摘要：當前中國基層政府的干部選拔激勵存在從相同身份的普通干部中選拔出優秀者擔任領導干部的問題。如果僅以“三定方案”規定的行政性事務為標準，那么不同單位、科室及崗位的工作差異性較大，相互之間可比較性較弱。事實上，基層政府內部除了行政性事務外，還存在政治性事務，它是“三定”方案之外的事務，包括中心工作、社會面事務、交辦事務等。兩類事務性質不同，行政性事務程序性、事務性較強，政治性事務則政治性強、要求高。行政性事務是每個工作人員都要承擔的事務，用于評價工作人員的“德能勤績”情況；而政治性事務則只有少部分人承擔，用于對承擔者進行政治評價。這樣，基層政府對承擔政治性事務的工作人員進行政治激勵，包括晉升流動，而對僅從事行政性事務的工作人員則給予行政激勵，一般不涉及晉升流動。通過是否承擔政治性事務及其效果如何來評判工作人員的優劣差等，就成為基層政府普遍認可的選拔培養干部的標準，基層人事管理上的事務分類與激勵匹配機制實現了基層干部的分流。
關鍵詞：縣域治理；中心工作；人事制度；官吏分途；層級分流
一、問題意識與分析角度
（一）問題提出：如何理解“干部分流”現象
在我國公務人員或機關干部系統，晉升軌道中的不斷分流或上軌、脫軌，乃是千古不變的現象。職級越高，能夠上去的干部就越少，多數干部會面臨各個層級的“天花板”之限制，既需要對干部進行分流，也必然存在“干部分流”現象。在縣域，“干部分流”不是一次性分流，而是不間性的、層級性的分流，主要包括三個方面，一是單位內分流。在單位內部一部分人的級別、職務上往上提升，或者流動到更重要的科室或崗位，比如從邊緣科室調到離領導近的綜合辦公室，而多數人則在級別、職務、崗位上沒有變動，或者只是崗位上平行調動。二是跨單位分流。在縣域轄區內從一個單位調動到另一個單位的分流，一部分人的調動會有級別、職務上的提升，或者新單位、崗位更加重要，而大部分人則留在原單位，或者平調到其他同層次單位及崗位。三是跨地域分流。少數人從下級單位調任到上級單位，級別、職務上提升，單位、崗位更重要，如從鄉鎮黨委政府調任到縣級黨委政府、從鄉鎮黨委書記調任到副縣長，而多數人則仍留在下級單位。級別、職務上的提升屬于“提拔”，而單位、崗位重要程度提高則是“重用”，二者都屬于往上流動，流動的空間和幾率增大；而單位、崗位、級別、職務等沒有變化的則屬于被留下或分流下來的，流動的空間和幾率縮小乃至停止流動。
少數干部能不斷上升、多數會止步不前的現象之發生，除了職數限制與任用體制等客觀性因素外，也與干部自身的能力、學歷、年齡、資歷及單位和崗位的性質，以及領導人賞識等因素有較大關系。從經驗調查來看，縣域“干部分流”較之西方的政務官與事務官分野和中國古代的“官吏分途”都有差別，在紛繁復雜的原因中，事務分類與激勵匹配的機制具有統領性和主導性。
（二）基層人事管理中的干部選拔與激勵問題
在理論上，中國基層干部的選拔和激勵面臨兩個問題：
一是政治與行政的統一性，存在領導干部和普通干部的選拔和激勵問題，也就是選拔哪些人、怎么激勵干部的問題。在政治與行政能夠相對二分的體制內，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。民選官又稱政務官，代表民眾表達國家意志，而考錄的行政干部作為事務官對民選官負責，執行民選官的意志，但是在價值上保持中立。在這些地方，干部的選拔和激勵有兩條路徑，一條是民選的路徑，就是政務官成為黨派候選人參與選舉不同層級政府的正副領導人，再由他們任免政府職能部門主要干部。政務官實行任期制，任期年限和連任屆數有嚴格規定，選敗或屆滿后政府不安排工作。另一條是晉升的路徑，事務官按照規定依據個人學歷、資歷、工作業績在政府等級階梯里按部就班逐級晉升。事務官比較穩定，實行常任制，他們經過嚴格政府管理方面的專業訓練，熟悉和精通某一領域專業知識和技能。
在西方選舉制國家，政務官和事務官一開始就是“官吏分途”的，二者走的是不同的職業途徑，晉升和激勵的途徑也不同?！肮倮舴滞尽笔侵袊糯倭胖频囊粋€突出特征，官與吏在同一官僚機構中并存共生，有著上下級關系，但又是互為隔絕的群體，從錄用、流動、晉升到監察、俸祿諸方面，二者都有截然不同的職業生涯。在錄用上，各地學子通過科舉入仕成為干部，再由朝廷遣派各地。胥吏則從平民中挑選出來，不得參加科舉考試，終生不得成為干部。對干部的激勵主要在于提拔重用、晉升流動，而對胥吏則缺乏正式的管理和激勵，從而也留給了胥吏在行政、權力、謀利上的自主空間。
