——從藍皮書看土地整治實踐與創新
2016年，土地整治藍皮書（《中國土地整治發展研究報告》，簡稱“藍皮書”）走過了第三個年頭。跟前兩年相比，今年的藍皮書最大的與眾不同，就是站在“十三五”開局關口，系統闡釋了土地整治面臨的新形勢、新任務，展望了“十三五”土地整治的發展方向，并在傳播土地整治新理念、新思路的基礎上，分析提煉了各地實踐探索當中的新機制、新模式。
戰略轉型，“土地整治+”承載人地和諧
當前，我國經濟發展正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期和外需向內需轉化期的“四期疊加”階段。立足于我國經濟社會發展的階段性特征，土地整治精準對接經濟社會發展需求，由單一目標、單一功能轉向多功能、多元目標導向的“全域整治”，走向整體推進“山水林田湖”共同生命體的國土綜合整治。
在人地協調的本質認知下，土地整治的功能超越了單純擴大耕地面積、提升耕地質量的意義，而更注重滿足人們的生產發展訴求、生活提升訴求和生態保護訴求，以“土地整治+”形式被附加了生態保護、農業產業、城鄉統籌、精準扶貧、地災防治、文化傳承等綜合發展功能。土地整治實施路徑也正在從當前政府主導的“自上而下”模式向群眾自愿、政府引導的“上下結合”模式轉變，融合政府推動、市場配置、群眾構想三方面內容，更多地體現了人地協調的核心要義。上海等地將土地整治打造成城鄉統籌發展的新平臺，整合藝術、運動、攝影和文化等各類資源，賦予了“土地整治+”新內容，依托“互聯網+”轉變農村生產生活方式，打造都市生態圈。
國家“十三五”規劃綱要把“國土綜合整治”作為“山水林田湖”生態工程的重要內容。從土地整治向國土綜合整治轉型發展，是整治理念的飛躍，核心在于以土地整治為平臺，統籌運用土地開發整理、高標準農田建設、地質災害治理、綠色礦山建設、城鄉建設用地增加掛鉤、城鎮低效用地再開發、工礦廢棄地復墾利用、低丘緩坡未利用地開發等相關政策，對“山水林田湖”生命共同體進行統一修復建設，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。
基于此，藍皮書強調，土地整治的本質是“對人地關系的再調適”：以提高土地利用效率和效益、保障國土資源永續利用、改善生態景觀環境為主要目的，利用土地開發、整理、復墾和修復等一系列手段，綜合整治“田水路林村”“山水林田湖”，最終促進人與自然協調發展的活動。
對此，藍皮書列出了土地整治轉型戰略導向：土地整治要從土地本身轉型到“高位統籌”，樹立“數量、質量、生態、人文”四位一體的整治理念，以永續發展為導向，加強“山水林田湖”生命共同體的整體修復，構建以“山為骨、水為脈、林為表、田為魂、湖為心”的國土生態安全體系，協調資源永續利用、經濟持續發展和社會全面進步。
生命共同體建設的本質是建構人與自然和諧的新型關系。土地整治走向生命共同體建設，是一種新的價值觀和工程范式，不僅需要總體規劃和工程線路圖設計，還需要有配套的工程技術支撐及其人才，包括新技術、新工藝、新材料和新設備。而從當前來看，工程技術恰恰是土地整治的短板。
機制創新，PPP推進公眾參與深化
各地土地整治實踐，充分調動現代農業企業、種植大戶和農村集體經濟組織、農民參與土地整治的積極性，通過實施先建后補、以補促建等方式調動各方積極參與，開展PPP公私合作模式吸引社會資本。這個過程當中，公眾參與的深化不僅限于群眾主體的廣泛參與，更體現在社會資本的深度介入。
目前來看，PPP公私合作模式推進公眾參與，主要有“農業經營主體先建后補”和“財政資金引導企業投資”兩種典型實施模式。
“農業經營主體先建后補”主要適用于土地整治規模較小、土地相對分散的整治類型，廣西、福建、重慶在省域范圍進行了試點。主要做法是：鼓勵農村集體經濟組織和村民，以及符合條件的新型農業經營主體，按照批準的規劃設計方案，采取自行籌資或投工投勞、以物折資等方式先行開展土地整治。根據項目實施進度或工程竣工驗收后，按照政府確定的投資標準給予財政資金全額或部分補助。
“財政資金引導企業投資”模式以政府資金為引導，吸引社會資本配套投入共同參與，主要適用于土地經營規模較大的合作社和工商資本進入農業領域形成的農業企業，根據農業產業經營、農產品深加工、農業休閑觀光等實施土地整治。一般是農業企業或專業合作社與當地農業集體經濟組織或農民個體商談并簽訂土地流轉合同后，由農業企業或專業合作社申報土地整治項目。政府按照當地畝均投入標準進行投入，企業按照不低于承諾比例配套投入部分或大部分資金，根據批復規劃設計進行工程施工，土地整治行政主管部門進行監管。以湖北省土地整治項目農業龍頭企業和農民專業合作社自建為例，規定企業或合作社投入土地整治的資金不少于政府投入資金的15%。
