——以中華平民教育促進(jìn)會(huì)的“新都實(shí)驗(yàn)”為例
摘要：1937年4月，四川省政府與晏陽(yáng)初主辦的平教會(huì)合作的新都實(shí)驗(yàn)縣成立，以縣政改革和鄉(xiāng)村建設(shè)為兩大目標(biāo)，縣府人員隨之改為以平教會(huì)和中央政治大學(xué)畢業(yè)生為主；然而不到兩年即爆發(fā)的“新都事件”致實(shí)驗(yàn)縣名存實(shí)亡。通過(guò)考察新都實(shí)驗(yàn)過(guò)程及制度構(gòu)建、財(cái)政開(kāi)支以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)等情況，從交易成本與制度成本的理論視角能夠解讀“新都事變”的深層原因。這或許是一個(gè)悖論：企圖進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)的外來(lái)主體越是推進(jìn)現(xiàn)代治理，則與分散小農(nóng)之間的交易成本越高；組織機(jī)構(gòu)龐大、改制成本推高，財(cái)政虧損代價(jià)則進(jìn)一步轉(zhuǎn)嫁給民眾，導(dǎo)致地方勢(shì)力藉此反抗釀成群體性事件。最終，實(shí)驗(yàn)失敗后的兩任縣長(zhǎng)惟交好袍界甚至加入袍哥組織，回歸到依靠非正規(guī)但低成本的社會(huì)組織治理鄉(xiāng)土社會(huì)的老路。
自“九一八”事變以來(lái)，時(shí)局不斷發(fā)展，國(guó)民黨當(dāng)局和國(guó)內(nèi)思想界人士把四川看作能夠維持長(zhǎng)期抗戰(zhàn)的中國(guó)“腹地”省份，因此，國(guó)民政府的蔣介石與四川省政府的劉湘都希望通過(guò)晏陽(yáng)初領(lǐng)導(dǎo)的平教會(huì)協(xié)助動(dòng)員四川農(nóng)村的社會(huì)資源并穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)。而晏陽(yáng)初認(rèn)為定縣實(shí)驗(yàn)后，需要以省為單位來(lái)發(fā)展這一改造計(jì)劃?rùn)C(jī)會(huì)，而四川具有“不可多得的政治條件”。因此，1936年10月，四川省政府成立四川省設(shè)計(jì)委員會(huì)，并由平教總會(huì)負(fù)責(zé)組織。經(jīng)過(guò)社會(huì)調(diào)查，設(shè)計(jì)委員會(huì)決定選擇新都作為實(shí)驗(yàn)縣，直接受省政府監(jiān)督。由此，新都成為繼定縣、衡山后的第三個(gè)平教會(huì)參與的縣政實(shí)驗(yàn)縣。
1937年4月11日，實(shí)驗(yàn)縣正式成立，由晏陽(yáng)初推薦的陳開(kāi)泗任縣長(zhǎng)，因?yàn)殛悺霸谔m溪實(shí)驗(yàn)縣等地工作，對(duì)于縣政改革、推行土地陳報(bào)等具有經(jīng)驗(yàn)”。然而，1938年11月10日，川西各縣哥老、團(tuán)丁千余人（一說(shuō)五千余人）突然包圍新都，要求停止征兵，撤換縣長(zhǎng)陳開(kāi)泗，取消實(shí)驗(yàn)縣，即造成四川有名的新都圍城事件。
在關(guān)于新都事件的既有論述中，主要有以下觀點(diǎn)：一是認(rèn)為并非實(shí)驗(yàn)縣措施不當(dāng)，而是政治派系斗爭(zhēng)的問(wèn)題；二是實(shí)驗(yàn)縣的各種措施影響了哥老會(huì)首③及地方土豪劣紳的特權(quán)，因此趁政局混亂公開(kāi)反對(duì)實(shí)驗(yàn)縣；三是認(rèn)為除了地方利益沖突外，也牽涉到整個(gè)四川政局甚至國(guó)民政府在四川的統(tǒng)治；四是認(rèn)為新都事件是在改造傳統(tǒng)社會(huì)的過(guò)程中，傳統(tǒng)與現(xiàn)代政治勢(shì)力的斗爭(zhēng)結(jié)果。目前研究多停留在簡(jiǎn)單描述和猜想的層面上，還未有文章詳細(xì)考察這一過(guò)程。
因此，本文將首先考察新都的基層權(quán)力結(jié)構(gòu)；其次論述其縣政實(shí)驗(yàn)過(guò)程，這些計(jì)劃如何重構(gòu)基層政權(quán)；再根據(jù)檔案資料描述新都實(shí)驗(yàn)的結(jié)果；最后分析外來(lái)的現(xiàn)代政治主體實(shí)施的這些改革計(jì)劃是否增加了縣政府與農(nóng)民之間的交易成本，這些成本最終由誰(shuí)承擔(dān)。
本文使用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“交易成本”概念作為分析工具，希望能擴(kuò)展既有解釋體系，提供一個(gè)較為客觀的經(jīng)濟(jì)史層面的觀察視角。據(jù)此本文認(rèn)為：無(wú)論是政府還是企業(yè)，任何外來(lái)主體進(jìn)入鄉(xiāng)村都將面臨與分散小農(nóng)交易成本過(guò)高的問(wèn)題。由于交易成本的高低決定了政府的制度供給，因此，交易成本也是制度成本。由于外來(lái)的現(xiàn)代政治主體改變了原有與小農(nóng)的交易方式——從原來(lái)與士紳袍哥等少數(shù)群體交易變成與個(gè)體小農(nóng)交易——造成交易成本過(guò)高，其直接表現(xiàn)即為，縣政組織機(jī)構(gòu)龐大，改制成本推高，財(cái)政虧損代價(jià)進(jìn)一步轉(zhuǎn)嫁給民眾等。這些此前很少涉及的材料，應(yīng)該成為研究新都事件的依據(jù)。