當前中國政府人事管理中，既無“政務官”與“事務官”分野，也不存在“官吏分途”，在基層除有公務員、事業編和編外用工的區別外，體制內多數還是具有共同政治身份的公務員。但是，中國政府管理人員卻有領導干部和非領導干部的區分，領導干部不是選舉產生的，而是從普通干部中逐步成長起來的。那么，就需要從從事具體事務性、程序性、操作性、專業性工作的普通公務員中，選拔出有政治覺悟、視野、胸懷、魄力和政策主張的領導干部。中國干部選拔制度中有一項重要措施是培養選拔，但不同層級的領導干部很多，又如何從眾多的領導干部中選出培養選拔的對象？
二是統一評價標準與事務差異性之間有張力，怎么評價不同部門、崗位工作上的領導干部就成了一個問題。領導干部的選拔不是業務能手、業務干部的選拔，而是在不同業務系統之間通過比較、競爭選拔出來，前提是業務之間要具有可比性。但事實上，基層不同單位、部門及科室、崗位的具體工作存在較大差異，即便是同一部門不同科室、崗位的工作也存在數量和質量的差異，無法進行真正意義上的量化比較，也就難以對這些工作進行統一評價。比如縣婦聯的工作與縣環保局的工作，無論是工作要求、工作數量、工作強度、責任風險等都不可等量齊觀。不同崗位上的工作因為差異性大，工作人員的工作壓力、付出、結果就不同，那么，僅從各崗位的“盡職履責”角度就無法客觀地評價工作人員的工作情況。
只有相同崗位、同一工作才有比較性，這只能是條線業務范疇內的比較。西方事務官就是在業務范疇內加以比較和晉升的，中國基層事業編干部的職級晉升也是業務可比較性的結果。在職能部門內部，因為業務相關性、相似性較大，科室之間的可比較性相對要大些，但是鄉鎮是綜合性單位，各站辦所之間的工作根本無法放在一起比較。
（三）分析角度：事務分類與激勵匹配機制
上述兩個問題本身就有張力，要解決第一個問題，就需要基層能夠對不同崗位的工作情況進行優劣比較，然后以此對占據崗位的領導干部進行優劣排序，進而才能從中挑選出優秀的領導干部給予培養選拔。普通干部也需要在不同崗位工作的比較中表現優秀，才能被選擇成為后備領導干部的培養對象。但是，不同工作的差異又無法給予優劣比較，也就不能依據不同崗位工作的情況來挑選培養對象，即是說業務能手能夠在同一業務領域冒出來，而不能在不同的業務之間冒出來。那么，在基層依據什么標準對不同工作崗位上的領導干部進行評價，并讓優秀者從不同工作崗位上脫穎而出？
以上是理論上的追問，在基層實踐中上述張力得到了解決。這與基層存在兩種類型的治理事務有關，一類是“三定方案”中“定部門職責”所規定的部門、科室、崗位的職權事務，另一類是“三定方案”之外的治理事務。在部門業務、崗位工作等業務之外，在縣域、單位或部門，還存在大量難以配置到具體部門、科室或崗位上的事務，比如精準扶貧任務，職能部門都被分配了此類任務；還如縣委書記推動的“創衛”工作，除領導小組及其辦公室外，城區各單位、部門、社區等都承擔了相關的工作任務；再如北京平谷區推動的“吹哨報到”，工作啟動時許多工作都交給了法制辦、自然資源局、生態環保局去做，法制辦主任將區里分配的任務交辦給了單位最值得信任的三個年輕干部。
“三定方案”之外的這些治理事務有幾個顯著特點：一是普遍性，這些事務普遍存在于各個單位、部門及科室。隨著基層社會變遷加劇，政府加快對基層社會改造，這些事務會普遍增多。二是重要性，這些事務對于縣級黨委政府或單位、部門及其主要領導來說非常重要，是他們重視及親自推動的事務，或者對于轄區治理、單位建設有重要意義，如果不及時解決就可能產生負面影響。三是綜合性，這些事情不是某一業務領域的專業事情，而可能涉及多個業務領域，需要綜合協調解決，或者交由相關部門、機構、個人包干解決。四是額外性，這些事務沒有相應的承擔主體和資源配備，需要單位、部門或科室主要領導布置到相關部門或個人，由這些部門或個人在完成崗位工作的前提下自行調動資源解決。五是艱巨性，這些事務無法通過按部就班完成，需要承擔者花費較多的資源、時間、精力等創造性地開展工作。六是可比較性，該類事務具有相同性或相似性，承擔者承擔的工作在量上具有可比較性，同時因為該類事務是額外事務，不一定均衡分配到各部門或個人，承擔了該類事務與未承擔該類事務區分明顯。
那么，縣委縣政府或各單位、領導個人在評價一個單位或個人的工作情況時，就有兩個判定標準可參考，一個是必要標準，是否在崗位上“盡職履責”；另一個是充分標準，是否承擔了“三定方案”之外的治理事務、結果如何。只有滿足了必要標準且在充分標準評比中排名靠前，才能進入單位、領導的選擇視野。如果在比較中，被比較的單位或工作人員都能夠滿足必要標準，那么考察的就是充分標準。這樣，基層領導干部就被分流成兩類人員，一類是承擔了“三定方案”之外治理事務，或承擔了且考評排名靠前的人，一類是沒有承擔該類事務或承擔了且考評排名靠后的人。對于前者的人事激勵是政治激勵，包括領導肯定、提拔重用、個人成長、創造性體驗、成就感等。下文將通過對治理事務類型及其配套激勵的敘述，嘗試討論基層干部分流問題。
