筆者近日就鄉鎮當前行政執法狀況課題到5個鄉鎮做了幾天調查，通過與鄉鎮領導、執法部門相互溝通了解，的的確確感到鄉鎮在行政執法上有很多“無奈”之舉。
一是鄉鎮執法無據。鄉鎮人民政府作為一級政府擔負著本轄區內政治、經濟、文化等全方位的管理，就行政執法層面來說主要涉及到以下三個方面，一是公共安全監管領域，主要涉及安全生產、鄉村道路安全、農業機械安全、消防安全等；二是人口資源環境監管領域，主要涉及城鎮管理、市政（含村鎮規劃建設）、國土資源、民政、人口和計劃生育、環境保護等；三是市場秩序監管領域，主要涉及工商、產品質量、食品藥品、醫療衛生、農資等。上述各個領域除鄉鎮政府受人口與計劃生育委委托征收社會撫養費和食品藥品監管委托及《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條第一款、第六十五條規定鄉鎮政府具有的執法權外，鄉鎮政府基本上無行政執法權。鑒于此，鄉鎮政府工作人員在日常工作中發現違法情況時，只能勸阻違法人員、對不聽勸阻的嚴重的違法行為聯系有執法權的單位處理，輕微的違法行為只能不了了之，這不僅不能遏制違法現象也增加了執法成本、降低了執法效率，同時也損害了鄉鎮政府管理的權威性。
二是部門無力執法。目前，一些行政執法部門在廣大農村的執法過程中普遍存在著一些通病：他們作為職能較為專一的行政執法部門，在人員、編制、裝備、經費等方面的配置不可能完全滿足各地行政執法的實際需要，這是客觀存在的現實。在開展行政執法時，面對著點多、線長、面廣的廣大農村，往往感到勢單力薄、力不從心。如遇有人舉報違法現象，等行政執法人員趕到違法地時卻是“人去樓空”不見違法蹤影，目擊證人也不愿作證，調查取證難，執法人員往往感到束手無策，最后只能是不了了之。如公路“治超治限”工作，路政部門執法人員少且散，而現狀是路多線長較難管控，只有依靠鄉鎮、村組聯動，才有可能治理好。正如此形成了兩張皮““看得見的管不著，管得著的看不見”。
三是執法人員角色錯位。目前鄉鎮執法人員角色錯位主要表現在協助執法變為了主體執法。已經頒布的行政法律、法規、規章，許多實施主體均為縣級或縣級以上人民政府及其主管部門，鄉鎮一級人民政府事實上不具有執法主體資格。由于鄉鎮政府按法律法規的規定不具備執法主體資格，并且執法人員大多不是法律專業出身，僅靠短期突擊培訓，便上崗執法，另外執法崗位不固定、臨時性工作多，工作變動頻繁，造成執法人員一人多職、對行政執法程序不很熟悉，所以一旦發生行政訴訟敗訴的可能性很大。然而，從行政執法的實踐來看，眾多的行政法實施，實際上是由鄉鎮政府來完成的，鄉鎮政府成為了實際執法主體，且要承擔主要責任。如征用土地、拆遷言為房屋、森林防火、安全生產、食品安全等等工作指標都對鄉鎮人民政府有“一票否決”的約束，這又形成了一個怪圈“管也不是，不管也不是”、“雖無行政執法之權，卻要承擔行政問責之果”（謂之“屬地原則”）。
筆者認為改變這種鄉鎮執法“有責無權”困境的途徑，擬開展鄉鎮執法轉型改革試點工作，力爭初步解決鄉鎮行政執法權責不明、監管不力、執法缺位等問題。針對目前鄉鎮一級政府行政執法現狀，我們認為從法律上解決鄉鎮一級政府的行政執法權限問題是當務之急，只有賦予鄉鎮一級政府的行政執法權才能從根本上解決鄉鎮執法難的問題，這需要較長的改革時期。作為當前來說可以采用兩種方式填補缺陷，一是授權方式，由行政主管部門授權鄉鎮人民政府有限地行使行政執法權力，是一種行政機關內部的“授權”，即在行政執法層面由部門將執法權授到鄉鎮政府并由鄉鎮政府統一實施。具體操作為：對法律、法規、規章規定可以委托鄉鎮執法的事項由相關部門充分委托并就委托事項、期限、權限等方面簽訂委托協議，規范委托行為；二是協助方式，即由行政主管部門委派2名以上工作人員到鄉鎮開展工作，日常執法工作由鄉鎮統一管理。行政執法名義上還是部門，但實質上是由鄉鎮負責。具體到個案行政執法程序中如行政處罰，對誰實施行政處罰、處以何種罰種、何種幅度均由鄉鎮決定，部門只是履行一下蓋章手續，不再進行實質審查，如出現行政復議、行政訴訟等也由鄉鎮去應訴，部門對鄉鎮執法行為僅需進行備案監督，以此來實現權、責、利的統一。
當前正是推動“依法行政”進程的關鍵時期，如何建設法治政府是一個嚴肅課題，鄉鎮人民政府作為基層一級政權組織，應當有自身法律地位，其權力和義務是對等的，“有權必有責”是普遍原則，鄉鎮人民政府身處行政執法前沿“沖鋒陷陣”，理應得到法律保護，但現實上存在很多無奈與困惑，這值得大家深思與探討。
作者單位：汝城縣人民政府法制辦
中國鄉村發現網轉自：郴州市政府法制辦 2013-11-19
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