——基于上海市FC鎮社會治理體系調整的經驗
摘 要：本文通過分析上海市社會治理體系最新調整及國內各地相關發展經驗，指出從國家政權建設向國家治理建設轉型中，一度從人們視野中消失的村居小組正重新作為國家最基礎治理單元。作為最小治理單元的村居小組，不同于政經合一的人民公社體制和單位體制時代最小政權單元與最大自治單元對立的雙軌結構，而是國家、市場、社會等多元主體參與共治的場域單元；它也不是一個獨立完整的政經社單元，具有賦稅、教化與治安功能，整體性管理工農商學兵，而是國家引領的社會治理單元，承擔政治教化與社會治安功能。這一治理重心下沉雖然對生活共同體與治理共同體的重構具有重要的積極意義，卻無法回避它對縱向治理體系和村居內部產生的分化效應，使得村居委會愈發“錯位”，也無法完全整合橫向治理體系等問題。最后指出，應該在國家治理體系的整體性框架內，依照分類分級的原則，重新認識國家政權的嵌入、脫嵌與再嵌入的歷史進程。
關鍵詞：村居小組；政權嵌入；治理單元；分類分級
一、問題的提出
國家政權建設與社會自治建設是理解中國國家與社會關系的主導范式，城市單位體制與農村人民公社體制解體已經超過三十年。如何評價這三十年我國國家與社會關系的重建及其未來發展方向，目前學界主要有三種觀點：第一種觀點對社會自治建設持悲觀態度，認為三十年來國家政權主導的社會自治建設，只是恢復了社會自治的形式，政府實際運作機制并沒有發生根本改變，甚至在某種意義上，政府機構變革出現內卷化。[1]社會自治雖得到一定拓展，但國家政權也繼續向基層延伸并不斷強化。[2]新劃定的社會空間依然是國家用以貫徹意志，控制與整合社會的基本政權單元，而不是可以促進社會自治建設的地域生活共同體。[3]第二種觀點關注國家政權重建引發的治理問題，一方面單位或生產隊瓦解、社會流動加劇與工作組織多元化，直接對接個體來承擔治理責任的組織大大減少，個體化時代來臨；另一方面國家因此直面個體，原先可以在單位內解決的小范圍的單位內部矛盾直接轉化為個體與國家的矛盾，社會風險系數陡然上升。由國家與單位構成的雙重治理結構的瓦解，導致基層社會治理體系失效。[4]國家政權從社會里“脫嵌”，成為懸掛半空的無根浮萍[5]，而基層社會自治建設卻出現家族化、精英化[6]、熟人化[7]、黑惡化、刁民化[8]等問題。[9]國家政權無法與社會自治完成對接，甚至出現地方政府與社會勢力結盟的治理內卷化[10]現象。
第三種觀點認為國家與社會關系重建的實際路線應是法團主義[11]，不同利益主體在新劃定的社會空間中協作治理[12]。法團主義認為應該超越簡單的國家與社會范式，以場域的理念和日常生活運作的邏輯審視社會關系網絡中各類行動者[13]，發掘組織社會的不同規范或原則[14]。國家與社會關系的重建已經不同于傳統的上下分立，而變為縱橫交錯，縱向到底，橫向到邊的新結構[15]。因此建立縱橫結合的秩序整合新框架[16]，形成縱向整合與橫向整合機制的有效銜接，即在推動公眾參與并形成有效社會協商，激發社會內在活力的同時強化縱向秩序的合法性，實現有效的社會整合與共治[17]，是國家與社會關系重建的關鍵。雖然有不同聲音[18]和特殊經驗，但以第三種觀點為代表，國家與社會關系重建的方向處于逐漸清晰化的過程中：堅持系統治理，構建黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制與全民共建共享的社會治理格局。但是，在對自上而下的國家政權建設與自下而上的社會自治建設如何實現各利益主體有機銜接[19]的問題日益清晰化的同時，不管是政府、社會還是學界都明顯忽視了對二者應該在何處完成銜接的問題的探討。換言之，國家政權與社會自治的結合邊界在哪里？