1、新都基層權(quán)力結(jié)構(gòu)
四川的基層權(quán)力結(jié)構(gòu)與華北的鄉(xiāng)紳治理不同，在近來(lái)的研究中，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始注意四川復(fù)雜的基層社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)，且基本都承認(rèn)袍哥等非正規(guī)組織對(duì)基層政治、經(jīng)濟(jì)等的控制能力。比如伊莎白（2013）根據(jù)1940至1941年在四川璧山興隆場(chǎng)的實(shí)地調(diào)查資料，認(rèn)為盡管在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前四川省政府試圖通過(guò)保甲制將權(quán)力控制延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)，但是在興隆場(chǎng)最大的權(quán)力仍然來(lái)源于哥老會(huì)即袍哥——袍哥在運(yùn)用權(quán)力、調(diào)整社會(huì)控制、調(diào)解糾紛、調(diào)和沖突以及豐富當(dāng)?shù)匚幕罘矫姹日降逆?zhèn)政府、家族、宗教團(tuán)體更有效，甚至可以成功地抵抗國(guó)家某些計(jì)劃的滲入。
新都位于四川成都的北部，是典型的袍哥社會(huì)，根據(jù)既有回憶錄、文史資料以及檔案資料可以得其基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的概略。
在政治權(quán)力方面，新都縣的袍哥組織有的把持鄉(xiāng)保政權(quán)，有的要挾縣政權(quán)，甚至有的縣長(zhǎng)上任還需與袍哥組織“打上咐”，地方上的一些糾紛，也需要袍哥大爺出面調(diào)停。新都縣最大的袍哥組織是全漢社，建立于民國(guó)初年，后由芶榮山任總舵把子，共有5個(gè)碼頭約2千人，各場(chǎng)鎮(zhèn)都有分社。“民國(guó)30年，川康綏靖公署副主任潘文華派軍需主任來(lái)新都調(diào)撥軍糧。新都縣長(zhǎng)冉崇亮不予支付，兩人大鬧一場(chǎng)，后由全漢社舵把子芶榮山從中斡旋。冉承認(rèn)調(diào)撥，方才平息波瀾”，可見(jiàn)袍哥大爺在縣級(jí)政權(quán)中的作用；在基層政權(quán)中，實(shí)驗(yàn)縣后即1939年，縣長(zhǎng)羅遠(yuǎn)猷為在新都立足，在督導(dǎo)區(qū)一級(jí)，任命的第三區(qū)督導(dǎo)主任陳美生、第四區(qū)督導(dǎo)主任雷清通均是袍哥大爺，“所用鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，全縣總舵把子芶榮山任外東鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)，西門(mén)舵把子溫曉初任外西鄉(xiāng)長(zhǎng)，南門(mén)舵把子鞠漢卿任桂林鄉(xiāng)長(zhǎng)，彌牟鎮(zhèn)舵把子李興貴之子李敬修任彌牟鎮(zhèn)長(zhǎng)”，可見(jiàn)袍哥在基層政權(quán)中的地位。除此之外，在民眾糾紛中，袍哥大爺也常常在茶館講理，保護(hù)自己成員的利益，比如“民國(guó)38年夏，新都城關(guān)一廖姓夫婦不和而互相扭打，妻謝氏因傷致死”，丈夫最終依靠袍哥組織逃避了官府的處罰。
在經(jīng)濟(jì)層面，袍哥不僅把握正規(guī)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更把握著地下經(jīng)濟(jì)交易，最重要的兩項(xiàng)是賭博和煙毒。在正規(guī)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，比如屠宰稅等，“新都縣城關(guān)屠宰稅每年招標(biāo)時(shí)，其他人不敢與袍哥芶榮山爭(zhēng)標(biāo)，他投若干就是若干。承包后，即恣意高征高收。他還組成一個(gè)買(mǎi)賣(mài)田產(chǎn)房產(chǎn)的集團(tuán)，壟斷土地房產(chǎn)的價(jià)格和契稅”。而新都的地下經(jīng)濟(jì)，從實(shí)驗(yàn)縣前后賭博和煙館盛行就可見(jiàn)一斑。實(shí)驗(yàn)縣前，擁有水田300余畝的袍哥大爺吳肇章，從1933年起，上通過(guò)打點(diǎn)政府，例如每年直接給縣長(zhǎng)送禁煙經(jīng)費(fèi)，下結(jié)交銀行經(jīng)理及各地袍哥，壟斷了新都的大米市場(chǎng)，承包厘金雜稅，開(kāi)設(shè)土膏行包攬生熟鴉片的專(zhuān)賣(mài)（實(shí)驗(yàn)縣時(shí)，陳開(kāi)泗拒絕與其合作，1942年，蔣介石槍斃了吳）。實(shí)驗(yàn)縣后，賭博之風(fēng)和煙館重新盛行。1939年，縣長(zhǎng)羅遠(yuǎn)猷為在新都立足，“至居家寺厚舵把子人情，在縣城同法團(tuán)劣紳大請(qǐng)哥老社會(huì)，隨時(shí)團(tuán)聚賭博”，以致“煙館林立，如南門(mén)之桂林場(chǎng)東門(mén)之唐家寺為最著賭場(chǎng)遍地。城內(nèi)芶聾子所擺之牌九場(chǎng)，夥賭者以數(shù)千計(jì)”，禁煙政策上，更是置若罔聞，與聯(lián)保等串通，任人購(gòu)買(mǎi)。羅遠(yuǎn)猷之后，縣長(zhǎng)冉崇亮更是加入了袍哥組織，并在新都任縣長(zhǎng)長(zhǎng)達(dá)6年，民眾認(rèn)為與實(shí)驗(yàn)縣時(shí)相比，“今則提倡哥老社會(huì)林立，賭窟無(wú)處不開(kāi)，煙館處處皆是，因此匪患縱橫”，雖然民眾控告不斷，但是地方勢(shì)力也不斷上函力保其為賢明縣長(zhǎng)。可見(jiàn)兩者都對(duì)當(dāng)?shù)氐膭?shì)力作出讓步，融入了當(dāng)?shù)丶扔械臋?quán)力結(jié)構(gòu)。