從這兩種模式的試點效果來看，實現了土地整治項目建設、使用、管護主體一體化，調動了土地經營主體的積極性，提高了工程效益和財政資金的使用績效。
對此，藍皮書建議根據中東西部地區土地流轉的不同情況，引入PPP機制要盡量做到差別化管理。對中西部以家庭經營為主的地區，優先考慮以補促建、先建后補的方式，主要支持有經營需求但缺乏投資能力的集體經濟組織和農民、家庭農場和種糧大戶等開展土地整治。對東部地區農業龍頭企業較為發達的地區，優先考慮企業投入、民辦公助的方式，支持新型農業經營主體出于自身產業發展需要而實施土地整治。
科技創新，生態工程技術新探索
經過20年的努力，我國土地整治領域科技創新持續推進，初步構建起科技創新平臺與技術服務體系，研發了一批新材料和新裝備，也完成了一批土地整治技術攻關項目。特別是鹽堿地暗管改堿、旱改水消堿、砒砂巖造地、低碳生態整治、損毀土地復墾等關鍵技術攻關項目取得重大突破，填補了國內空白，使部分鹽堿地、毛烏素沙地成為生態糧田，拓展了資源利用空間。湖南、福建和山東等多個省份結合土地整治實踐，開發了農田道路非硬底化、生態型渠系、生態護坡、土壤改良劑等新材料、新工藝；同時著力研發土地整治工程裝備，將開溝埋管機、激光平地機、野外移動數據采集終端、便攜式土壤剖面掃描儀等設備運用到土地整治當中。
我國土地整治專業研究持續深入，但科技含量仍有待提高，工程技術存在短板。國家層面“天、地、網”一體化土地整治監測監管技術體系逐漸成熟，基于無人機平臺的土地整治遙感監測技術呈現越來越多的研究趨勢。土地整治的生態服務領域工程技術有新探索，側重于基本農田建設技術提升和重金屬超標農用地治理等領域。
湖南省探索構建服務于“保護生物多樣性，減少農田面源污染”的生態型土地整治工程技術和方法，設計多樣式邊坡防護生態磚、生態化路面、生物棲息地、生物島、農田漬水凈化等生態基礎設施。長沙縣金井鎮澗山村采用生態環保工程技術進行村域綜合整治，與常規項目相比，共減少水泥用量417噸，節省水用量2611立方米，減少二氧化碳排放314噸/年，節省項目建設資金投入44萬元，節省農藥、化肥、用工等生產成本50余萬元。
湖北省深入研究“三維實景”“互聯網+”“大數據應用”等最新技術手段在土地整治規劃設計中的應用，進一步完善溝渠的生態護砌技術、生態保護型大陸設計技術、生態護坡技術、農田漬水精華系統設計及生物通道、生物棲息地規劃設計等技術標準。同時，因地制宜打造移土培肥、筑臺拉網、客土噴播、緩坡造林、燕窩造林及魚鱗坑等綠化模式，有效提升了服務綠色發展的能力。
土地整治轉型發展離不開科技創新支撐。藍皮書指出，未來土地整治科技創新應該聚焦“山水林田湖”國土綜合整治技術，耕地數量、質量、生態“三位一體”集成技術，退化土地綜合整治技術，資源約束條件下的高標準農田建設技術，城鎮低效用地綜合整治技術，土地整治工程裝備關鍵技術等領域，研發一批土地整治工程先進適用技術。
綠色整治，依托農耕資源改善生態
“土地整治工程技術人員”作為首個土地類職業正式列入國家職業分類大典，成為其中127個“綠色職業”之一，就是因為這一職業符合“監測、保護與治理、美化生態環境”和“回收與利用廢棄物等領域的生產活動”等特征。這對豐富和拓展土地整治本質內涵，促進土地整治轉型發展具有重要意義。
中德國際氣候動議合作項目“中德低碳土地利用”子項目“低碳土地整治”，于2015年完成了湖南省長沙縣首個耕地生態型土地整治示范項目建設。項目通過采用生態溝渠、農田漬水凈化系統、生態護堤、生態通道等土地整治技術，在最大程度上保護了生態平衡的同時，改善了農村溝、渠、路等設施。低碳土地整治研究在國內尚屬首例，在國際上也屬于前沿性研究，該項目于2015年11月通過了中外專家評審，為我國土地整治朝著低碳型、可持續方向發展提供了借鑒。
上海市以農村土地綜合整治為平臺，統籌整合涉農資金，以集建區外低效建設用地減量化、優化城鄉土地利用空間為目標，在“多規合一”的基礎上建設一批“郊野公園”。這些公園規劃設計以保護生態環境資源、展現自然人文風貌、提供都市休閑游憩空間為主要特征，突出基本農田、生態片林、水系濕地、自然村落、歷史風貌等保護。