與西方社會自發工業化相比，國家主導是后發工業化國家的共同特征。社會主導的發展，僅僅需要最小國家維持基本秩序，國家最小化征用社會資源；而國家主導的發展，僅僅需要最小社會維持日常生活，國家最大化征用社會資源。因此，國家政權持續侵入社會自治成為研究近代以來中國國家與社會關系的主導觀點。那么，國家邊界即保證社會日常生活不至于崩潰的前提下，國家征用社會資源的最大限度在哪里？國家與社會對接的邊界在哪里？反之，我們也必須發問：社會邊界即維持國家基本秩序不至崩潰的前提下，國家征用社會資源的最小限度在哪里？從物理空間講，國家政權的最大邊界就是國家侵入社會而建構的最小政權單元，社會自治的最大邊界就是社會反抗國家而建構的最大自治單元。波蘭尼指出雖然市場嵌入社會，社會被嵌入市場，但完全脫嵌于社會的自由市場是不存在的。[20]因此，借用新經濟社會學嵌入與脫嵌的洞見，上述問題可以轉述為國家嵌入社會的最大限度在哪里？社會脫嵌國家的最大限度在哪里？
二、歷史上的嵌入與脫嵌：政權建設的邏輯
費孝通將國家政權與社會自治概括為雙軌政治，國家政權對社會自治的嵌入是自上而下的軌道，社會自治對國家政權的脫嵌是自下而上的軌道。在傳統社會，自上而下軌道的最大邊界即最小政權單元是縣，縣之下屬于社會反抗國家而建構的最大自治單元。而新的保甲制度摧毀了以士紳為主體的社會自治組織，將最小政權單元擴張到每家的門前，甲即做為最小政權單元，又做為最大自治單元，試圖完成雙軌政治的合一。這一新的國家政權建設有效地促進國家征用社會資源，卻無法承擔生活單位的自治，社會在僵化中崩潰。因為政治是生活的一部分，政治單位必須根據生活單位。[21]
黃宗智指出二十世紀前最小政權單元依照保甲制度的軌道，理論上可以抵達主管10戶的牌頭，但實際上牌頭、甲長甚至鄉保都不直接由縣政府任命。最小政權單元實際上只到縣，鄉保是半官職人員，是國家政權與社會自治的重要交接點。二十世紀國家以村長制度再次試圖將最小政權單元擴展到村，如果村莊內生權力結構即村莊社會自治依然存在，那么村長制不過是原先會首制的新名稱，如果村莊共同體已經瓦解，村長制極易被不軌之徒僭取。[22]杜贊奇將這一過程概括為國家政權建設內卷化，最小政權單元擴張到村莊，國家直接向村莊征用資源，村莊內生的保護型權力結構被營利型權力結構取代，營利型權力結構的擴張，反過來又要求更多的征用。社會在國家擴張與不軌之徒的雙重侵壓下崩潰。[23]
那么我們是否可以依照上述分析指出，最小政權單元邊界擴張及其對社會原先自治權力結構的摧毀，反向激發了社會脫嵌國家的張力，使得社會重建運動成為可能？也只有從根本上完成社會重建，確立新的社會自治邊界與權力結構，新生的民族國家才能獲得穩固的社會基礎。梁漱溟就直言近百年史就是一部鄉村社會破壞史，鄉村社會建設一方面起于鄉村社會自救，但更重要的是以此統籌政治、經濟與文化建設。只有社會完成重建，國家才能立足，因此這也是一種建國運動，由最小的鄉村社會一級一級向上擴展到大社會即國家，由小范圍的鄉村社會自治擴展到整個民族社會的一體性。[24]梁漱溟期待社會從國家中脫嵌，將最大自治單元逐步擴展至國家，以社會重建來改造國家。這雖是他對國家極其失望的無奈選擇，但經由社會自治的逐級擴展以建立民主國家的思路，也啟示我們思考社會自治單元的最大邊界究竟可以擴展到哪里。