另?yè)?jù)陳開(kāi)泗回憶，新都是著名的哥老社會(huì)，民眾的運(yùn)輸貿(mào)易，須向各“碼頭”的“舵把子”繳納保護(hù)費(fèi)，過(guò)境的殷商富戶(hù)，必先拜碼頭，請(qǐng)人護(hù)送……縣境內(nèi)的治安實(shí)際上控制在袍哥大爺?shù)氖掷铩Ｍ跗嫔舱J(rèn)為，四川省“哥老會(huì)的勢(shì)力和影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)民黨，黨和政府的許多政策措施只有在取得當(dāng)?shù)馗缋蠒?huì)首領(lǐng)的首肯后才能推行”。
因此，本文認(rèn)為，新都縣本來(lái)是一個(gè)官方設(shè)立在基層的黨政組織能力薄弱、哥老會(huì)勢(shì)力較大的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，其交易在縣政府與承辦稅收的“代理人”之間進(jìn)行。鑒于人多地少的農(nóng)村能夠產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)剩余極少，這種縣以下鄉(xiāng)土社會(huì)非規(guī)范治理雖然積弊多多，但因有低成本特征而尚可維持。
2、新都實(shí)驗(yàn)內(nèi)容
對(duì)此，晏陽(yáng)初認(rèn)為新都與定縣不同，“第一步的緊要工作是解決治安問(wèn)題”。陳開(kāi)泗如此定位新都縣政實(shí)驗(yàn)：“從事縣政建設(shè)，在消極方面，須革除貪污舊習(xí)，以樹(shù)立廉潔政府；在積極方面，須使一縣之政治、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生諸種建設(shè)，切合實(shí)際需要，使人民的組織力、生產(chǎn)力、知識(shí)力，強(qiáng)健力（四力）等生存力量，得到培養(yǎng)。”而這種現(xiàn)代化建設(shè)的要求，也是秉持公民社會(huì)理念的晏陽(yáng)初把中國(guó)農(nóng)民的弊病歸結(jié)為“貧愚弱私”而要求平教會(huì)在此前的定縣實(shí)驗(yàn)強(qiáng)調(diào)的“四力”的內(nèi)容。
在這樣的指導(dǎo)原則下，實(shí)驗(yàn)縣工作有四大類(lèi)。
第一，為提高行政效率，改革了縣域內(nèi)的政府及軍警體制。
首先是大力改革縣本級(jí)的體制和機(jī)構(gòu)：一是裁局設(shè)科，在縣政府內(nèi)除設(shè)秘書(shū)室外，共分民政、財(cái)政、教育、建設(shè)四科；二是改革財(cái)務(wù)管理制度，將縣金庫(kù)改為銀行存款制，一切收支均歸銀行辦理；三是警衛(wèi)合一，將原省保安團(tuán)直接指揮的駐扎在新都的保安隊(duì)與縣警察合并，成立縣警衛(wèi)處，各區(qū)設(shè)分駐所，各聯(lián)保設(shè)派出所，各保設(shè)管警，于1937年12月1日開(kāi)始分發(fā)學(xué)警于各保。警衛(wèi)合一制度保證了治安權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，使新都從下到上都處于正規(guī)權(quán)力的掌控之中，在政令推行和剿匪方面影響頗大。
其次，改革縣以下行政機(jī)構(gòu)：一是裁撤區(qū)署，設(shè)置縣政督導(dǎo)員，將以往的縣—區(qū)署—聯(lián)保三級(jí)體制改為縣（督導(dǎo)區(qū)）—聯(lián)保兩級(jí)體制，便于政令上傳下達(dá)；二是整理保甲，因?yàn)檫^(guò)去的保僅有組織的形式，而無(wú)組織的內(nèi)容，因此原則上以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為邊界，令各督導(dǎo)員會(huì)同各聯(lián)保主任重新改編保甲，保數(shù)量從250保減少到138保，由“縣府津貼各新編保法幣五角作為制發(fā)門(mén)牌戶(hù)帖造冊(cè)之用”。
第二，縣域機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，實(shí)驗(yàn)縣著手民政與財(cái)政工作。
首先是戶(hù)籍調(diào)查，1937年7月，借暑期之際，將小學(xué)教師150人加以訓(xùn)練，使充任戶(hù)口調(diào)查員，8月1日到8月5日將全縣戶(hù)口調(diào)查完畢。其次是清查地籍，整理田賦，經(jīng)過(guò)兩個(gè)月清查完畢，全縣土地的數(shù)量比原來(lái)的統(tǒng)計(jì)竟然增加了66 000畝！經(jīng)校對(duì)后，于次年4月16日起，開(kāi)始頒發(fā)土地管業(yè)證，要求土地所有者親自到縣府柜臺(tái)辦理，并開(kāi)始按照此土地清冊(cè)，征收稅款，該年“土地稅收增加36 188元，較去年提升6.56%”。從此狡黠者無(wú)計(jì)可施，而涓滴稅收可歸公。最后是改變以往的稅收方式。陳開(kāi)泗認(rèn)為，通過(guò)警衛(wèi)合一等政策，舊的“特權(quán)團(tuán)體”不符合新政要求，便舍棄傳統(tǒng)的與鄉(xiāng)村交易的權(quán)力主體。比如征收保甲捐，他認(rèn)為“過(guò)去保甲捐均系發(fā)交保甲人員代收，結(jié)果流弊百出，此次亦改由財(cái)務(wù)委員會(huì)自行設(shè)柜征收”；確認(rèn)土地權(quán)力，也在縣政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的柜臺(tái)；繳納以往欠谷，均須直接送到縣府，由縣府補(bǔ)貼其腳力費(fèi)。
