗縣開始后，第一步為厘清煙民；第二步為強制戒煙，特設一所戒煙所，其醫藥伙食概由政府供給。這個帶有現代性的官方舉措開支較大。1938年4月起，已戒除三期，耗費經費3 707元。那么，是否能夠借助“寓禁于征”實現平衡呢？
據陳開泗自述，在他就任不久，縣土膏行經理吳肇章（渾水袍哥大爺）來縣府，交給第一科科長楊時須一包數量可觀的鈔票，說是土膏行每月補助縣政府的禁煙經費，并說以前都是這樣辦的，陳開泗斷然拒絕。吳肇章在陳開泗建議下將此款以地方公益款名義存至銀行，后來陳開泗被檢舉說收受吳肇章的賄賂。自此，土膏行的派銷辦法完全失效，營業額一落千丈，以致難以維繼而關門。
此案例中，一個代表著現代性的實驗縣縣長與一個代表傳統非規范力量的袍哥大爺的沖突，不僅從一個側面反映出實驗縣在地方治理過程中現代與傳統力量的角逐；而且表明外來主體改變地方治理，需要支付較大的交易成本。
第四，是鄉村建設方面。
這方面的工作開展比縣政方面實行略晚，主要為農業改良、合作社組織、教育、衛生等工作。首先是農業改良方面，主要為推廣動植物優良品種。據陳開泗自述，因實驗時間不足兩年，改良品種推廣的面積不多，由此可知，農業改良短期不可能完成，還僅處于實驗研究階段；在合作社組織方面，主要與農本局合作金庫，資本10萬元，農本局出資9.5萬元，縣府出資5千元，其他各種墾殖、運銷合作社均與其密切聯絡，主要利用其貸款，其貸款范圍有限。其次是教育衛生方面，主要采用導生傳習方法，融合壯丁訓練，截至次年六月，訓練八千余人；在衛生上，主要是在縣城設一所衛生院，區設5所衛生所，保設衛生員138人，針對種痘接生與防疫針之注射，均普及全境。
晏陽初對實驗縣建設方面的工作并不滿意。他認為“建設方面……沒有深合定縣精神”，并派了三位有建設經驗的人員增援新都，撤換了負責建設和教育的兩科科長，期待建設方面能有所成績。
由此可見，在實驗縣的縣政與建設的兩個目標上，縣政改革先行。由于實驗中斷，在建設方面，只有衛生方面效果較為顯著。
3、民間積怨到新都事件
實驗縣開辦以來，就遭遇了持續不斷的挫折。平教會方面，晏陽初本以為新都有種種支持，會比衡山容易開展，然而沒想到卻有多種波折，報紙上也常透露出無根據的消息和批評，而且經費萬分困難。可見平教會在戰后經費缺乏的情況下并未給新都民眾帶來像華西實驗區時的貸款等實惠。
在省政府方面，繼劉湘之后的新任四川主席王纘緒對新都實驗縣大力支持：“各方面的人，都說新都實驗縣辦得不好，既擾民又費錢”，新政總是難以被人一下子接受。因此他勸士紳們：“不要動輒反對政府舉辦的新政，要替政府多宣傳”，他說：“實驗縣每年僅由省政府補助五六萬元……雖然財政困難，但是這點錢還是值得的。”
筆者認為需要做如下提示：定縣早在1904年即由翟城村米氏鄉紳父子發起了村治改良，在1914年即已經被民國政府確立為“村治模范縣”；平教會介入實驗縣，則是被當地開明士紳邀請而與鄉土社會良紳治理有機結合。據此看，新都與定縣的成敗很難簡單下定論。從直接成本看，此前定縣實驗有美國宗教機構給予較大資助，晏陽初于1929年在美國華僑那里募捐了50萬美元左右；除此之外，1930年向米耳板衛生基金會請得了衛生研究補助金，第一年補助了43 412元（美元），以后每年略有增減。很多記述中提到著名的“百名博士下鄉”，其參與者月薪也較豐厚，比如馮瑞博士每月收入180銀元（約合美金80元）。
四川省政府每月只補助新都實驗縣人事經費500元，對于每月開支上萬元甚至幾萬元的實驗縣來說，這些補助簡直是杯水車薪。何況，省政府在抗戰壓力下財政拮據，而平教會也由于抗戰后缺少資金來源，并沒有給新都實驗任何支持。
省政府既需要新政帶來的稅收增加，又對當地的反抗無能為力，無法提供強有力的支持。因此，陳開泗在這種剛性成本與軟性收益不對稱的情況下，處境艱難，所有新政開支只能由縣政府本身解決。