以毛澤東為代表的中國共產黨人領導的鄉村社會建設，一開始就有意識地完成對國家政權的脫嵌。通過發動農民運動，將農民以農民協會的形式組織起來，成立農民政權的新鄉村自治機關，重建鄉村社會的內生權力結構。二十世紀以來最小政權單元擴張形成的營利型經紀組織成為農民協會主要革命對象，特別是把持區鄉政權機關的土豪劣紳。農民協會完成了最小政權單元從縣到鄉村的擴展，形成新的類似二十世紀前的雙軌政治，只不過自下而上的社會自治軌道由士紳變為農民協會。原先由縣長和土豪劣紳結合的縣級政治結構，變為縣長和革命民眾團體的結合。[25]梁漱溟與毛澤東都試圖讓因最小政權單元擴張而崩潰的社會自治重新組織起來，完成鄉村社會自治權力結構的重建。然而與梁漱溟的社會自治單元可擴展至整體國家不同，毛澤東依然是在縣的邊界內關注社會自治重建。自下而上的農民協會完成社會自治重建的同時，也重建了與二十世紀前最小政權單元——縣相對接的組織基礎，最小政權單元從而有效地擴展至鄉村。“土地改革，不僅政權組織第一次真正地下沉到鄉村，而且摧毀了非正式權力網絡的根基。”[26]在這個意義上講，鄉村社會自治重建與國家政權重建是一體相連的過程，鄉村社會自治組織與國家政權組織完成對接。
新中國成立后，經過農業生產合作化與人民公社運動，最終以生產隊（城市為單位制）作為國家政權與社會自治對接的邊界。生產隊既是國家政權的最小單元，又是社會自治的最小單元。最小政權邊界借助生產隊的建制，真正抵達傳統社會保甲制的范圍，國家意志能夠暢通無阻的自上而下貫徹至每個家庭，雙軌政治變為一元化縱向秩序[27]，政治單位與生活單位合一。因此鄉村人民公社體制和城市單位體制瓦解后，國家政權與社會自治重建的過程就是最小政權單元從村居小組收縮至行政村或居委會，社會最大自治單元從村居小組擴展到行政村或居委會，社會在泛政治化后去政治化回歸生活化。[28]與此同時，社會自治單元內部權力關系結構也在重建，通過村民或居民自治，社會內部各力量為利益分配而進行斗爭與妥協[29]，完成與自上而下的國家政權對接。
三、國家政權的再嵌入：社會治理的邏輯
社會治理實踐的新發展，將正在黯然消逝的舊事物不斷地拋回觀察者敏銳的視野，并在新的發展語境下重新審視。“一切真歷史都是當代史。因為當生活的發展需要它們時，死歷史就會復活，過去史就會再變成現在的。”[30]本文通過分析上海市社會治理體系最新調整及國內各地相關發展經驗，指出從國家政權建設向國家治理建設轉型中，一度從人們視野中消失的村居小組正重新作為國家最基礎治理單元。作為最小治理單元的村居小組，不同于政經合一的人民公社體制和單位體制時代最小政權單元與最大自治單元對立的雙軌結構，而是國家、市場、社會等多元主體參與共治的場域單元；它也不是一個獨立完整的政經社單元，具有賦稅、教化與治安功能，整體性管理工農商學兵，而是國家引領的社會治理單元，承擔政治教化與社會治安功能。這一治理重心下沉雖然對生活共同體與治理共同體的重構具有重要的積極意義，卻無法回避它對縱向治理體系和村居內部產生的分化效應，使得村居委會愈發“錯位”，也無法完全整合橫向治理體系等問題。最后指出，應該在國家治理體系的整體性框架內，依照分類分級的原則，重新認識國家政權的嵌入、脫嵌與再嵌入的歷史進程。
上海市FC鎮位于FX區東部，面積110平方公里，常住人口22萬，戶籍人口8萬，外來人口14萬。2004年由四鎮合一，轄有3個鎮管社區、41個行政村、9個居委，541個村民小組，80個居民小組。因上海市控制人口規模與經濟結構調整的城市發展戰略，FC鎮通過拆除違章建筑、清理低端的家庭作坊式的勞動密集型產業、環境污染嚴重的養殖業以及提高教育準入門檻，實現生存壓力倒逼外來人口移出。與此同時，在上海市創新社會治理加強基層建設1號課題的推動下，FC鎮以治理網格為突破口，通過治理網格空間精細化、治理網格功能擴展、政府條塊關系與人員結構調整、多元治理主體的形成等方式展開社會治理。