這些措施當(dāng)然有進(jìn)步意義。但任何變革都是有制度成本的。土地清丈、保甲捐等及其稅收增加所表達(dá)的制度收益，也并非無(wú)償獲得的。
比如，土地清丈不僅將交易主體直接變?yōu)榉稚⒌耐恋厮姓撸瑑H從有形開(kāi)支看，從1937年開(kāi)始辦理地籍調(diào)查，工作人員達(dá)到700名。此次清丈，縣府要求保甲人員盡力協(xié)助。待全部工作結(jié)束后，分別酌給津貼，計(jì)：聯(lián)保主任一元，保長(zhǎng)四角，甲長(zhǎng)一角。縣府“規(guī)定于四月十六日開(kāi)始，并呈準(zhǔn)每畝征收清丈費(fèi)一角五分，全縣土地共30萬(wàn)畝，可征四萬(wàn)余元，以?xún)斶€墊借欠款”。可見(jiàn)，在地籍清查中，縣府的各種費(fèi)用開(kāi)支不僅需要借款維持（下文有具體的借款數(shù)字），而且需要攤派征費(fèi)才能抵補(bǔ)。
第三，在社會(huì)治理方面，主要是嚴(yán)禁煙毒。
當(dāng)時(shí)四川省的禁煙辦法是“寓禁于征”，內(nèi)含附有增加收益的動(dòng)因。在縣設(shè)置土膏行，其性質(zhì)為民營(yíng)商業(yè)機(jī)構(gòu)，由省禁煙督察處統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，其銷(xiāo)售額愈多，利潤(rùn)愈大。實(shí)驗(yàn)縣開(kāi)始后，第一步為厘清煙民；第二步為強(qiáng)制戒煙，特設(shè)一所戒煙所，其醫(yī)藥伙食概由政府供給。這個(gè)帶有現(xiàn)代性的官方舉措開(kāi)支較大。1938年4月起，已戒除三期，耗費(fèi)經(jīng)費(fèi)3 707元。那么，是否能夠借助“寓禁于征”實(shí)現(xiàn)平衡呢？
據(jù)陳開(kāi)泗自述，在他就任不久，縣土膏行經(jīng)理吳肇章（渾水袍哥大爺）來(lái)縣府，交給第一科科長(zhǎng)楊時(shí)須一包數(shù)量可觀的鈔票，說(shuō)是土膏行每月補(bǔ)助縣政府的禁煙經(jīng)費(fèi)，并說(shuō)以前都是這樣辦的，陳開(kāi)泗斷然拒絕。吳肇章在陳開(kāi)泗建議下將此款以地方公益款名義存至銀行，后來(lái)陳開(kāi)泗被檢舉說(shuō)收受吳肇章的賄賂。自此，土膏行的派銷(xiāo)辦法完全失效，營(yíng)業(yè)額一落千丈，以致難以維繼而關(guān)門(mén)。
此案例中，一個(gè)代表著現(xiàn)代性的實(shí)驗(yàn)縣縣長(zhǎng)與一個(gè)代表傳統(tǒng)非規(guī)范力量的袍哥大爺?shù)臎_突，不僅從一個(gè)側(cè)面反映出實(shí)驗(yàn)縣在地方治理過(guò)程中現(xiàn)代與傳統(tǒng)力量的角逐；而且表明外來(lái)主體改變地方治理，需要支付較大的交易成本。
第四，是鄉(xiāng)村建設(shè)方面。
這方面的工作開(kāi)展比縣政方面實(shí)行略晚，主要為農(nóng)業(yè)改良、合作社組織、教育、衛(wèi)生等工作。首先是農(nóng)業(yè)改良方面，主要為推廣動(dòng)植物優(yōu)良品種。據(jù)陳開(kāi)泗自述，因?qū)嶒?yàn)時(shí)間不足兩年，改良品種推廣的面積不多，由此可知，農(nóng)業(yè)改良短期不可能完成，還僅處于實(shí)驗(yàn)研究階段；在合作社組織方面，主要與農(nóng)本局合作金庫(kù)，資本10萬(wàn)元，農(nóng)本局出資9.5萬(wàn)元，縣府出資5千元，其他各種墾殖、運(yùn)銷(xiāo)合作社均與其密切聯(lián)絡(luò)，主要利用其貸款，其貸款范圍有限。其次是教育衛(wèi)生方面，主要采用導(dǎo)生傳習(xí)方法，融合壯丁訓(xùn)練，截至次年六月，訓(xùn)練八千余人；在衛(wèi)生上，主要是在縣城設(shè)一所衛(wèi)生院，區(qū)設(shè)5所衛(wèi)生所，保設(shè)衛(wèi)生員138人，針對(duì)種痘接生與防疫針之注射，均普及全境。
晏陽(yáng)初對(duì)實(shí)驗(yàn)縣建設(shè)方面的工作并不滿(mǎn)意。他認(rèn)為“建設(shè)方面……沒(méi)有深合定縣精神”，并派了三位有建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的人員增援新都，撤換了負(fù)責(zé)建設(shè)和教育的兩科科長(zhǎng)，期待建設(shè)方面能有所成績(jī)。
由此可見(jiàn)，在實(shí)驗(yàn)縣的縣政與建設(shè)的兩個(gè)目標(biāo)上，縣政改革先行。由于實(shí)驗(yàn)中斷，在建設(shè)方面，只有衛(wèi)生方面效果較為顯著。
3、民間積怨到新都事件