二、事務屬性與分類標準
縣域治理事務可以從數量和性質兩個方面給予分類，數量上有多少之分，在性質上則有政治性和行政性之別。具有較強政治性的事務，被稱作“政治性事務”，而政治性較弱、程序性、規范性較強的事務是行政性事務，簡稱“行政性事務”。所謂事務性質或屬性，主要是視事務的重要程度而言，越是重要的事務，政治屬性就越強，而一般性事務、不太重要的事務，則政治屬性較弱、行政屬性較強。
在縣域，判斷治理事務是否重要的主體是縣級黨委政府及其主要領導，及部門、鄉鎮主要領導。就縣級工作來說，哪些工作可列入重要事務，主要由縣級黨委政府及縣委書記、縣長來決定?？h級黨委政府通過某些程序如開會、出臺文件等方式將某些治理事務納入重點要做的事務行列?？h級主要領導做的指示、批示和推動的工作都是重要事務。在部門和鄉鎮內部，重要的事務包括單位主要領導重視、關注、推動、交辦的工作。這些事務的政治性較強，無論是推動工作的人還是具體落實工作的人都要予以重視，需要調動額外資源、加大工作力度予以完成。這些事務之外的治理事務，因為沒有進入黨委政府、各單位及其主要領導的視野，或主要領導的注意力沒有分配過來，政治性就不那么強，被視作一般性行政性事務，承擔者按一般規則、流程完成，不需要額外重視和配置資源。
由于政治性事務和行政性事務的推動主體、資源投入、承擔者重視程度都有差異，效果也不同，政治性事務不僅可以達到既定效果，還可能“超標”完成，行政性事務的效果則更多的是“達標”，屬于底線要求。對政治性事務、行政性事務的考評及其結果運用也有差異，對政治性事務的考評由黨委政府或單位主要領導主持，考評結果用于對單位及其主要領導、工作人員個人的政治評價，包括工作態度、政治站位、核心意識、領導能力等，在縣級稱為“綜合考核”；行政性事務的考評由上級對口單位或本單位主持，是對下級單位或單位內部工作人員進行的“德能勤績”的考核和評價。
在基層，治理事務與人事激勵是相匹配的。不同的事務配套不同的激勵，重要的事務配套重要激勵，一般事務給予普通激勵措施。在政府體制內，政治追求、“管帽子”是主要動力，所以政治激勵是最重要的激勵。由于政治性事務需要工作人員加倍付出、超額完成，在激勵措施上選擇的是政治激勵，包括政治榮譽、提拔重用、晉升流動、領導重視等。對行政任務的配套激勵是行政激勵，包括培訓、經濟、項目、休假激勵等，行政激勵一般不涉及晉升流動、提拔重用的措施。這也意味著，在政府體制內要想獲得政治上的進步，就要去承擔政治性事務。具體來說，要承擔政治性事務，在縣域就要留在鄉鎮黨委政府、縣級黨委政府，這是體制晉升的干流，承擔的事務就是上級黨委政府下達的政治性事務。政府部門是支流，只有少數重要部門會承擔政治性事務，晉升流動的機會相對其他部門較多。在單位內部就得緊跟主要領導，多做單位領導交辦的事情。
在縣域，“三定方案”所規定的職責范圍內的治理事務是行政性事務，而“三定方案”之外且被黨委政府、單位及其主要領導重視的治理事務統稱為政治性事務。調查表明，縣域具有政治性事務屬性的工作包括黨委政府的“中心工作”、黨政部門的“社會面事務”、單位內部的“交辦事務”，與之相對的行政性事務有“常規工作”“專業性事務”“崗位工作”（詳見表1）。
三、治理主體與事務類型
（一）黨委政府：中心工作與常規工作
鄉鎮黨委政府是一級政權，它接受縣級黨委政府的領導，承擔其布置的工作?？h級黨委政府布置的工作，對于鄉鎮黨委政府來說就是中心工作。與中心工作對應的是常規工作。
1．中心工作
中心工作是指在某一段時間內，需要通過整合資源、攻堅克難、集中解決的重要治理事務。除了被賦予政治性外，中心工作一般還有綜合性、全局性、影響大、時間緊、要求高等特點，也就是非專業性事務，涉及的工作部門較多，具有全域性、重大的影響，要求在某個時間段內高標準完成。從時間維度可以將其分為階段中心工作、年度中心工作、長期中心工作。階段中心工作是指在一年的某個時間段內需要集中攻關的問題，典型的是集中整治事務。年度中心工作則是在工作年度內需要完成的重點事務，如十大民生事務、創國衛等。長期中心工作是某個長時間段內要求緊抓不放的重要工作，一般也是全國性的中心工作，如計劃生育、GDP、招商引資，及生態環保、基層黨建。
