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任遠:大國城鎮化均衡發展需要全國一盤棋

[ 作者:任遠  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2017-01-18 錄入:王惠敏 ]

超大規模國家的人口空間動態和城市空間格局受到經濟產業力量的影響,也受不同區域地理、地形、氣候、資源、環境、交通、產業等等因素的共同決定。我國改革開放以來的城鎮化發展,基本上是通過東部沿海地區工業化的帶動,吸引人口向東部地區、特別是向長三角、珠三角和京津冀城市群地帶集聚,并帶動了上海、深圳、北京等特大城市人口的快速增長。向東部地區大城市和特大城市的產業集聚和人口導入是具有經濟效率的。

但是,近年來東部沿海地區的人口導入態勢和國家城鎮化的整體格局出現了一些新變化。遷移人口導入的態勢有所減弱,一些城市人口回流遷移的規模已經超過了人口導入。東部地區某些城市的常住人口總量甚至還有所下降。與此同時,中西部地區的人口省內遷移率增長很快,東部地區向中西部地區的回流遷移也有所增長,使得中西部地區的城鎮化速度更快。因此,國家城鎮化發展格局呈現出更加均衡的局面。

國家的城鎮化發展更加均衡,受到核心城市對經濟腹地的產業輻射力存在邊際效益遞減的影響。因此對于大國經濟體來說,綜合衡量城市產業的輻射能力和產業立地成本效益,在市場機制下形成多層次、多中心的城市空間格局在整體上是有效率的。通過多個城市集群的整體推動,有助于壯大對宏觀經濟社會發展的整體推動力。通過城鎮化的均衡發展打造出巨大的經濟腹地,有利于支持國家的穩定和未來發展潛力,這也有利于實現一個龐大的國家統一市場,從而促進內需增長、支持經濟長期繁榮。

國家城鎮化的發展方向顯然受到宏觀的經濟發展主軸的帶動。例如正是在基于海洋航運和面向國際市場的出口加工貿易體系的帶動下,才促進了中國沿海地區工業化發展和人口集聚,帶動巨型城市和城市群的發展。那么,2008年以后世界貿易格局出現變化、東北部沿海地區的產業出現跨區域轉移,以及由于“一帶一路”、“長江經濟帶”戰略的實施引導投資走向的變化,都會影響我國城鎮化的方向,帶動國家城市體系空間格局出現相應變化。似乎可以以2010年左右為分界,在此之前我國的城鎮化方向基本是向東部地區和沿海城市的單方向集聚性發展,在此之后開始出現更加均衡的城鎮化發展態勢。

國家城鎮化的整體格局正表現出更加均衡發展的特點。從“全國一盤棋”的角度來觀察中國城鎮化,以下若干基本的人口態勢和相應的戰略問題是重要的。

大國城鎮化均衡發展需要“全國一盤棋”

城鎮化發展向東部沿海集聚、以及以特大城市和大城市為核心的產業人口集聚是城鎮化發展的一個側面。

第一,東部地區人口繼續導入和城市人口增長的基本態勢并沒有改變。國家城鎮化發展仍然處于繼續提升的時期,在此過程中,東部地區的人口吸納仍然是城鎮化發展的支撐力量。東部地區特大城市的人口增長不僅受到鄉鎮人口遷移的影響,更主要地受到城市向城市人口遷移的影響。東部沿海地區領先城市仍然是城鎮化過程中主要的人口導入地區,這一基本態勢并沒有逆轉。東部沿海特大城市仍然是勞動力(特別是青年勞動力)的集聚中心。這些特大城市和所依托的城市群地帶構成國家經濟發展轉型的主要引擎,是國家發展最有創新力的前沿地區,這些地區也相對具有更強的公共服務供給能力。因此,東部地區特大城市在人口增長過程中,面臨著日益嚴峻的人口增長和城市管理服務能力的挑戰,而應對這一挑戰的根本解決辦法在于加強城市的管理服務能力。大國城鎮化的均衡發展需要“全國一盤棋”的人口遷移和勞動力市場建設。東部地區特大城市迫切需要提高的是城市治理和服務水平,并且在城市-區域空間結構上向更密集、更有效率的城市群發展演化。

