一、我國農地制度創新應遵循的基本原則
筆者通過對建國以來我國農村土地經營制度的演變歷程的分析，借鑒國內外農地經營制度改革的有益經驗，認為，我國農村集體土地制度創新應遵循以下一些基本原則：
1、土地所有權明晰化原則
農村土地所有權虛置是現行農村集體土地制度的主要缺陷，也是導致現行農村土地集體所有制實現形式一系列缺陷的根源。產權明晰是一切有效率的經濟制度確立的基礎，而最終所有權的明晰又是有關產權的其他權益明晰的基礎。農村土地最終所有權的相對明晰在于：一方面，集體土地最終所有權屬于其成員必須明確，并且不因其成員變化而改變集體所有權這一基本性質，以維持土地所有權的相對穩定性；另一方面，在一定時期和范圍內，集體土地最終所有權在其成員間的歸屬是可以調節的，以滿足集體成員調整所有權結構的要求。在現行農村土地制度條件下，土地最終所有權的相對明晰是可以實現的。
2、土地使用權市場化原則
公有制實現形式的選擇實質上是要使公有制適應市場經濟的要求。農村土地集體所有制在建立有效的實現形式時，必須使其成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的經濟主體，這就首先必須實現現行農村集體組織經濟和行政職能的分離，改變現行農村集體組織村社合一的狀況。另外，強化集體組織的經濟職能，克服現行集體組織“偽經濟實體”化問題，也是農村集體組織成為經濟主體的一項重要內容。
3、土地收益權公平化原則
“均貧富，等貴賤”、“不患寡而患不均”的小農思想，深深地積淀在中華民族的血液里。建國后我國農村土地使用制度變遷的過程就是一個不斷追求公平與效率兼顧的博弈過程。改革開放以后實行的家庭聯產承包責任制（家庭承包經營制度），主要特點是把土地的所有權和經營權分離，公平與效率并重，既考慮了土地作為生產資料的經濟功能，又考慮了土地作為農民生存資料的社會保障功能。但隨著當前農業生產力水平的不斷發展和提高，這種土地使用制度安排的弊端也逐漸顯現出來，效率和公平再一次失衡。農民在選擇土地調整和不調整政策時遇到一個兩難選擇：農民既需要長期穩定的土地使用權，又需要平均占有土地。因此，中國農村土地產權制度創新必須平衡農民長期使用權和平均占有之間的關系。如何找出土地使用制度安排中公平與效率的最佳結合點，已成為研究和探索下一步農村土地使用制度創新必須思考的重大課題
4、制度創新的配套化原則
制度創新的成功不僅取決于有效降低新制度和舊制度沖突引起的內部成本，還取決于有效降低新制度引起的社會成本。因此，在進行農村集體土地制度創新設計時，必須充分考慮滿足新制度執行的社會約束條件的可能性，實現新制度與社會保障系統的協調。另一方面，社會保障系統應有意識地實現支持新制度的自我變革，為新制度的執行創造條件。就現有的社會保障條件來講，第一，農村土地集體所有制是社會主義公有制經濟的重要組成部分，農村土地集體所有制實現形式的變革必須限定在社會主義經濟制度的基本框架內；第二，農村土地對農民的社會保障功能在短期內不可替代，新制度設計中必須考慮農民的社會保障問題；第三，國家的土地管理政策在短期內難以改變，新制度的設計及運行應該考慮規避政策風險；第四，目前工業化與城市化進程還不具備對農村剩余勞動力的完全吸納能力，新制度設計必須考慮由其引起的非農勞動力轉移的社會接受能力。
5、制度創新的漸進化原則
農村集體土地制度創新的快慢，取決于農村經濟發展的市場化程度和當地社會保障支持系統的成熟程度，而我國區域經濟發展呈現嚴重的不平衡格局，這就意味著在農村土地集體所有制實現形式改革上不可能采取全國統一的“一刀切”式的舉措。衡量農村集體土地制度創新優劣的標準不在于其形式上的先進程度，而在于其對當時當地經濟發展要求的適應程度，應鼓勵因時因地制宜，努力探索農村土地集體所有制的多種實現形式，實行漸進化的制度創新。
6、制度創新的法定化原則