縣域內中心工作的來源，有以下幾個主要渠道：一是中央、省市下達并納入了上級黨委政府對下級綜合考核的工作任務?？h級政府要將這類工作轉化、分解后，以中心工作的名義布置給鄉鎮，同樣需要納入縣級對鄉鎮的綜合考核。這類事務在中央或省市越是重要，到縣級的要求就越嚴、越高。當前北方基層政府對國家疫情防控政策的加碼，就是縣鄉對待中央、省市重要中心工作的態度。二是縣級人大通過的政府工作報告所列的年度工作任務。作為縣域最高權力機關，縣級人大通過的政府工作報告具有較高的權威性，所涉年度工作任務會在隨后的縣委縣政府相關文件中重點體現，綜合考核將其納入目標管理，遂成為全縣中心工作。三是縣域內一些影響涉及面廣、影響較大、需要集中處理的治理事務，通過縣政府常務會、縣委常委會討論通過，形成正式文件并明確納入綜合考核，下發后成為中心工作。這類工作以整頓類事務居多。四是縣級主要領導意志轉化過來的治理事務。主要是與縣委書記、縣長執政理念、思路、注意力、政績觀、政治抱負相關的重大事務，由他們親自推動而成為縣委縣政府的中心工作。比如，隴縣縣委書記推動的村史館、議事堂建設；新邵縣委書記推動的功德教育、創省衛工作；建始縣委書記推動的移風易俗工作；平谷區區長推動的“街鄉吹哨，部門報到”機制創新。五是進入縣委某工作領導委員會正式文件的事務?？h里為推動某些工作而專門成立領導委員會，視事務重要程度由不同的主要領導擔任委員會主任，相關部門領導為領導小組副職領導、成員，專設辦公室掛在牽頭單位，由該單位領導任辦公室主任。委員會有議事、咨詢、決策的功能，能夠以縣委縣政府的名義出臺權威性文件。一些黨政部門為了更有力推動工作，他們就把自己的工作任務塞進委員會文件之中，使之成為縣委縣政府的工作。
2．常規工作
常規工作是指通過常規方式、常規程序、常規資源、常規時間就能解決的治理事務，是長期性的、經常性的工作任務。常規工作與中心工作一樣是一種工作類別。中心工作雖然有長期、年度、階段性之別，但它終歸不是一種日常性的工作，而是日常工作之外被特別設定、特別安排、打破常規的事務；它是間斷性的事務，干完了就完了，后面可能會再有其他的中心工作。而常規工作是通過日常工作來體現的工作，日常上做不好，該項工作就做不好。日常工作是常抓的工作，抓在日常、抓在細節的工作。
常規工作具有連續性、不間斷性、事務性的特點，它既可以是具體的工作，也可以是抽象的工作。比如要求掃碼是疫情防控中的常規工作，安全生產監督檢查是常規工作，這些是具體的工作。而抓作風、抓投入、抓觀念轉變等則是由具體工作組成的抽象的常規工作集群。常規工作已經常態化，只要各種制度、資源投入到位就可以自我運行，不需要黨委政府推出新的機制、新的制度。即便是需要多部門協調的工作，協調機制也已經常規化，無須主要領導出面，只要各部門、各單位、各崗位、各工作人員各安其位、各事其功，就能達到相互聯系、相互配合的效果。常規工作狀態是一種有機團結的狀態。
常規工作要達到的是普遍化、一般化的效果，而中心工作則是要達到超出一般的合力效果。因為資源的有限性，不可能所有的工作都投放同等的資源，而必須有所側重。在中心工作上投放更多的資源，以實現短時期內某些方面的質變；對常規工作則按既定資源投入，達到的是緩慢量變到質變、局部變化到全局變化的效果。
（二）條線部門：專業性事務與社會面事務
從整體來看，條線部門主要有兩塊工作，一塊是部門的業務工作，又稱為專業性事務，另一塊是黨委政府交辦下來的事務，內部稱社會面事務。
1．專業性事務
專業性事務是條線部門的主業，是其職責范疇內的工作，主要涵蓋兩個方面的內容：一是上級對口部門的專項任務。在縣一級，市級條線部門每年年初都會根據上級要求和本轄區內實際情況，向下一級對口部門下達本領域內的專項任務，一般以“十項”專項行動、“十五項”專項整治工作等名目下達。上級部門對下級的考核也以這些專項任務為依據。這是縣級部門該年度要做的“規定動作”，任務完不成或完成得不好，被上級督查、考核給盯上了，輕處罰是在條線內部被點名批評，重則通過市級黨委政府通報批評，此時縣級黨委政府就會采取處罰措施。二是本部門制定的工作任務。這是縣級部門根據轄區內本領域自身實際情況制定相應的工作目標，屬于本單位的“自選動作”。這些工作目標制定之后，在年初提交縣級考核辦審核通過，年底由考核辦及相關單位進行考核。無論是規定動作還是自選動作都是部門的專業事務，需要專業人員、專業資質、專業知識、專業技術、專業設備等才能完成。
2．社會面事務
社會面事務不在部門的規定動作和自選動作范疇，它是同級黨委政府布置的工作任務，這些工作任務與本部門的專業事務有相關性，但不純粹是專業性事務。
社會面事務主要包括以下幾種：一是協調性事務。縣級相關工作成立協調機構，辦公室設在某個部門，主任由該部門主要領導擔任，那么該工作相應的協調工作、辦公室運轉工作就由該部門來做。這些工作當中有一部分是與部門專業相關，但主要工作與專業不相關，具有綜合、協調性質。二是新生相關性事務。社會發展不斷衍生新的治理事務，一時難有對應部門承擔，縣級領導將這些事務硬派給相關或相近部門。這些工作不僅要用到本部門的專業資源，還需要協調其他部門相關資源。三是中心工作屬性事務。在縣域，除了本部門的專業性工作要服務于縣級黨委政府的中心工作之外，還有些非專業性中心工作也被分配給職能部門，如計劃生育、招商引資、精準扶貧等?？h級主要領導推動的一些重要工作如公德教育、創衛工作、摩的整治、棚戶區改造等，都會給各個單位布置相應任務。如某單位職工住房正好在棚戶區改造之列，該單位就要承擔做通職工工作的任務；各單位在創衛中除了要負責本單位的創衛工作外，還要包干某些社區的創衛工作，也要出錢出力出主意。