實(shí)驗(yàn)縣開(kāi)辦以來(lái)，就遭遇了持續(xù)不斷的挫折。平教會(huì)方面，晏陽(yáng)初本以為新都有種種支持，會(huì)比衡山容易開(kāi)展，然而沒(méi)想到卻有多種波折，報(bào)紙上也常透露出無(wú)根據(jù)的消息和批評(píng)，而且經(jīng)費(fèi)萬(wàn)分困難。可見(jiàn)平教會(huì)在戰(zhàn)后經(jīng)費(fèi)缺乏的情況下并未給新都民眾帶來(lái)像華西實(shí)驗(yàn)區(qū)時(shí)的貸款等實(shí)惠。
在省政府方面，繼劉湘之后的新任四川主席王纘緒對(duì)新都實(shí)驗(yàn)縣大力支持：“各方面的人，都說(shuō)新都實(shí)驗(yàn)縣辦得不好，既擾民又費(fèi)錢(qián)”，新政總是難以被人一下子接受。因此他勸士紳們：“不要?jiǎng)虞m反對(duì)政府舉辦的新政，要替政府多宣傳”，他說(shuō)：“實(shí)驗(yàn)縣每年僅由省政府補(bǔ)助五六萬(wàn)元……雖然財(cái)政困難，但是這點(diǎn)錢(qián)還是值得的。”
筆者認(rèn)為需要做如下提示：定縣早在1904年即由翟城村米氏鄉(xiāng)紳父子發(fā)起了村治改良，在1914年即已經(jīng)被民國(guó)政府確立為“村治模范縣”；平教會(huì)介入實(shí)驗(yàn)縣，則是被當(dāng)?shù)亻_(kāi)明士紳邀請(qǐng)而與鄉(xiāng)土社會(huì)良紳治理有機(jī)結(jié)合。據(jù)此看，新都與定縣的成敗很難簡(jiǎn)單下定論。從直接成本看，此前定縣實(shí)驗(yàn)有美國(guó)宗教機(jī)構(gòu)給予較大資助，晏陽(yáng)初于1929年在美國(guó)華僑那里募捐了50萬(wàn)美元左右；除此之外，1930年向米耳板衛(wèi)生基金會(huì)請(qǐng)得了衛(wèi)生研究補(bǔ)助金，第一年補(bǔ)助了43 412元（美元），以后每年略有增減。很多記述中提到著名的“百名博士下鄉(xiāng)”，其參與者月薪也較豐厚，比如馮瑞博士每月收入180銀元（約合美金80元）。
四川省政府每月只補(bǔ)助新都實(shí)驗(yàn)縣人事經(jīng)費(fèi)500元，對(duì)于每月開(kāi)支上萬(wàn)元甚至幾萬(wàn)元的實(shí)驗(yàn)縣來(lái)說(shuō)，這些補(bǔ)助簡(jiǎn)直是杯水車(chē)薪。何況，省政府在抗戰(zhàn)壓力下財(cái)政拮據(jù)，而平教會(huì)也由于抗戰(zhàn)后缺少資金來(lái)源，并沒(méi)有給新都實(shí)驗(yàn)任何支持。
省政府既需要新政帶來(lái)的稅收增加，又對(duì)當(dāng)?shù)氐姆纯篃o(wú)能為力，無(wú)法提供強(qiáng)有力的支持。因此，陳開(kāi)泗在這種剛性成本與軟性收益不對(duì)稱(chēng)的情況下，處境艱難，所有新政開(kāi)支只能由縣政府本身解決。
除要應(yīng)對(duì)上級(jí)組織的監(jiān)督外，實(shí)驗(yàn)縣還要面對(duì)各地方利益團(tuán)體、士紳等，都有作為外來(lái)主體難以應(yīng)對(duì)的交易成本，這些成本便轉(zhuǎn)化為與本地利益群體的沖突。隨之，實(shí)驗(yàn)縣漸趨失控，醞釀成重大群體性事件。
除上文提到禁煙過(guò)程中檢舉陳開(kāi)泗收受吳肇章的賄賂外，1938年5月，新都縣士紳羅列八條罪狀，其中對(duì)縣內(nèi)農(nóng)民最有動(dòng)員力的，就是土地發(fā)證費(fèi)用的攤派——分別向四川省政府和國(guó)民政府軍事委員會(huì)狀告陳開(kāi)泗，并附件全縣署名關(guān)于《對(duì)我新都實(shí)驗(yàn)縣頒發(fā)土地管業(yè)證每畝征洋一角五仙共約苛收洋五萬(wàn)元》的宣言和《呼吁全縣公民共同抵抗等待省縣士紳設(shè)法讓縣府收回成命》的警告，其基本訴求是拒絕繳納頒發(fā)土地管業(yè)證的費(fèi)用。
四川省政府于1938年7月6日派視察員調(diào)查此事，該視察員針對(duì)八條罪狀逐條核查，最后認(rèn)為：“陳縣長(zhǎng)在新施政，個(gè)人廉潔奉公，實(shí)心政務(wù)，已為一般人士所公認(rèn)，惟因處事果決，偏于獨(dú)斷，甚少征求地方紳民同意，故有少數(shù)分子常欲與之為難。”實(shí)驗(yàn)縣想辦新政而巨額費(fèi)用最終由全縣人民負(fù)擔(dān)，因此引起了當(dāng)?shù)丶澝竦牟粷M(mǎn)，但是視察結(jié)果認(rèn)為陳縣長(zhǎng)脫離民眾，并與之產(chǎn)生隔閡。
據(jù)陳開(kāi)泗回憶，新都有一個(gè)“特權(quán)團(tuán)體”，把持縣政，并與哥老會(huì)、煙毒販相互依存，縣政興革用人，必須商得其同意。起初，陳縣長(zhǎng)事事與之協(xié)商，但由于新政的各項(xiàng)改革事業(yè)，均與各學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)合作，選人標(biāo)準(zhǔn)與興革觀念南轅北轍，難以協(xié)調(diào)而不再與之商量，使得該團(tuán)體無(wú)法插足縣政，認(rèn)為實(shí)驗(yàn)縣破壞了他們的控制權(quán)。
由此可見(jiàn)：在政治上，實(shí)驗(yàn)縣打破了以往把控縣政實(shí)權(quán)的“特權(quán)團(tuán)體”；經(jīng)濟(jì)上，不僅損害了以“吳肇章”等為首的袍哥組織等地方利益集團(tuán)，也影響到普通民眾的利益。因此他們會(huì)利用機(jī)會(huì)伺機(jī)反抗。
接著，1938年10月27日，四川省府提議，調(diào)陳開(kāi)泗為第一行政區(qū)督察員，正式人事令還未發(fā)布。11月10日，川西各縣哥老、團(tuán)丁千余人（一說(shuō)五千余人）突然包圍新都，要求停止征兵，撤換縣長(zhǎng)陳開(kāi)泗，取消實(shí)驗(yàn)縣，即造成四川有名的新都圍城事件。