依照空間社會學理論，網格化就是空間結構順著社會關系精細分化的過程，主要有兩種發展趨勢：一是網格空間范圍的全覆蓋。網格化發端于街面空間內社會治安管理[31]，FC鎮網格劃分經歷了以鎮區街面為單元的網格，全鎮空間內以居委會、行政村、街面、工業園區為單元的網格，以村民小組、居民小組、商戶、企業為單元的網格三個階段。網格功能從最初的城市管理，逐漸加入區域黨建、群眾工作與群防群治，將各類網格統一整合。二是從管理單元向治理單元轉變。“治理表示從有計劃地關注層級和政治與行政之間、國家與社會之間清楚的界限，到有組織、有計劃地強調網絡、政治家和行政管理者的重疊角色，以及國家與社會行動者的重疊角色。”[32]因此，網格從單一的管理單元轉變為政府、市場與社會等多元主體參與的治理單元。網格內部人員結構包括：網格長、黨建指導員、城市管理員、群眾工作員與群防群治員，其中體制外網格員占比超過90%。因此，在網格化的過程中村居小組作為最小政權單元與最大社會自治單元的結合邊界，以最小治理單元的新形式，重新成為國家治理的基礎單元。
在外來人口占多數的村居，則將網格進一步精細化，以類似保甲制的規模，每十戶選舉產生一名協管員，每二百人選舉一名居民代表，同時成立外來人口管理與服務委員會作為協管員的管理機構，委員由居民代表選舉產生。十戶一協管的基礎治理單元也適用于街面網格，每十個商戶選舉產生一名商戶代表，每十個商戶代表選舉產生一名商戶骨干，作為街面網格中的城市管理員。與原先已存在組織基礎，以網格形式重新激活的村居小組不同，外來人口占多數的村居和街面網格中，組織基礎不復存在或不曾存在，正是通過網格形式，重建國家政權與社會自治對接的組織基礎，完成組織化吸納。
FC鎮將最小治理單元重新建立于村居小組，在2014年中央一號文件提出“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點。”以來全國社會治理體制的探索經驗中，并不是孤立的案例。徐勇將廣東、廣西、湖北等地鄉村治理體制創新概括為五種模式：廣東清遠市的自然村自治模式，湖北秭歸縣的村落自治模式，廣西河池市的屯級黨群共治模式，廣西貴港市的一組兩會模式，廣西融水縣的五會屯治模式[33]；王海俠、孟慶國[34]，王曉莉[35]提出江西省分宜縣模式；朱萌提出湖南省長沙市格塘鎮模式[36]。上述模式的共同特征是縮小村民自治邊界，治理重心由行政村下沉到村民小組（自然村），治理單位與產權單位相吻合[37]，同時成立相對應的黨小組。以村民小組為基礎治理單元，村民在自然形成的地域生活共同體內完成社會自治，國家政權通過與村民小組的組織對接而真正落地。因此，國家政權再嵌入時代，以村居小組為最小治理單元，與政經合一的集體化時代有根本區別。
（1）作為權力競爭場域的村居小組
不再將村居小組視為國家政權與社會自治邊界競爭的封閉的地域空間，而是開放的社會關系網絡空間。在其中，不同的利益主體——基層政府、村居委會、村居小組長、內生社會組織、外來社會組織、公司等展開權力競爭，通過組織化動員、對話、協商等方式，達成動態均衡的利益關系結構。以地域生活共同體為基礎的村居小組不再是傳統的自我封閉、缺乏活力、不善合作等刻板形象，而是開放競爭、多元主體、緊密組織的社會場域。例如有學者試圖挖掘村民組長的內向家戶，外向村莊的雙重特性，探索重構村莊與農民的社會連結路徑。[38]FC鎮網格員中既有本地群眾骨干，又有常住外來人員，企業業主或企業黨員也被組織化吸納，成為重要的參與治理主體。通過區域化黨建聯席會，將銀行、稅務、電信、消防、學校、派出所、郵政所、供水所、衛生院等單位及工作人員統籌，積極參與網格內社會治理。