湖南省安仁縣以土地整治為平臺整合涉農資金，充分利用當地農田、水系、道路、村莊等自然景觀，采取生態化手段將公園元素融入稻田，圍繞“田”字框架，把每一條溝、渠、路都打造成一道獨特的風景線和觀光帶，集中打造集現代農業、生態農業、休閑農業為一體的土地整治示范區，建成我國首個“稻田公園”。“稻田公園”不僅改變了傳統的土地整治理念，提升了農田生態價值，還將稻田變成觀光休閑的場所，讓當地農民在游憩休閑中獲得其他收益。
湖北省實施土地整治在“多規合一”的基礎上，將生態景觀理念貫穿始終，注重對生態格局、景觀功能和文化價值較高的區域進行特殊保護，從構建區域生態安全和糧食安全格局的高度，推進高標準農田整治、生態用地整治和城鄉建設用地整治等綜合整治試點。試點過程中，建成了一批具備生態景觀功能的高標準、成規模的基本農田，打造了一批城市休閑觀光農業走廊，恢復了一批歷史傳統文化古村落，復綠了一批資源枯竭地區的礦山開采區，“看得見水，望得見山，記得住鄉愁”的城鄉發展新格局已初現雛形。
寧夏、山東、甘肅等低丘緩坡荒灘等未利用地開發試點因地制宜，注重生態環境建設，對于可保留的地貌景觀增加植被覆蓋，積極發展生態工業園。
藍皮書指出，國土綜合整治要以“山、水、林、田、湖、路、村、礦”八大要素綜合治理與生態修復為主要內容，在一定區域內統籌開展土地整理，損毀土地復墾、礦山地質環境綜合治理、污染土地生態修復等工程，著力解決土地利用和生態環境存在的突出問題，優化生產、生活和生態格局。
精準脫貧，土地整治扶貧成亮點
貧困地區有著不同的資源稟賦和生態特點，國土資源系統以土地整治為重點，就貧困地區精準扶貧、精準脫貧進行了探索，從規劃、政策、項目、資金等方面加大扶貧精度，形成了具有部門特色的國土資源扶貧工作機制。國土資源部門向貧困地區傾斜土地整治、城鄉建設用地增加掛鉤政策，大幅緩解了貧困地區基礎設施落后、資金缺乏問題。重點是規劃先行，引導政策、項目和資金向貧困地區傾斜，在連片特困地區加大土地整治和高標準農田建設的投入，優先讓貧困落后地區分享經濟社會發展收益，與生態移民工程對接整體推進移民搬遷。
重慶市國土資源局將避暑休閑旅游地重點布局在18個貧困區縣，保障休閑旅游地產用地空間，探索通過購買地票落實經營性建設用地指標和辦理農用地專用和耕地占補平衡手續。對每個貧困區縣專項安排新增建設用地年度計劃指標20公頃，精準用于貧困村和困難戶發展鄉村旅游、養老、特色農產品加工等產業。實施過程中，充分保障農戶自愿參與復墾的權利，在符合規劃、住有所居的前提下，由農戶自愿提出申請，任何組織和個人不得強迫農戶參加復墾。復墾前，詢問農戶四個“愿不愿意”：愿不愿意復墾，愿意以哪種方式復墾，愿不愿意參與復墾施工，愿不愿意接受現行價款分配方式等都由農戶說了算。在復墾和地票交易過程中，實行信息“三公示”，并通過電話咨詢、投訴、舉報和網上地票交易及價款查詢通道，接受各方特別是復墾戶的全程監督。在項目規劃設計過程中，堅持實行項目設計的公開論證，充分征求復墾戶對工程布設的意見。項目實施中，實行“農民代表監理”制度，由村社推薦責任心強的復墾戶作為施工現場監督代表，對工程監理單位和工程建設進行監督。宅基地復墾產生的地票收益，農戶與農村經濟組織按85∶15的比例分配。復墾形成的耕地所有權不變，仍歸農村集體經濟組織所有，主要仍由原農戶承包使用和管護。地票交易完成之后，由重慶農村土地交易所委托銀行直接將復墾戶應得款項注入其賬戶。
地票支持扶貧搬遷，既要“搬得出”又要“穩得住”。復墾后資源條件較好的宅基地，將其產生的耕地與周邊農用地連成一片，配套產業實現規模化經營。在建卡貧困戶搬遷安置點，通過引導、聚合地票和其他涉農資金，整體推進“田水路林湖”綜合整治和高標準農田建設，全面改善農業生態經營條件，并結合重慶巴渝新居建設打造農村觀光旅游。地票直接增加了貧困戶收入，復墾戶可一次性獲得10萬元左右的財產性收益。同時，地票壯大了貧困地區集體經濟組織的經濟實力。農村集體經濟組織獲得的收益，與部分農民所得的收益一起投入新農村建設，有力改善了農村生產生活條件。
針對大量貧困地區生態環境脆弱，農民居住分散、生活環境惡劣、基礎設施和公共服務設施配套難的特點，國土資源部通過向貧困地區傾斜城鄉建設用地增加掛鉤指標、土地整治項目、地質災害避讓搬遷資金和生態移民政策等，改善貧困地區的人居環境，增強了貧困人口的幸福感和獲得感。
中國鄉村發現網轉自：中國國土資源報 2016-12-29
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