專業性事務是條線部門的本職工作，承擔主體是占據具體職務、崗位的工作人員。而社會面事務是黨委政府交辦下來的非專業事務，沒有專門的承接部門，部門領導需要臨時安排工作人員來承擔。有幾種方式，一是從其他科室專門抽調人員成立臨時機構，專門承接某項長期性社會面事務；二是針對黨委政府重要的協調事務成立專門機構如大氣辦、煤改辦、河長辦等，并向編辦要編招人；三是領導將某些階段性的社會面事務交辦給具體的工作人員，由工作人員在不耽誤崗位工作的前提下予以完成。
一般來說，每個部門都會有或多或少的社會面事務，但有些單位的社會面事務相對要多些。這與轄區內經濟社會發展、主要領導注意力、上級政策等方面相關。承擔社會面事務較多的部門，相對于其他部門，受到領導關注和重視較多，其主要領導更容易獲得領導的關注、肯定及提拔重用。
（三）單位內部：崗位工作與交辦事務
單位內部的事務也可以根據性質差異分為兩類，一類是崗位工作，一類是交辦事務。崗位工作是指具體崗位規定的工作任務，交辦事務則是領導交辦給工作人員做的崗位工作之外的事務。
1．崗位工作
編制部門的“三定”方案包括定編、定崗、定職責，即根據單位、科室具體的工作事務，規定單位和科室的編制數量，然后根據編制確定具體的崗位，并明確單位、科室和崗位的具體職責。崗位工作就是具有法定效應的崗位所須履行的職責，是每一個占據某個崗位的人都必須做的事情，屬于其分內之事?？h委書記有他的崗位工作，門衛保安也有他們的崗位工作。
崗位工作有以下特點：一是法定性?！叭ā狈桨讣冉o予了崗位完成工作的職權、人員、技術、設備等資源，也規定了占據崗位的工作人員的職責、義務、規范。二是確定性。法定性決定了崗位工作的確定性。每一個崗位的工作都是在“定崗”之時根據當時情況確定下來的，帶有某個時期的特殊性，一般不會隨意變化。如此工作人員才清楚自己要做什么事，不需要做什么事。三是差異性。不同的崗位有不同的職責，職責規定下也就有不同的事務。一般來講，單位內部不同崗位的工作不能交叉更不能雷同，否則就會造成相互推諉和資源浪費現象。崗位工作的差異性令不同崗位的工作難以比較，專業性越強，崗位工作的差異性就越大、越無法比較。環保崗位與信訪崗位的工作，無須是工作性質還是數量都不能拿到一塊比較。四是常規性。崗位工作屬于日?；ぷ鳎绻蛔鼍蜁e累下來，還會影響其他工作，其他崗位及人員無法代替做該項工作。五是程序性。崗位工作一般規定了做好工作的流程，需要辦事留痕。工作人員只需按照流程操作、按部就班開展工作，無需在工作中有創造性。六是科層性。從層級分立上講，上一層級崗位有向下一級崗位布置并檢查工作的權力，一般不會出現越級管理和越級匯報情況。從科室分割來講，不同科室（部門）之間獨立性較強，相互之間具有競爭性，一個科室的工作無法交給另一個科室去做。
2．交辦事務
交辦事務是崗位工作之外領導布置給下屬工作人員的工作任務。相對于崗位工作而言，交辦事務是領辦人在做好崗位工作基礎上所做的額外的事務，需要消耗額外的時間、精力和資源。交辦事務的主體是單位或科室的領導特別是主要領導；領辦事務的主體是單位或科室的工作人員，而不是特定的科室或崗位。交辦事務主要包括單位創新的工作、領導推動的工作、領導的私事、需要保密的事以及上級領導布置的無法確定科室、崗位的工作。這些工作都無法交給具體的科室或崗位，只有交辦給特定的工作人員。領辦該事務的工作人員一般較為年輕、具有上進心、有一定的能力、辦事靠譜及值得領導信賴。
交辦事務具有這幾個特點：一是額外性。額外性包括兩層意思，一層是崗位工作之外的事務，是領導布置給工作人員的臨時性任務，二層是沒有法定配套的完成任務的資源，需要領辦人自行抽出時間、調動資源完成。二是去科層性。交辦事務不是交辦給特定的科室或崗位，不是通過流程來布置、傳達和完成任務，而是通過“領導—領辦人”的方式給予布置和反饋，領導與領辦人之間可以相隔多個層級。領導派了任務之后，一般不配套資源，也不監控領辦人如何完成任務，更不需要辦事留痕，領導要的是辦事結果。三是無規律性。交辦事務不像崗位工作那樣在時間上有規律、在方法上有規范。領導布置臨時性任務是不定時的，無規律可循。領導交辦的事務多且雜，沒有既定的流程、方法，不同事務用不同方法解決，需要領辦人創造性地開展工作。四是非均衡性。崗位工作是每一個占據工作崗位的人都需要做的事情，而交辦事務則只是少部分人做的事情。單位里大部分人只承擔崗位工作，而只有少部分人會二者兼顧，在做崗位工作的同時也領辦領導交辦的事。五是重要性。相對于崗位工作，交辦事務是領導重視或關注的事情，具有較強的政治性，領辦人需要額外重視。
