最近，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，并強(qiáng)調(diào)指出，深化農(nóng)村土地制度改革，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，是繼家庭承包制后農(nóng)村改革的又一大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善。要圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有必須牢牢堅(jiān)持。要嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。要放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。那么，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”究竟是怎么回事？農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間到底是啥關(guān)系？從事農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的同志必須搞清楚弄明白，認(rèn)真學(xué)習(xí)并把握好這一重大政策調(diào)整。
“三權(quán)分置”是歷史必然
縱觀農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，自1956年建立高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社起，我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制已經(jīng)60年了。改革開放以來，隨著廢除人民公社體制和家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的確立，在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上，土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)”分離。當(dāng)前我國(guó)正步入全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，伴隨城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的深入推進(jìn)，農(nóng)村土地制度又處在了重大變革時(shí)期，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置已是歷史必然。
黨的十八屆五中全會(huì)明確提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法?！薄叭龣?quán)分置”理論作為農(nóng)村土地制度建設(shè)的又一次重大創(chuàng)新，意義非凡，影響深遠(yuǎn)。改革開放之初，為調(diào)動(dòng)億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、解決老百姓的“溫飽”問題，緩解國(guó)民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的風(fēng)險(xiǎn)，中央順應(yīng)農(nóng)民群眾的意愿和要求，創(chuàng)造性地改革了人民公社體制下的農(nóng)村土地集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的制度框架，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶家庭擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（即土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)捆綁在一塊由農(nóng)戶共同行使）的“兩權(quán)分離”，使得農(nóng)村長(zhǎng)期以來存在的“下田一窩蜂”、“干活大幫哄” 的“出工不出力”現(xiàn)象不見了，農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力得到了充分釋放和激活?！敖粔驀?guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”即是對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)村改革情況的真實(shí)寫照和生動(dòng)詮釋。這一制度安排，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，極大地推動(dòng)了農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，極大地促進(jìn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。改革開放30多年來，在此前提下，農(nóng)戶擁有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)開始漸進(jìn)分離，離開農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，逐步形成了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)形成“三權(quán)分置”的格局。應(yīng)該說，“三權(quán)分置”順應(yīng)了分工分業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，創(chuàng)新了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，開拓了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，豐富了雙層經(jīng)營(yíng)體制內(nèi)涵。從制度內(nèi)涵看，“兩權(quán)分離”重在解決溫飽問題，而“三權(quán)分置”重在解決農(nóng)業(yè)效益問題，符合發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的時(shí)代要求，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然選擇，為新形勢(shì)下完善中國(guó)特色農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，推動(dòng)解決“三農(nóng)”問題，全面建成小康社會(huì)奠定了制度基礎(chǔ)。
“三權(quán)分置”意義重大
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”之重大意義主要體現(xiàn)在以下幾方面：
“三權(quán)分置”著眼于解決農(nóng)業(yè)問題。改革開放初期，我國(guó)確立農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶家庭，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速恢復(fù)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。其根本在于“兩權(quán)分離”的制度安排順應(yīng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)家庭最優(yōu)的規(guī)律，在實(shí)踐中解決了農(nóng)民生產(chǎn)積極性問題。而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，如何讓進(jìn)城農(nóng)民越來越多、留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)農(nóng)民越來越少，同時(shí)讓進(jìn)城的農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)收益，讓留下務(wù)農(nóng)的農(nóng)民有更多的農(nóng)地資源可以優(yōu)化配置，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分離，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度安排非常必要。經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍的優(yōu)化配置，相對(duì)集中土地使用，不僅僅使土地利用效率得到提升，更能明顯提升務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而提高農(nóng)業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力，既解決了原承包農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)問題，又能解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)和增長(zhǎng)動(dòng)力問題。“三權(quán)分置”重在放活經(jīng)營(yíng)權(quán)?！叭龣?quán)分置”制度安排下，經(jīng)營(yíng)權(quán)作為獨(dú)立的權(quán)能，在法學(xué)上體現(xiàn)債權(quán)關(guān)系抑或是用益物權(quán)，一直是大家討論的話題。但從實(shí)踐層面講，經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要前提，獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素功能。這些年，規(guī)模經(jīng)營(yíng)一直有兩種實(shí)現(xiàn)路徑：一種是經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)；一種是經(jīng)營(yíng)權(quán)不流轉(zhuǎn)，但重要經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)采取托管、半托管等方式形成的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。上海松江家庭農(nóng)場(chǎng)、四川崇州農(nóng)業(yè)共營(yíng)制、安徽宿州農(nóng)業(yè)聯(lián)合體以及湖北沙洋的按戶連片耕作制等多種經(jīng)營(yíng)模式，都是經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立發(fā)揮權(quán)能的不同表現(xiàn)。這種經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或不流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)角度看，表現(xiàn)了分享經(jīng)濟(jì)的成分；從利益聯(lián)結(jié)機(jī)制看，顯示了共享經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，需要從多角度觀察分析解釋其制度成因?！叭龣?quán)分置”催生發(fā)育新農(nóng)民。土地制度創(chuàng)新從來都是與經(jīng)營(yíng)方式演變緊密聯(lián)系在一起的。從長(zhǎng)期看，數(shù)以億計(jì)的大眾化普通農(nóng)民要退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而數(shù)以百萬計(jì)相對(duì)小眾的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要進(jìn)入。如何解決誰來種地，保障基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和總量供給，要靠家庭農(nóng)場(chǎng)和各類生產(chǎn)性合作社；如何解決地怎么種好問題，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益和增加農(nóng)民收入，要靠服務(wù)性合作社和各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織，而為適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品中高端需求，提供更多高端化、個(gè)性化、差別化農(nóng)產(chǎn)品，則需要農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)和示范效應(yīng)?！叭龣?quán)分置”下經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以及在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，自給自足生產(chǎn)的農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶必將大量減少，而以提供商品農(nóng)產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)效益最大化為目標(biāo)的家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的“新農(nóng)民”將不斷成長(zhǎng)發(fā)育，隨之將大幅度提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，這是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的基礎(chǔ)和方向。
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