農村土地所有權的明晰必須實現土地最終所有權向農民的回歸，但這種回歸不是以私有制這種極端的形式出現，而是在法律上明確農民對土地的最終所有權。理順農村土地產權關系并不困難，其問題的節點不在農村集體，也不在農民，而在國家土地立法的完善上。一是要明確集體土地產權的法律界定。進一步理清三級主體的產權界區，規范農民集體的組織形式，避免產權主體虛置與權利職能重疊，土地所有權要盡力下沉，能夠明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。二是要消除對集體土地產權的法律歧視，尤其要對國家征地范圍進行更細致的界定，盡力避免因盲目無序征地造成的農民利益損失；三是要放寬對農村集體建設用地使用權流轉的法律限制，應在有償使用基礎上，允許集體建設用地自由合法流轉；四是要完善流轉的法律內容，在地方試點基礎上，盡快頒布全國性的法律文本，為合理界定流轉范圍、確定流轉形式、明確收益分配和強化規劃管理提供法律指導。
二、我國農地制度創新的目標模式及路徑選擇
盡管我國農村幅員遼闊，東西部差異巨大，但就現階段我國農村土地經營制度創新問題，本人在上述綜合分析的基礎上，認為其目標模式應是：堅持集體所有，實行租賃經營。具體路徑如下：
1、變“國家政策決定”為“集體依法自定”
建國以來，我國農村土地經營制度歷經多階段的變革,但每次變革,都帶有很強的政策色彩,主要是依靠強有力的行政手段推動的一種強制性制度變遷。而本人認為現階段,我國農村土地經營制度創新,應是在國家法律基本規范的前提下,尊重集體所有的完整土地產權,重構“三級所有”的集體土地產權人格,由集體成員根據各地生產力狀況和經濟發展水平依法民主自定,以追求整體利益最大化為目標的一種誘致性制度變遷。改變目前國家政策規定，農村土地家庭聯產承包經營長期不變的全國“一刀切”的狀況。尊重各地農民自愿，在依法保護農村土地集體所有權的前提下，鼓勵各創特色，根據各地的發展水平，自主選擇適宜的經營模式。如：在東部發達地區，土地的保障功能相對弱化，可以采取集體統一租賃經營，以利土地實現規模效益，增加農民的土地收益。在西部貧困地區，土地仍是農民的命根子，則可以繼續實行家庭聯產承包經營，以穩定農村社會，盡最大可能發揮土地的保障功能。至于何時何地選擇何種經營模式，應由農村集體成員因時因地民主自定，國家只在法律層面，依法保障農村土地的集體所有權和廣大農民的民主決策權。
2、變“無期無償承包”為“有償有期承租”
我國目前的農村集體土地家庭聯產承包經營體制,從改革初期“十五年期限”，到第二輪的“延長三十年”，再到現在的“長期不變”，政策的初衷是想給予農民穩定的土地使用權，增加農民的預期收入，以激勵農民的長期投入，增強農業的發展后勁。但“長期不變”的政策，顯然在一定程度上否定了農村土地的集體所有權，而賦予農民一定的土地私有權。而且隨著農村稅費改革的推進和惠農政策的出臺，原有農民不但無償取得集體農地經營權，而且額外獲得因承包地產生的政策補貼，這對新增農民顯然是制度歧視，不利于社會公平，長期執行必然引發社會矛盾。
另一方面，由于農村集體土地長期無償承包，還助長了農村土地大量閑置浪費，不利于節約用地和土地由低效益利用向高效益利用流轉。必竟土地這種珍貴資源“不要白不要”。目前，許多農村出現“有地無人耕”和“有人無地耕”的矛盾狀況，就是這種制度弊端的有力證據。
要改變上述狀況，筆者認為，應該實行農村集體土地“有期有償承租”。農村集體通過收取土地租金，既體現其土地所有者的權益，又使其更有能力維護其土地所有權，還可解決農村集體土地公共投入普遍缺失問題，可謂一舉三得。當然農地租金的額度及用途都應在國家法律規定范圍內，由集體成員根據土地市場供求情況民主決定。
3、變“分戶分散承包”為“大戶大片承租”