四、激勵匹配與干部分流
綜上所述，政治性事務與行政性事務在事務類型、特點、主體、方法手段、監控方式、激勵措施等方面，都存在較大的差異（詳見表2）。比如就工作監管而言，對政治性事務的監管主要是“結果管理”，布置任務的上級只要結果而一般不管方法手段，因此會給承擔任務的主體很大的自主權和剩余索取權。對行政性事務的監管則主要是“過程監控”，上級希望通過對過程的監控來達到預期結果。過程監控給工作人員留下的自主空間較小，工作人員需要按部就班地完成工作。
（一）治理事務與激勵匹配
事務的分類治理需要不同的激勵機制予以匹配。不同性質的治理事務應給予不同強度的激勵，這樣才能更好地配備激勵資源，使多做事、做重要事情的人得到激勵。
政治性事務是重要的治理事務，完成情況可作為政治評價的標準，在激勵上理應配套重要的政治激勵，包括政治榮譽、領導肯定、提拔重用、個人成長、自我實現、成就感等。行政性事務是法定事務，有專門的資源配套，完成任務屬于底線工作、分內之事、職責所在，只要占據那個崗位、拿了那份工資，就要做那份事情，因此完成任務情況可作為工作評價標準，而一般無須額外的政治激勵。只有對表現突出比如成為技術骨干、工作特別認真負責等，可適當給予行政激勵。
政治性事務屬于法定職責之外的事務，一般沒有專門的資源配套，承擔的單位或個人需要發揮主觀能動性自行調動資源完成，俗話稱“有條件要上，沒條件創造條件也要上”。如此，承擔政治性事務是在完成行政性事務之外多承擔的事情，理應給予積極回應。同時，行政性事務內部具有巨大的差別，即便同一科室內部不同崗位的工作也有較大差異，不同部門的專業事務之間的鴻溝就更大，因此不同的行政性事務無法拿到一塊進行優劣差等比較，更無法對工作進行指標量化。也就是說，都完成了不同行政性事務的兩個工作人員，無法對他們的績效進行比較。那么對他們二人，要提拔重用誰？從行政性事務上無法進行判斷。而政治性事務是重要的事情、也是額外的事情，有沒有承擔政治性事務、完成得如何，領導和單位其他人員都有一筆賬，而且中心工作、社會面事務都是可以進行量化考評的。行政性事務是大家都得做的事情，但只有少數工作人員會承擔政治性事務，那么，通過有沒有做政治性事務、完成政治性事務情況來判別工作人員工作的優劣，就成了基層政府體制內比較公平、有效、普遍認可的方法。
鑒于此，晉升流動、提拔重用等政治激勵應該用在推動政治性事務的完成上，反過來，也應該用政治性事務的完成情況來判定哪些工作人員應該獲得何種政治激勵。
（二）干部分流與干部選拔
政治性事務的主要承擔主體是體制內的少數人，比如中心工作的承擔者主要是鄉鎮主要領導，由他們調動資源予以完成，縣級黨委政府通過相關激勵措施推動他們落實中心工作；還如交辦事務主要是交辦給能夠承接事務的相關工作人員，也屬于單位中的少數人。行政性事務的承擔主體是體制內所有的工作人員，無論職務、官階大小，他們都有“三定方案”及相關法律、規章規定的崗位工作及職責。
于是，基層干部就被分化成兩類，一類是只承擔行政性事務的人，一類是既做崗位上的行政性事務又承擔政治性事務的人。前者和后者都會獲得行政激勵，后者則還得到政治激勵。只得到行政激勵的人可以在職級上獲得晉級，但無法獲得晉升流動。而行政性事務和政治性事務都承擔的人，則既可以因工作上的積極評價獲得行政獎勵如職級晉升，也可以因政治上的積極評價而得到提拔重用、晉升流動。
從組織部門、單位領導的角度，這兩類工作人員從他們有沒有承擔政治性事務開始就出現了分化，他們的工作任務量、領導對他們的重視程度、培養方向等都有差異。承擔了政治性事務的工作人員的工作量要較沒有承擔的多，領導對他們的工作、生活、成長等關注度、重視程度更高，對他們的培養方向是領導干部，在生活中領導與他們也走得近，而對只承擔行政性事務的工作人員的培養方向更多是專業技術人員或群眾工作能手。待政治性事務完成后，政治激勵措施的實施就可能促進二者的分流。
在鄉鎮，在完成縣里中心工作如征地拆遷、增減掛鉤、小城鎮建設過程中，承擔并較好完成工作的副職、中層和普通干部，會得到鄉鎮黨委書記的人事推薦和提拔。副職被推薦晉級或流動到更重要崗位、中層被推薦擔任副職、普通干部則被提拔為中層正副職。經常承接單位領導交辦事務的普通干部會得到領導更多的關注，他們成長鍛煉的機會更多，在有提拔晉升機會時領導會更多考慮和推薦他們。在縣級綜合考核中，若某個鄉鎮連續三年都排前三名或者進步快，每年都獲得多項縣委書記重視工作的單項獎，那么該鄉鎮書記鎮長的政治前途就有較強的“預期”。黨委書記要么晉升為副縣級領導，要么流動到重要的鄉鎮或委辦局擔任一把手，鎮長一般會直接在本地或轉到其他鄉鎮升任黨委書記。