除要應對上級組織的監督外，實驗縣還要面對各地方利益團體、士紳等，都有作為外來主體難以應對的交易成本，這些成本便轉化為與本地利益群體的沖突。隨之，實驗縣漸趨失控，醞釀成重大群體性事件。
除上文提到禁煙過程中檢舉陳開泗收受吳肇章的賄賂外，1938年5月，新都縣士紳羅列八條罪狀，其中對縣內農民最有動員力的，就是土地發證費用的攤派——分別向四川省政府和國民政府軍事委員會狀告陳開泗，并附件全縣署名關于《對我新都實驗縣頒發土地管業證每畝征洋一角五仙共約苛收洋五萬元》的宣言和《呼吁全縣公民共同抵抗等待省縣士紳設法讓縣府收回成命》的警告，其基本訴求是拒絕繳納頒發土地管業證的費用。
四川省政府于1938年7月6日派視察員調查此事，該視察員針對八條罪狀逐條核查，最后認為：“陳縣長在新施政，個人廉潔奉公，實心政務，已為一般人士所公認，惟因處事果決，偏于獨斷，甚少征求地方紳民同意，故有少數分子常欲與之為難。”實驗縣想辦新政而巨額費用最終由全縣人民負擔，因此引起了當地紳民的不滿，但是視察結果認為陳縣長脫離民眾，并與之產生隔閡。
據陳開泗回憶，新都有一個“特權團體”，把持縣政，并與哥老會、煙毒販相互依存，縣政興革用人，必須商得其同意。起初，陳縣長事事與之協商，但由于新政的各項改革事業，均與各學術機關合作，選人標準與興革觀念南轅北轍，難以協調而不再與之商量，使得該團體無法插足縣政，認為實驗縣破壞了他們的控制權。
由此可見：在政治上，實驗縣打破了以往把控縣政實權的“特權團體”；經濟上，不僅損害了以“吳肇章”等為首的袍哥組織等地方利益集團，也影響到普通民眾的利益。因此他們會利用機會伺機反抗。
接著，1938年10月27日，四川省府提議，調陳開泗為第一行政區督察員，正式人事令還未發布。11月10日，川西各縣哥老、團丁千余人（一說五千余人）突然包圍新都，要求停止征兵，撤換縣長陳開泗，取消實驗縣，即造成四川有名的新都圍城事件。
該事件形成過程大致如下：在當月8日，彌牟鎮突然打死警察，接著督導員辦公處被搗毀；下午，永興鄉聯保處被打砸；半夜，新店子的太興聯保辦公處被搗毀，并打死督導員陳某、巡官劉某、警察幾名，而到太興搞農業推廣的金陵大學畢業生邰克治，被誣為種“洋麥子”而遭半夜槍殺。接著，9日，當局發現新都城已被包圍，于是下令關閉城門，即形成上文所描述的圍城事件。不久，省保安處長劉兆藜趕到，民眾向其提出了八項要求。
然而仔細考察民眾提出的要求，只有撤銷鄉村警察、取消實驗縣和有關征丁這幾條言之有物。結合以往的控告可以推斷，八縣起事者的本質訴求即是取消實驗縣， 他們擔心實驗縣推廣到該區的其他各縣，這將觸動特權團體、士紳、袍哥以及普通民眾的利益。陳開泗認為這場事變內部是由吳肇章策動的， 也不無道理。 但是大量民眾之所以能被發動起來，必有客觀的原因。
最終，該事件以陳開泗撤職、記大過兩次而告終，實驗縣名存實亡，地方力量取得了勝利。陳開泗正直而謹慎，試圖依靠規范的現代性力量治理社會；而實驗縣后的其他兩任縣長都回歸舊有的依靠士紳或者袍哥組織來管理鄉村基層，才使地方恢復了平靜。
這還是表面現象。筆者發現，事實上后兩任縣長征兵征糧數量并不比實驗縣期間少，那么進一步的問題應該是，為什么實驗縣遭遇的挫折更大？
4、新都實驗前后的組織人事及財政收支對比
本節嘗試分析實驗縣前后新都組織人事以及財政收支情況變化，試圖從經濟層面深入分析事變原因。
（一）組織人事比較
直到1933年底，縣府以及各機關的任職名單里只包括到區。新都縣府以及各機關的任職名單如表1所示，可知1933年新都縣府、各行政機關、縣以下各區、其他機關共有正式工作人員57位。