當前我國農村以戶為單位按人口承包集體土地，并為體現公平，肥瘦田遠近地都要搭配均勻，造成土地零碎，規模不經濟問題十分突出。改變這一現狀的出路在于，在推行有償承租的基礎上，可以通過招投標等市場手段，實行“大戶大片承租”，既可大大提高農村土地的經營效益，又可減少農村土地浪費和撂荒現象。
當然，“大戶大片承租”的方式可能會造成剝奪少數貧困農戶的耕種權問題。本人認為解決這一問題，可從以下三個方面著手：一方面，國家應該在農村建立更廣泛的社會保障體系，確保貧困農戶的最低生活保障；另一方面，積極發展二、三產業，廣泛吸納農民就近轉移就業，增加農民非農收，第三，農村集體土地租金，應大部分以分紅形式返還集體成員，彌補農民的基本生活。
最后，還可設定集體成員優先承租權。即在人均土地限額內，本集體成員享有優先承租權，以最大限度地保障農村貧困人口的耕種權不受土地租賃制度的影響。
4、變“按戶固定均田”為“按人變動均利”
我國目前實行的農村土地家庭聯產承包經營,是“按戶固定均田”的方式來平衡承包初期公平與效益矛盾，“均田”以示公平，“按戶固定”以期激勵效益。然而，隨著農村經濟社會的發展，這種“按戶固定均田”的方式越來越既不公平，又無效益。首先是按原有人口“均田”，對新增人口不公平，并隨著時間的推移，這種不公平繼續擴大必然引發社會矛盾。其次“按戶固定”雖然有利調動農民的積極性，但不利于土地集中集約經營，影響土地的規模效益，也無法實現與大市場的對接，小農經濟始終處于市場經濟的弱勢地位，毫無效益可言。
5、變“農戶自發流轉”為“集體統一流轉”
為了解決當前我國農村土地經營存在的種種弊端，不論是政策界，還是理論界，大都認為只要在依法自愿、有償的原則下，加速農村土地的“農戶自發流轉”即可。而實際情況是，并非事如人愿。在自發狀況下，農村土地流動異常困難，存在“激而不活”現象。直到20世紀90年代的中期以前，土地使用權流轉的發生率一直是偏低的。農業部1993年進行的抽樣調查結果表明，1992年全國共有473.3萬承包農戶轉包,轉讓農地1161萬畝。分別占承包土地農戶總數的2.3%和承包地總面積的2.9%。農業部農研中心同年對全國近3萬農戶進行了抽樣調查，在全部樣本戶中，有4.09%的農戶將自己承包的一部分土地轉包給他人經營，只有1.99%的農戶轉出了全部承包地,相應只有10.68%的農戶轉包他人耕地.就是近二十年后的今天,這種狀況，也未有多大的改觀。據本人2009年在江西省遂川縣衙前鎮的普查表明，該鎮2782戶農戶共有耕地面積8756畝，發生流轉耕地589畝，占耕地面積的6.73%，流轉耕地農戶219戶，占農戶總數的7.87%。
造成農村土地流轉“激而不活”現象的主要原因，筆者認為有以下幾個方面：一是農業比較效益偏低，農民種地多以滿足糧食自給為主，種商品糧的積極性不高，自然愿意接受流轉地的人就少。二是需要流出土地的大多是單個農戶，土地零散，難以集中連片，流轉地本身也無效益可言，自然無人問津。三是需要流入土地的大多是專業戶和農業企業。按照生產管理的要求，一般都要集中連片承租，因土地位置的固定性，而集中連片承租必須涉及多數農戶，多數農戶對土地流轉的決策，存在“一票否決權”現象。即集中連片土地所涉及的若干農戶，因為都是單獨決策，人人都有“一票否決權”，只要其中一戶農戶不愿意，那么整塊土地就不能實現流轉。如：江西省遂川縣衙前鎮，2005年，由廣東客商投資在衙前村建有一供港澳蔬菜種植基地，計劃要流轉800畝耕地，但因農戶意見不統一，最終費盡千辛萬苦只流轉了305畝。
要解決上述土地流轉難題，筆者認為必須變“農戶自發流轉”為“集體統一流轉”。既在明確農村土地集體所有權的基礎上，由集體按少數服從多數原則決策，是否流轉土地。這樣，既可實現集體土地組織化流轉，還可提高土地流轉價格，增加農民的整體利益。
中國鄉村發現網轉自：微信號 新三農
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