在政治與行政統一、不存在“官吏分途”的制度前提下，中國基層政府內具有統一身份的公務員，首先是在承擔政治性事務與行政性事務中產生了分化，然后在完成事務后的不同激勵機制中促成了分流。這里涉及中國基層干部的流向問題。并不是所有的基層干部都能往上流動，大部分基層干部是被分流到不能再晉升的崗位上去了?；鶎痈刹烤腿缤豢弥Ψ比~茂的“精英樹”（唐亞林語），有龐大的“根系”，深深地扎進泥土里；有粗壯的主干，越往上越細；還有交錯在一起的旁支與枝葉?！案怠毕喈斢诖甯刹亢腿罕?，基層精英必須扎根在這兩部分人中才有深厚的基礎?！爸鞲伞笔腔鶎拥摹皯鹇匀后w”，這部分人主要由鄉鎮黨委書記、主要委辦局負責人構成，他們是向上晉升的主流。只有進入或待在主干中的干部才有向上晉升的空間和機會。而“旁支”是由主干分出來的，無論多么粗壯也是旁支，這是干部晉升的支流，包括各委辦局的主要干部?！爸θ~”則是數量龐大的鄉鎮、委辦局的普通干部，屬于古代“吏”的范疇。在這棵“精英樹”中，“根系”是基礎，吸收營養和水分；“枝葉”則進行光合作用供給主干和旁支；“旁支”連接“枝葉”與“主干”，為主干服務；主干則支撐著整棵大樹。
所以所謂干部晉升流動的主干主要是黨委政府塊塊上的主要領導職務，包括黨政正副職、班子成員或常委等，加上少數委辦局主要領導，支流就是委辦局的正副職領導、黨組成員。干部從基層開始就分流了，一部分在干流中流動，一部分流向支流。在干流中干部流通的渠道較為暢通，而支流中干部的流通就較為狹窄，及至終止流動。只有那些在干流中流不動的干部才會主動流向支流，否則誰都想在干流中多待一會兒伺機再向上流動。而一旦干部進入支流也就是進入委辦局后就很難再進入干流。所以，那些年輕、尚有政治前途的鄉鎮黨委書記一般不愿意過早地到委辦局任職。
這與委辦局的工作性質有關。委辦局屬于專業性部門，只有專門性的事務、權力和資源，不能綜合性地調動資源，主要承擔行政性事務，因此難以在委辦局出政績。鄉鎮則是一級政權，事務較為綜合，鄉鎮黨委書記獨當一面，能夠調動不同的資源在完成政治性事務上出政績。所以一些重要的委辦局，其一把手即便晉升也多是級別上的晉升（在人大、政協掛副職），只有少數如財政局、發改委等一把手才可能晉升到更重要的職務和崗位（如副縣長、副書記等），而鄉鎮黨委書記的晉升路徑多是副縣長、縣委常委、副書記、縣長、書記等。
基層干部從干流向支流的分流是一個不間斷發生的過程。越在基層，干流中的人數就越多，說明這個時候大家都有希望往上晉升。而隨著級別、崗位重要程度的提升，大部分基層干部會往支流上分流，他們要么在支流上得到晉升，要么停止晉升，而留在干流中的人則逐漸減少。到了縣域正科級干部，雖然鄉鎮黨委書記還在干流中流淌，但是他們能夠向上流動的機會已經很小，一個縣里副處級的崗位（或享受待遇）也就三四十個。最終，這些鄉鎮干部大多數也將分流到支流中，只有極少數繼續在干流中晉升。往上分流的越多，而待在干流中的越少。所以，一個干部要想晉升的話，就得一直讓自己待在干流中，尤其是成為“封疆”（省市縣鄉）大吏。
也有“回流”的現象，即從委辦局長下派到鄉鎮任黨委書記。這種現象也不鮮見。從無望晉升的支流回流到干流，使其崗位更重要，仕途更光明，這是對委辦局長提拔重用的表現。但是如果從委辦局長回流到鄉鎮做鄉鎮長（而非書記），則雖然似乎回到了干流，但不見得前景就更光明，因為從鎮長到書記這一步跨越并不必然，許多鄉鎮長熬一輩子也熬不到書記，最后分流到小委辦局任一二把手。所以從委辦局長回流任鎮長，如果沒有把握在短時期內升任書記，一般人都不太樂意。
總之，少部分人分流到干部晉升的“干流”中，進入被選拔培養的對象行列，從而有可能成為領導干部，晉升流動的空間也就較大；大部分人被留下來成為專業技術人才和群眾工作能手，他們是政府體制的“枝葉”，與“根系”接觸最緊密。這就是基層的“干部分流”。干部分流不是一次性的，而是每個層級都有分流。每個層級都是少部分人繼續留在“干流”，而多數人被分流到“支流”，形成“層級分流”現象（詳見表3）。