此后，新都縣組織人事變化并不大。直到1937年4月實驗縣開始后，其人事數量和結構都發生了較大變化。雖然既有資料中沒有縣府任職人員的準確數字，但可從大量資料中做出推斷。根據《新都實驗縣縣政府組織規程》及工作過程不斷調整的資料可知，縣府及各機關的工作人員估計為59人左右（包括縣長），而從實驗縣開始后由于工作人員倍增而建設的縣府房屋數量倍增上看，這個數字仍然偏于保守。比如土地丈量后頒發土地管業證，由于極為繁復，必有適當之組織成立，于是縣府將內部人員分為五組，每組除組長外，設辦事員一至十余人不等，設監督員一人，僅這一事就需要數十名工作人員；全縣五個督導區合計工作人員15人；聯保辦事處從實行戶口及土地清查后， 將原有辦事員1人增為2人， 共計有42人。綜上，實驗縣的正式領薪的工作人員共116人左右，為1933年的兩倍多。而四川省其他和新都規模大小的縣在1938年前后的縣政府機關員額設置一般在37人左右，新都縣府機關的工作人員為其近兩倍。
陳縣長也認為新都的人員比當時蘭溪等幾個實驗縣多， 人員薪金開支較大。 那么實驗縣是如何處理這些增加開支的？
（二）財政收支比較
下面來比較一下實驗縣前后的財政收支以及實驗縣期間的財政收入和支出。表2是1933年的預算收支和1932年的實際支出情況，表3是1937年6月至1938年3月之間共10個月的收支情況。兩者之間雖然時間不連貫，但是據資料顯示，1933年之后縣政機構的變化不大，因此兩者之間具有可比性。
由表2可知，新都縣1932年的實際支出為153 135.68元；1933年預算總收入為159 800元，預算總支出為160 995.1元，主要支出項為教育、保衛、各區公所，兩年間的支出變動不大。縣府編制預算時，按照谷價每石8元計算，約合米價每石16元。計算可得1932年縣府支出約合9 570.98石米，1933年預算收入約合9 987.5石米，預算支出約合10 062.19石米。
由表3可知，新都實驗縣10個月共支出216 431元，總體呈逐月上漲之趨勢；實際收入169 952元，對外借款24 485元，缺額46 479元，僅1938年1月支出多達5萬多元。按照成都市1937年12月至1938年12月期間米價每石法幣11元為準，將該數字按照12個月折合計算，則實驗縣全年收支約為18 540.22石和23 610.7石，分別為1933年的1.86倍和2.35倍。
可見，新都實驗縣前后的收支都有大幅增長，且支出的增長幅度大于收入。
在收入方面，自實驗縣開始后，縣府屢次嚴格催收以往年度貧民的欠谷，甚至動用政警征收，才達到上表的收入水平。縣府認為：“公學產田租收入，幾占地方總收入十分之三。歷年均以催收不力，積欠鉅萬。佃戶皆系貧苦農民，拖延愈久，欠租愈無法清完。”有鑒于此，于“‘大春’成熟后，立即著手催收”，至1937年12月底，已經收起八成。之后，1938年春季，縣府“派遣政警多名再度嚴催，結果收起約萬元之谷。下欠萬余元，預計本年秋季繼續催收后，大致可望掃清”。由此可見，作為“零和博弈”的縣級財政，只能從民眾身上尋找收入來源以應付其不斷增長的開支。
5、結論
新都實驗，是一個以“公民社會”為目標的外來主體企圖進入當地社會的典型案例。溫鐵軍認為：“無論是政府還是企業，任何外部主體進入鄉土社會都一定與分散小農之間存在交易費用過高的矛盾”，而在傳統的小農經濟條件下，“皇權下到縣就無法免疫于‘帕金森定律’的上層建筑，最終將因為成本太高而無法維持”。
晏陽初認為，新都事件中有人喊“打倒實驗縣”“打倒平教會”，是新舊兩種政治勢力交鋒的開始，是一場善與惡的對峙；其他學者多認為這是一場政治和特權利益的爭斗。即使這些看法都對，新都事件也是一個企圖進入鄉土社會的外來主體，試圖直接與分散小農交易而受困于制度成本過高的典型案例。誠然，鄉紳與幫會融合的舊式治理積弊甚多，但卻相對具有低成本維持的特點；而外來主體以其現代政治想象把官方組織下設到鄉村，不僅機構和人員龐大，而且制度成本顯著推高，并將成本進一步轉嫁給本來就無力完糧納租的貧困民眾，這也是導致地方勢力發動農民反抗的原因。
首先，實驗縣打破了既有的權力結構，重構了與小農的交易主體，導致交易成本增加。