該事件形成過(guò)程大致如下：在當(dāng)月8日，彌牟鎮(zhèn)突然打死警察，接著督導(dǎo)員辦公處被搗毀；下午，永興鄉(xiāng)聯(lián)保處被打砸；半夜，新店子的太興聯(lián)保辦公處被搗毀，并打死督導(dǎo)員陳某、巡官劉某、警察幾名，而到太興搞農(nóng)業(yè)推廣的金陵大學(xué)畢業(yè)生邰克治，被誣為種“洋麥子”而遭半夜槍殺。接著，9日，當(dāng)局發(fā)現(xiàn)新都城已被包圍，于是下令關(guān)閉城門(mén)，即形成上文所描述的圍城事件。不久，省保安處長(zhǎng)劉兆藜趕到，民眾向其提出了八項(xiàng)要求。
然而仔細(xì)考察民眾提出的要求，只有撤銷(xiāo)鄉(xiāng)村警察、取消實(shí)驗(yàn)縣和有關(guān)征丁這幾條言之有物。結(jié)合以往的控告可以推斷，八縣起事者的本質(zhì)訴求即是取消實(shí)驗(yàn)縣， 他們擔(dān)心實(shí)驗(yàn)縣推廣到該區(qū)的其他各縣，這將觸動(dòng)特權(quán)團(tuán)體、士紳、袍哥以及普通民眾的利益。陳開(kāi)泗認(rèn)為這場(chǎng)事變內(nèi)部是由吳肇章策動(dòng)的， 也不無(wú)道理。 但是大量民眾之所以能被發(fā)動(dòng)起來(lái)，必有客觀的原因。
最終，該事件以陳開(kāi)泗撤職、記大過(guò)兩次而告終，實(shí)驗(yàn)縣名存實(shí)亡，地方力量取得了勝利。陳開(kāi)泗正直而謹(jǐn)慎，試圖依靠規(guī)范的現(xiàn)代性力量治理社會(huì)；而實(shí)驗(yàn)縣后的其他兩任縣長(zhǎng)都回歸舊有的依靠士紳或者袍哥組織來(lái)管理鄉(xiāng)村基層，才使地方恢復(fù)了平靜。
這還是表面現(xiàn)象。筆者發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上后兩任縣長(zhǎng)征兵征糧數(shù)量并不比實(shí)驗(yàn)縣期間少，那么進(jìn)一步的問(wèn)題應(yīng)該是，為什么實(shí)驗(yàn)縣遭遇的挫折更大？
4、新都實(shí)驗(yàn)前后的組織人事及財(cái)政收支對(duì)比
本節(jié)嘗試分析實(shí)驗(yàn)縣前后新都組織人事以及財(cái)政收支情況變化，試圖從經(jīng)濟(jì)層面深入分析事變?cè)颉?/p>
（一）組織人事比較
直到1933年底，縣府以及各機(jī)關(guān)的任職名單里只包括到區(qū)。新都縣府以及各機(jī)關(guān)的任職名單如表1所示，可知1933年新都縣府、各行政機(jī)關(guān)、縣以下各區(qū)、其他機(jī)關(guān)共有正式工作人員57位。
此后，新都縣組織人事變化并不大。直到1937年4月實(shí)驗(yàn)縣開(kāi)始后，其人事數(shù)量和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大變化。雖然既有資料中沒(méi)有縣府任職人員的準(zhǔn)確數(shù)字，但可從大量資料中做出推斷。根據(jù)《新都實(shí)驗(yàn)縣縣政府組織規(guī)程》及工作過(guò)程不斷調(diào)整的資料可知，縣府及各機(jī)關(guān)的工作人員估計(jì)為59人左右（包括縣長(zhǎng)），而從實(shí)驗(yàn)縣開(kāi)始后由于工作人員倍增而建設(shè)的縣府房屋數(shù)量倍增上看，這個(gè)數(shù)字仍然偏于保守。比如土地丈量后頒發(fā)土地管業(yè)證，由于極為繁復(fù)，必有適當(dāng)之組織成立，于是縣府將內(nèi)部人員分為五組，每組除組長(zhǎng)外，設(shè)辦事員一至十余人不等，設(shè)監(jiān)督員一人，僅這一事就需要數(shù)十名工作人員；全縣五個(gè)督導(dǎo)區(qū)合計(jì)工作人員15人；聯(lián)保辦事處從實(shí)行戶(hù)口及土地清查后， 將原有辦事員1人增為2人， 共計(jì)有42人。綜上，實(shí)驗(yàn)縣的正式領(lǐng)薪的工作人員共116人左右，為1933年的兩倍多。而四川省其他和新都規(guī)模大小的縣在1938年前后的縣政府機(jī)關(guān)員額設(shè)置一般在37人左右，新都縣府機(jī)關(guān)的工作人員為其近兩倍。
陳縣長(zhǎng)也認(rèn)為新都的人員比當(dāng)時(shí)蘭溪等幾個(gè)實(shí)驗(yàn)縣多， 人員薪金開(kāi)支較大。 那么實(shí)驗(yàn)縣是如何處理這些增加開(kāi)支的？
（二）財(cái)政收支比較
下面來(lái)比較一下實(shí)驗(yàn)縣前后的財(cái)政收支以及實(shí)驗(yàn)縣期間的財(cái)政收入和支出。表2是1933年的預(yù)算收支和1932年的實(shí)際支出情況，表3是1937年6月至1938年3月之間共10個(gè)月的收支情況。兩者之間雖然時(shí)間不連貫，但是據(jù)資料顯示，1933年之后縣政機(jī)構(gòu)的變化不大，因此兩者之間具有可比性。
由表2可知，新都縣1932年的實(shí)際支出為153 135.68元；1933年預(yù)算總收入為159 800元，預(yù)算總支出為160 995.1元，主要支出項(xiàng)為教育、保衛(wèi)、各區(qū)公所，兩年間的支出變動(dòng)不大。縣府編制預(yù)算時(shí)，按照谷價(jià)每石8元計(jì)算，約合米價(jià)每石16元。計(jì)算可得1932年縣府支出約合9 570.98石米，1933年預(yù)算收入約合9 987.5石米，預(yù)算支出約合10 062.19石米。