第二,人口空間格局的重要表現是中西部地區城鎮化增長速度更快。這些地區的省際遷出率減弱,而省內人口遷移率提高,從東部地區回流遷移的勞動力規模在提高。因此,需要加快推進中西部地區產業發展,才能支撐中西部地區更快的城鎮化速度。大量的基礎設施投資和產業發展是中西部地區更快城鎮化的根本保證。要將“一帶一路”和長江經濟帶所激發出的產業力量構造成為中西部地區城鎮化發展的動力軸,帶動投資和產業進步。繼續從農村中轉移出來的農村勞動力和從東部地區回流遷移的勞動力為中西部地區城鎮化發展提供了重要的人力資本,同時也提供了社會資本和經濟創業資本,這些都有利于當前時期中西部地區城鎮化的發展。

但是,對于實現城鎮化的均衡發展而言,中西部地區如果缺乏實體性經濟產業的有效支持,片面強調土地利用變化和基礎設施投資則會帶來巨大的土地浪費和地方金融債務,則可能出現類似鄂爾多斯等地的“空城”現象。同時,引導從東部地區向中西部地區的產業轉移是必要的,但是這種轉移不應是低端的過剩產能向中西部地區轉移、也不應是高污染產業向中西部轉移,需要將產業轉移和產業升級相結合,從而才能在更高平臺上促進中西部地區產業發展、就業增長和資源環境的可持續性。中西部地區應該根據自身的比較優勢發展富有前景的經濟產業,將產業升級和東部地區的產業轉移結合起來,從而支持區域性核心城市的發展。因此,需要建立“全國一盤棋的”產業發展和合作體系,才能夠支持大國城鎮化的均衡發展。

第三,進入2010年以后,小城鎮人口增長速度快于地級市和縣級市城市,我國城鎮化發展表現出特大城市與小城鎮兩極發展較快,而三線和四線城市發展相對較慢的情況。相對于1990年代中期以后是特大城市和大城市快速發展推動著中國城鎮化,在 “大中小”城市體系的結構上,我國城鎮化發展也在實現均衡化。大量從農村遷移進入城市的勞動力首先在周邊小城鎮和縣城地區就地就近城鎮化,而回流遷移的勞動力也更多地在家鄉周邊的小城鎮和縣城地區生活和創業,從而能夠更好地協調農村家庭生活、農業和非農業經濟活動,并獲得相對較為優質的教育、衛生公共服務。在沿海地區特大城市和主要城市群地帶,城市發展日益多中心化和區域化,也推動中小城鎮發展,并和有關核心城市日益一體化。因此,城鎮化均衡發展還需要建立“全國一盤棋”的大中小城市協調發展的機制。除了要重視進一步促進大城市和特大城市、還需要積極壯大二三線城市的產業發展能力,需要適應人口遷移流動的方向重視對中小城鎮的社會服務和公共服務,建設富有特色的中小城鎮,并將中小城鎮建設成為城鄉協調發展的樞紐,實現城鄉協調發展、實現區域整合發展。中國城鎮化發展戰略,應該將中小城鎮、地區中心城市和區域中心城市構成有機的協調,從而能夠依托城市群的整體力量實現城鎮化的發展均衡。

在城鎮化發展的過程中總是同時具有集聚和均衡兩種力量。城鎮化發展向東部沿海集聚、以及以特大城市和大城市為核心的產業人口集聚是城鎮化發展的一個側面,而在基礎設施建設、產業資本轉移、公共服務均等化和人口遷移流動空間變動的綜合作用下,會帶動國家實現更加均衡的城鎮化發展。集聚和均衡的目的都是為了提高市場運行效率,或者說市場力量的決定作用同時促進集聚和均衡的發生。同時,在集聚和均衡的動態關系中實現勞動力市場均衡和國家統一市場的內部均衡,并因此支撐經濟發展,提高城鄉之間、區域之間的發展均衡,實現國民生活福利的整體提高。

作者系復旦大學社會發展與公共政策學院教授

中國鄉村發現網轉自:澎湃新聞


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