（2）作為社會治理單元的村居小組
作為最小政權單元與最大自治單元的生產隊或單位，是政經社合一的具有完整的賦稅、教化與社會治安功能。但國家政權再嵌入形成的多元主體參與的最小治理單元，只承擔部分政治教化和社會治理功能。村居小組自治并不能替代以行政村為單元的自治。村居小組擁有集體產權，但失去了對居民經濟生活計劃與管理的職能，也不再承擔繳納國家賦稅的功能。即使作為社會治理單元，但僅靠網格自身力量并不能完全解決社會治理問題。FC鎮網格共有4個運轉層級：首先，小事不出格，在村居小組為網格的最小治理單元內及時發現和處置，網格長擔負主要責任；其次，超出處置能力的需上報村居網格站，站長一般是村居委書記，在村居范圍內或協調鎮相關職能部門處置；再次，需上報社區網格化分中心，這一層級配有社區綜合執法中心；最后，如果處置依然未完成，需上報網格化綜合管理中心，由鎮級職能部門與綜合執法中心協調處置，或繼續上報區級。
（3）作為政治教化單元的村居小組
在各地社會治理重心下移的實踐中，黨組織在村居內的最小邊界也擴展至村居小組，并在以村居小組為基礎單元的社會治理體系中發揮引領作用。首先，以黨的政治引領協調各治理主體與治理資源。FC鎮通過社會治理與區域黨建聯席會將這一機制常態化。其次，以黨員的先鋒示范作用推動政策執行。由黨員本人擴展至其親屬再擴展至村居小組內的群眾。再次，建設黨小組的活動場所。FC鎮在每個黨小組長的住宅中成立黨建微家，作為固定活動場所。最后，黨小組長作為網格內的黨建指導員，直接接觸、組織、群眾，成為黨與群眾關系最密切的群眾身邊人，掌握著社會治理最基礎信息。黨通過網格完成對村居小組的再嵌入。
四、基礎治理單元何處安放？
國家政權再嵌入至村居小組，是社會治理時代各地具有重要意義的探索。它作為一種社會自治的發展方向，給人無限的遐想空間，這并不能回避其面臨的巨大困惑。
（1）它分化了縱向治理體系，村居委會愈發功能錯位。自成立以來，村居委會一直飽受批評，在機構的日常運轉中也實際上成為鄉鎮政府的下級行政機關，與法理上的群眾自治組織相“錯位”。如果再將最小治理單元下沉至村居小組，鄉鎮政權與之直接對接，那么村居委會與村居小組、鄉鎮政府的關系又應如何調整呢？從實際的機構管轄規模與數量分析，FC鎮下轄4個鎮管社區，41個行政村，9個居委會，636個村居小組。在廣東清遠的案例中，治理重心下沉后一個鎮平均所轄村居小組多達130個。由鄉鎮政府直接對接村居小組，顯然是不現實也不可能完成的任務。鄉鎮政府依然必須通過村居委會完成行政與資源對接，這顯然又加劇了村居委會功能錯位。
（2）行政資源無法全覆蓋，村居內部面臨分化。最先加重的就是村居小組長工作津貼。FC鎮雖地處上海，但因發展政策執行失敗及上海市農村發展方向調整，負債高達30億。在FC鎮模式中，村居小組長及網格員并不從鄉鎮政府領取固定薪水。雖然他們的身份歸于社會自治，但另一方面也歸于國家政權，完成高達78項的社會治理任務。FC鎮模式又能在多大的范圍內推廣呢？不是所有的村民小組都能承擔起自治的行政成本，但如果給予他們固定薪水，即使降低標準鄉鎮政府也難以承受如此巨大地人員增長。同時又會使他們陷入先前村居委會工作人員所處的兩難身份困境，村居小組內的群眾是否又懷疑他們叛離了社會自治的初衷，成為“國家的人”？同時行政資源并不能實現各村居小組全覆蓋，因為行政資源并沒有改變項目制的運作方式，與之前項目制使村居委會分化[39]相同，村居小組也面臨著分化的困境。另一方面，村居小組自我意識增強，對村居委會的認同呈現分化趨勢。