由表3可知，新都實(shí)驗(yàn)縣10個(gè)月共支出216 431元，總體呈逐月上漲之趨勢(shì)；實(shí)際收入169 952元，對(duì)外借款24 485元，缺額46 479元，僅1938年1月支出多達(dá)5萬(wàn)多元。按照成都市1937年12月至1938年12月期間米價(jià)每石法幣11元為準(zhǔn)，將該數(shù)字按照12個(gè)月折合計(jì)算，則實(shí)驗(yàn)縣全年收支約為18 540.22石和23 610.7石，分別為1933年的1.86倍和2.35倍。
可見(jiàn)，新都實(shí)驗(yàn)縣前后的收支都有大幅增長(zhǎng)，且支出的增長(zhǎng)幅度大于收入。
在收入方面，自實(shí)驗(yàn)縣開(kāi)始后，縣府屢次嚴(yán)格催收以往年度貧民的欠谷，甚至動(dòng)用政警征收，才達(dá)到上表的收入水平。縣府認(rèn)為：“公學(xué)產(chǎn)田租收入，幾占地方總收入十分之三。歷年均以催收不力，積欠鉅萬(wàn)。佃戶(hù)皆系貧苦農(nóng)民，拖延愈久，欠租愈無(wú)法清完。”有鑒于此，于“‘大春’成熟后，立即著手催收”，至1937年12月底，已經(jīng)收起八成。之后，1938年春季，縣府“派遣政警多名再度嚴(yán)催，結(jié)果收起約萬(wàn)元之谷。下欠萬(wàn)余元，預(yù)計(jì)本年秋季繼續(xù)催收后，大致可望掃清”。由此可見(jiàn)，作為“零和博弈”的縣級(jí)財(cái)政，只能從民眾身上尋找收入來(lái)源以應(yīng)付其不斷增長(zhǎng)的開(kāi)支。
5、結(jié)論
新都實(shí)驗(yàn)，是一個(gè)以“公民社會(huì)”為目標(biāo)的外來(lái)主體企圖進(jìn)入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的典型案例。溫鐵軍認(rèn)為：“無(wú)論是政府還是企業(yè)，任何外部主體進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)都一定與分散小農(nóng)之間存在交易費(fèi)用過(guò)高的矛盾”，而在傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，“皇權(quán)下到縣就無(wú)法免疫于‘帕金森定律’的上層建筑，最終將因?yàn)槌杀咎叨鵁o(wú)法維持”。
晏陽(yáng)初認(rèn)為，新都事件中有人喊“打倒實(shí)驗(yàn)縣”“打倒平教會(huì)”，是新舊兩種政治勢(shì)力交鋒的開(kāi)始，是一場(chǎng)善與惡的對(duì)峙；其他學(xué)者多認(rèn)為這是一場(chǎng)政治和特權(quán)利益的爭(zhēng)斗。即使這些看法都對(duì)，新都事件也是一個(gè)企圖進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)的外來(lái)主體，試圖直接與分散小農(nóng)交易而受困于制度成本過(guò)高的典型案例。誠(chéng)然，鄉(xiāng)紳與幫會(huì)融合的舊式治理積弊甚多，但卻相對(duì)具有低成本維持的特點(diǎn)；而外來(lái)主體以其現(xiàn)代政治想象把官方組織下設(shè)到鄉(xiāng)村，不僅機(jī)構(gòu)和人員龐大，而且制度成本顯著推高，并將成本進(jìn)一步轉(zhuǎn)嫁給本來(lái)就無(wú)力完糧納租的貧困民眾，這也是導(dǎo)致地方勢(shì)力發(fā)動(dòng)農(nóng)民反抗的原因。
首先，實(shí)驗(yàn)縣打破了既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，重構(gòu)了與小農(nóng)的交易主體，導(dǎo)致交易成本增加。
外來(lái)主體進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，首先面臨的困難就是交易中的信息搜集成本。用現(xiàn)代部門(mén)替代傳統(tǒng)的做法，確實(shí)增加開(kāi)支。新都過(guò)去的政治與經(jīng)濟(jì)資源由鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的組織把握：比如糧稅征收，過(guò)去分區(qū)段設(shè)置糧約若干，負(fù)責(zé)催收，除糧約外皆不知其底細(xì)；而其他稅收則由芶榮山、吳肇章等袍哥包攬。實(shí)驗(yàn)縣開(kāi)始后，便舍棄傳統(tǒng)的與鄉(xiāng)村交易的權(quán)力主體，而由縣府直接設(shè)立柜臺(tái)征收。在此過(guò)程中，實(shí)驗(yàn)縣將以往與少數(shù)人的交易變成了與所有分散小農(nóng)的交易，耗費(fèi)了大量的人力、物力來(lái)確定人口數(shù)量、土地?cái)?shù)量、交稅主體，并向其頒發(fā)各種管業(yè)證，與之簽訂契約，使信息搜尋費(fèi)用、簽訂契約費(fèi)用等交易成本增加。
其次，由于與分散小農(nóng)交易困難，導(dǎo)致縣政府組織不斷龐大，其行政成本隨之增加。