在縣域，政府體制的“枝葉”是鄉鎮、部門，留在枝葉的干部主要從事崗位上的行政性事務，較少承擔政治性事務。晉升流動的“干流”包括縣級黨委政府及其主要部門（如財政局、發改委、組織部、紀委、征地拆遷辦等）、鄉鎮黨委政府，留在干流的是這些單位的主要領導、班子成員，他們主要承擔市縣中心工作及縣級主要領導交辦的事務。他們中一部分會繼續留在干流往上升，大部分會往“支流”分流。晉升流動的“支流”是一般黨政部門，留在“支流”的是職能部門的班子成員、正副科級非領導職務及中層干部，這些人有從本部門普通干部晉升上來的，大部分是從“干流”分流下來的正副科級干部，他們主要從事行政業務工作，偶爾承擔少量政治性事務?！爸Я鳌敝械念I導干部基本上停止了流動，只有少數會回流到“干流”。通過是否承擔政治性事務及承擔效果如何來評判工作人員的優劣差等，就成為基層政府普遍認可的選拔培養干部的標準，也就實現了基層干部的分流。
五、進一步的討論
上文試圖從基層干部承擔的事務性質及其激勵匹配出發，討論影響“干部分流”的重要因素。在基層政府體制內，對于干部的晉升流動有一些普遍的樸素認知，諸如大鎮、大局的主要領導晉升的空間大、機會多；在縣委縣政府中心工作上創造了新模式、取得了新成績的鄉鎮主要領導容易獲得提拔重用；承接單位領導交辦事務多、跟領導走得近的工作人員更可能獲得提拔；核心部門如縣兩辦、組織部、紀委、發改委的工作人員得到領導關注多、晉升流動速度快；純業務部門如稅費、城建、交通、公安及弱勢部門如婦聯、工會、檔案館的干部流動速度慢、流動率低；在關鍵時刻、重大任務、突發事件、斗爭一線面前豁得出來、沖得上去的干部容易被大膽使用，等等。這些樸素認知表明基層人事運行有較為穩定的機制和預期，并獲得了基層干部及社會的普遍認可和接受?；鶎尤耸掠蓄A期，基層干部的行為才有激勵和穩定性。但這些認知并未獲得研究者的足夠重視，因而缺少學理化的總結和提煉。
基于經驗調查，從性質上將治理事務劃分為政治性事務和行政性事務，并在控制年齡、資歷、機會、學歷、德性等變量基礎上，發現獲得晉升流動、提拔重用的基層干部與其較好地承擔了政治性事務有較大關系。政治性事務是領導注意力分配最集中的事務，承擔并做好了政治性事務，特別是重要的政治性事務，意味著為黨委政府或單位、領導分憂解難，在激勵措施上就會給予更多更大的政治激勵。反過來，基層干部在競爭領導的注意力時，也會在政治性事務上投入更多的人財物資源。而只完成了行政性事務的基層干部或在政治性事務上沒有突出業績的干部，并不認為是積極肯干或干事創業型的干部，他們很難進入領導視野、獲得領導的肯定，對這些干部則較少政治上的激勵。
我國基層的“干部分流”不是在政治與行政二分制度下產生的，不能通過政治與行政的二分進行分流，但實踐中又必須有分化與分流，那么最能獲得認可的標準是“做事”。這與縣域是落實工作的一線有關，要讓基層干部扎實落實工作，就要根據他們的實際工作情況予以激勵，否則工作就落實不了。在這個意義上績效考核是有意義的。但依據做事來評價干部遇到了問題，那就是超出科室、單位的業務工作難以量化比較。而能夠比較的是超出業務工作、帶有相對普遍性的黨委政府或單位領導重視的事情。基于此，對基層治理事務進行政治性事務與行政性事務的性質劃分，在實踐中有經驗，在分析上有必要。基層干部在承擔不同性質事務上出現“分化”，進而給予他們不同激勵時促使了他們的“分流”。
在政府體制內，“干部分流”讓少部分人繼續流動、多數人被留下或分流，從而使得干部流動的出口不過于擁塞，同時也選拔了能勝任各層級崗位的干部?！肮倮舴滞尽笔且淮涡苑至鳎僖婚_始就是官，吏一開始就是吏。但是不間斷的干部分流，就使得干部在早期可能有“從官”的經歷，有“經略疆土”的抱負和經驗，隨著級別、職務的提升而開始向“為吏”及其角色轉變和適應。其優點是吏有為官的經驗，可以更好地為主要領導服務，制定出更符合實際的部門政策，也更可能克服官僚主義的某些弊端，創造性地開展工作。同時，不間斷分流把那些年富力強又有經驗的干部留了下來，如何充分調動和激勵他們是基層有效治理的重要密碼。
基層干部分流中的事務分類與激勵匹配的機制，在操作上簡便易行，又能夠確保相對公平公正。這種干部分流機制之所以較為穩定，與其基于事務性質分類及其激勵匹配能夠獲得廣泛認同有關。縣鄉體制有類熟人社會的屬性，基層干部在信息上透明和對稱，在政治利益上相互比較和競爭，在人事上有基本預期，因而只要出現較大的不公平不公正及人事上突破普遍預期的現象，就可能引發不滿情緒和不穩定行為，影響工作推動和政治社會穩定。所以，在干部晉升流動上，縣鄉或單位主要領導都會在一定程度上遵循事務分類與激勵匹配機制，滿足基層干部普遍的人事預期。事務分類與激勵匹配機制作為理解基層“干部分流”現象的一個視角，也表明“干事創業”在基層干部晉升流動中依然是重要因素。
參考文獻略
(作者系武漢大學社會學院教授、博士生導師；中國鄉村發現網轉自：《江西師范大學學報（哲學社會科學版）》2022年第2期)
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