（3）村居小組不能完全整合橫向治理體系。面對日益碎片化的社會系統與行政系統，在一個村居小組的范圍內能獨立解決的社會治理問題幾乎不復存在，這也與社會問題的復雜化、關聯化、整體化有關。每一個行政條線延伸到基層都會創造出各自的治理網格，形成各自的治理單元。隨之創造出屬于各自的基層干部或辦事員，位于各自的辦公空間，使用各自的行政信息系統，政府由此呈現出碎片化狀態。因此，如果從整體性解決社會治理問題的視角審視治理重心下沉，除非村居小組能夠反向完成碎片化行政系統的橫向整合，即將各社會治理問題與行政系統創造的治理空間、行政信息系統、工作人員以村居小組為單元進行整合。FC鎮只完成了部分與社會治理相關的城市管理網、區域黨建網、群眾工作網與群防群治網的合一。
正如揚·蓋爾所言：“把住宅區劃分為更小更明確的單元，并與更加綜合性的分級系統聯系起來的重要性已為越來越多的人所認識。這些小單元中的居民更快更有效地組織起了自己的集體活動和解決了共同的問題。”[40]指出將治理重心下沉到村居小組所造成的困惑，并不是否定它在社會治理體系重構中的積極意義，尤其是它基于生活單位對村莊生活共同體的再造，將生活共同體與治理共同體合一。這一再造對政府而言，群眾自我承擔部分社會治理任務，可以節省行政成本和行政人員，并且能夠從根本上克服運動式治理的弊端，有利于治理效果長期維持。對黨組織而言，順利完成對群眾的再嵌入，實現黨群關系再組織。不管是在空心化的農村，還是人口倒掛的社區，對小組內居民而言，通過組織化的參與，一方面重新通過村居小組這一新的社會治理單位與國家政權對接，另一方面重新建立對村居小組的認同感與歸屬感，以主人翁而不是無關者的精神重新參與到生活共同體的治理中。
因此，必須客觀地認識社會治理時代國家政權的再嵌入，即要肯定它是基層社會治理體系調整的積極趨勢，不可盲目悲觀的否定，也要對將它普遍推行的論點保持警惕。總體而言，在國家政權單元、社會自治單元與社會治理單元邊界定位的過程中，應堅持分類分級的原則。對國家政權建設而言，就是明確最小政權單元邊界；對社會自治建設而言，就是明確最大自治單元邊界；對社會治理建設而言，就是明確最大治理單元邊界。最小政權單元邊界必須高于或至少等于最大自治單元邊界。如果最大自治單元是村居，那最小政權單元必須是鄉鎮或至少是村居。對最小治理單元而言，它是最小政權單元與最大自治單元的結合點。同時，必須在國家治理體系這一整體性框架內認知社會治理體系，即從政治、經濟、社會、文化與生態等多重功能視角，確定社會治理單元，進而明確其同各功能的治理單元邊界的交接點。在這個意義上講，基礎治理單元并沒有一個簡單地一成不變地邊界，而是在分類分級的國家治理體系建設中，多層次立體式展現，并處于不斷變動中。
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[40]揚·蓋爾.交往與空間.何人可譯.中國建筑工業出版社，2002，p63。
基金項目：國家社科基金重大項目“構建全民共建共享的社會治理格局研究：聚焦人口流入型地區”（15ZDC028）
呂亞奇，男，1989，助教，工作單位：華東理工大學，研究方向：基層政府治理。
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