由上文可知，實(shí)驗(yàn)縣的政府機(jī)關(guān)人員比實(shí)驗(yàn)縣之前增加了一倍多，用來(lái)集中應(yīng)付與分散小農(nóng)的交易。正式工作人員的設(shè)立，必定要求其待遇的提升，而不比以往非正式的管理人員。工作剛開(kāi)始，即有聯(lián)保主任報(bào)告稱(chēng)“各聯(lián)保辦公處職員如戶(hù)籍員月薪僅10元，待遇低微，實(shí)不足以維持其生活，欲求其熱心工作較為困難”，于是將月薪提升為18元，幾乎增加一倍。凡此種種，也無(wú)怪外界評(píng)論其“擾民”，不但擾民，而且自身組織耗費(fèi)巨大。
最后，所有這些成本由于省政府和平教會(huì)都無(wú)力支付，最終轉(zhuǎn)嫁給全縣人民，從而導(dǎo)致地方勢(shì)力能夠帶動(dòng)群眾反抗。
實(shí)驗(yàn)縣1938年的預(yù)算支出為137 967.27元，而僅前三個(gè)月就支出84 738元。省政府和平教會(huì)都不承擔(dān)新政帶來(lái)的巨大成本，只能從該縣內(nèi)部解決。因此，就不難理解征收土地管業(yè)證費(fèi)用，嚴(yán)格催收以往年度欠谷，補(bǔ)交6萬(wàn)多畝黑地糧稅，征丁正式化等行為。
實(shí)驗(yàn)縣不僅打破了以往的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，而且打破了經(jīng)濟(jì)分配結(jié)構(gòu)，要從既有的經(jīng)濟(jì)利益中拿走更大部分。這些成本由全縣民眾承擔(dān)，但實(shí)驗(yàn)縣的建設(shè)部分并未真正落實(shí)，比如平民教育、農(nóng)業(yè)改良、合作貸款、改善衛(wèi)生等，都還未給民眾帶來(lái)任何看得見(jiàn)的利益。這必然引起在“特權(quán)團(tuán)體”領(lǐng)導(dǎo)下的普遍民眾的反抗。國(guó)民政府和平教會(huì)的基層治理方案遭遇了鄉(xiāng)村既有權(quán)力主體的抵抗，被證明其治理體系在鄉(xiāng)村的無(wú)效性，同時(shí)也證明了四川基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的頑固性。
因此，新都實(shí)驗(yàn)縣意味著只能由本地直接承擔(dān)一個(gè)龐大的外來(lái)主體要求的制度轉(zhuǎn)變的成本。而在當(dāng)時(shí)高通脹的壓力下，本來(lái)薄弱的縣財(cái)政只能依靠鄉(xiāng)村稅收維持，這一成本轉(zhuǎn)嫁進(jìn)而引發(fā)了農(nóng)民的反抗。這反抗的本身，不是平教會(huì)鄉(xiāng)村建設(shè)的對(duì)錯(cuò)，而是平教會(huì)的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)增加了其制度成本，這些成本不僅轉(zhuǎn)嫁給了鄉(xiāng)村的精英階層，也轉(zhuǎn)嫁給佃農(nóng)，破壞了鄉(xiāng)土社會(huì)的穩(wěn)定。而當(dāng)外部接入的現(xiàn)代制度對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的破壞力過(guò)大時(shí)，只有傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳與袍哥融合的地方文化才能完成低成本的治理。也因此，實(shí)驗(yàn)縣后的兩任縣長(zhǎng)繼續(xù)交好袍界甚至加入袍哥組織，回歸到依靠非正規(guī)但低成本的社會(huì)組織治理鄉(xiāng)村。平教會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者晏陽(yáng)初在這次事件后仍然堅(jiān)持“公民社會(huì)”的理念，在新都事件后認(rèn)為“社會(huì)改造”不僅要有理想，有目標(biāo)，有計(jì)劃，更要有力量，他認(rèn)為需要文化力、經(jīng)濟(jì)力、政治力和武力這四力才能實(shí)現(xiàn)。從外因看，國(guó)民政府急于使用平教會(huì)提升本土抗戰(zhàn)的民族意識(shí)，而傳統(tǒng)形式的民眾卻不能被國(guó)民政府動(dòng)員，這迫使晏陽(yáng)初在制度成本奇高的條件下不得不幻想寄托于武力。
此后，平教會(huì)開(kāi)始著重建立私立鄉(xiāng)建學(xué)院培養(yǎng)人才，后于1946年在解放區(qū)土地革命的壓力下，配合國(guó)民黨政府建立了包括土改與合作社在內(nèi)的華西實(shí)驗(yàn)區(qū)。國(guó)民政府根據(jù)蘭溪、定縣、新都等實(shí)驗(yàn)縣的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，頒布了“新縣制”，袍哥吳肇章1942年被蔣介石處死。由這一系列耐人尋味的事件，可窺新縣制的實(shí)行效果以及國(guó)民黨后來(lái)命運(yùn)之一斑。關(guān)于平教會(huì)在新都事件后的華西實(shí)驗(yàn)區(qū)如何汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的問(wèn)題，本文無(wú)法囊括，需要進(jìn)一步深入研究。
作者簡(jiǎn)介：張藝英（1988— ），女，河南安陽(yáng)人。四川大學(xué)歷史文化學(xué)院，博士研究生。李軍（1985— ），男，福建邵武人。西南大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院，講師。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第1期
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