外來主體進入鄉村社會，首先面臨的困難就是交易中的信息搜集成本。用現代部門替代傳統的做法，確實增加開支。新都過去的政治與經濟資源由鄉村傳統的組織把握：比如糧稅征收，過去分區段設置糧約若干，負責催收，除糧約外皆不知其底細；而其他稅收則由芶榮山、吳肇章等袍哥包攬。實驗縣開始后，便舍棄傳統的與鄉村交易的權力主體，而由縣府直接設立柜臺征收。在此過程中，實驗縣將以往與少數人的交易變成了與所有分散小農的交易，耗費了大量的人力、物力來確定人口數量、土地數量、交稅主體，并向其頒發各種管業證，與之簽訂契約，使信息搜尋費用、簽訂契約費用等交易成本增加。
其次，由于與分散小農交易困難，導致縣政府組織不斷龐大，其行政成本隨之增加。
由上文可知，實驗縣的政府機關人員比實驗縣之前增加了一倍多，用來集中應付與分散小農的交易。正式工作人員的設立，必定要求其待遇的提升，而不比以往非正式的管理人員。工作剛開始，即有聯保主任報告稱“各聯保辦公處職員如戶籍員月薪僅10元，待遇低微，實不足以維持其生活，欲求其熱心工作較為困難”，于是將月薪提升為18元，幾乎增加一倍。凡此種種，也無怪外界評論其“擾民”，不但擾民，而且自身組織耗費巨大。
最后，所有這些成本由于省政府和平教會都無力支付，最終轉嫁給全縣人民，從而導致地方勢力能夠帶動群眾反抗。
實驗縣1938年的預算支出為137 967.27元，而僅前三個月就支出84 738元。省政府和平教會都不承擔新政帶來的巨大成本，只能從該縣內部解決。因此，就不難理解征收土地管業證費用，嚴格催收以往年度欠谷，補交6萬多畝黑地糧稅，征丁正式化等行為。
實驗縣不僅打破了以往的政治權力結構，而且打破了經濟分配結構，要從既有的經濟利益中拿走更大部分。這些成本由全縣民眾承擔，但實驗縣的建設部分并未真正落實，比如平民教育、農業改良、合作貸款、改善衛生等，都還未給民眾帶來任何看得見的利益。這必然引起在“特權團體”領導下的普遍民眾的反抗。國民政府和平教會的基層治理方案遭遇了鄉村既有權力主體的抵抗，被證明其治理體系在鄉村的無效性，同時也證明了四川基層權力結構的頑固性。
因此，新都實驗縣意味著只能由本地直接承擔一個龐大的外來主體要求的制度轉變的成本。而在當時高通脹的壓力下，本來薄弱的縣財政只能依靠鄉村稅收維持，這一成本轉嫁進而引發了農民的反抗。這反抗的本身，不是平教會鄉村建設的對錯，而是平教會的鄉村建設實驗增加了其制度成本，這些成本不僅轉嫁給了鄉村的精英階層，也轉嫁給佃農，破壞了鄉土社會的穩定。而當外部接入的現代制度對鄉土社會的破壞力過大時，只有傳統的鄉紳與袍哥融合的地方文化才能完成低成本的治理。也因此，實驗縣后的兩任縣長繼續交好袍界甚至加入袍哥組織，回歸到依靠非正規但低成本的社會組織治理鄉村。平教會的領導者晏陽初在這次事件后仍然堅持“公民社會”的理念，在新都事件后認為“社會改造”不僅要有理想，有目標，有計劃，更要有力量，他認為需要文化力、經濟力、政治力和武力這四力才能實現。從外因看，國民政府急于使用平教會提升本土抗戰的民族意識，而傳統形式的民眾卻不能被國民政府動員，這迫使晏陽初在制度成本奇高的條件下不得不幻想寄托于武力。
此后，平教會開始著重建立私立鄉建學院培養人才，后于1946年在解放區土地革命的壓力下，配合國民黨政府建立了包括土改與合作社在內的華西實驗區。國民政府根據蘭溪、定縣、新都等實驗縣的經驗教訓，頒布了“新縣制”，袍哥吳肇章1942年被蔣介石處死。由這一系列耐人尋味的事件，可窺新縣制的實行效果以及國民黨后來命運之一斑。關于平教會在新都事件后的華西實驗區如何汲取經驗教訓的問題，本文無法囊括，需要進一步深入研究。
作者簡介：張藝英（1988— ），女，河南安陽人。四川大學歷史文化學院，博士研究生。李軍（1985— ），男，福建邵武人。西南大學中國鄉村建設學院，講師。
中國鄉村發現網轉自：《上海大學學報（社會科學版）》2018年第1期
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