筆者近日就鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前行政執(zhí)法狀況課題到5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)做了幾天調(diào)查，通過(guò)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法部門(mén)相互溝通了解，的的確確感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政執(zhí)法上有很多“無(wú)奈”之舉。
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法無(wú)據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為一級(jí)政府擔(dān)負(fù)著本轄區(qū)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等全方位的管理，就行政執(zhí)法層面來(lái)說(shuō)主要涉及到以下三個(gè)方面，一是公共安全監(jiān)管領(lǐng)域，主要涉及安全生產(chǎn)、鄉(xiāng)村道路安全、農(nóng)業(yè)機(jī)械安全、消防安全等；二是人口資源環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，主要涉及城鎮(zhèn)管理、市政（含村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)）、國(guó)土資源、民政、人口和計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)等；三是市場(chǎng)秩序監(jiān)管領(lǐng)域，主要涉及工商、產(chǎn)品質(zhì)量、食品藥品、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)資等。上述各個(gè)領(lǐng)域除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受人口與計(jì)劃生育委委托征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)和食品藥品監(jiān)管委托及《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款、第六十五條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的執(zhí)法權(quán)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上無(wú)行政執(zhí)法權(quán)。鑒于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員在日常工作中發(fā)現(xiàn)違法情況時(shí)，只能勸阻違法人員、對(duì)不聽(tīng)勸阻的嚴(yán)重的違法行為聯(lián)系有執(zhí)法權(quán)的單位處理，輕微的違法行為只能不了了之，這不僅不能遏制違法現(xiàn)象也增加了執(zhí)法成本、降低了執(zhí)法效率，同時(shí)也損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的權(quán)威性。
二是部門(mén)無(wú)力執(zhí)法。目前，一些行政執(zhí)法部門(mén)在廣大農(nóng)村的執(zhí)法過(guò)程中普遍存在著一些通病：他們作為職能較為專(zhuān)一的行政執(zhí)法部門(mén)，在人員、編制、裝備、經(jīng)費(fèi)等方面的配置不可能完全滿(mǎn)足各地行政執(zhí)法的實(shí)際需要，這是客觀(guān)存在的現(xiàn)實(shí)。在開(kāi)展行政執(zhí)法時(shí)，面對(duì)著點(diǎn)多、線(xiàn)長(zhǎng)、面廣的廣大農(nóng)村，往往感到勢(shì)單力薄、力不從心。如遇有人舉報(bào)違法現(xiàn)象，等行政執(zhí)法人員趕到違法地時(shí)卻是“人去樓空”不見(jiàn)違法蹤影，目擊證人也不愿作證，調(diào)查取證難，執(zhí)法人員往往感到束手無(wú)策，最后只能是不了了之。如公路“治超治限”工作，路政部門(mén)執(zhí)法人員少且散，而現(xiàn)狀是路多線(xiàn)長(zhǎng)較難管控，只有依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組聯(lián)動(dòng)，才有可能治理好。正如此形成了兩張皮““看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”。
三是執(zhí)法人員角色錯(cuò)位。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員角色錯(cuò)位主要表現(xiàn)在協(xié)助執(zhí)法變?yōu)榱酥黧w執(zhí)法。已經(jīng)頒布的行政法律、法規(guī)、規(guī)章，許多實(shí)施主體均為縣級(jí)或縣級(jí)以上人民政府及其主管部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民政府事實(shí)上不具有執(zhí)法主體資格。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按法律法規(guī)的規(guī)定不具備執(zhí)法主體資格，并且執(zhí)法人員大多不是法律專(zhuān)業(yè)出身，僅靠短期突擊培訓(xùn)，便上崗執(zhí)法，另外執(zhí)法崗位不固定、臨時(shí)性工作多，工作變動(dòng)頻繁，造成執(zhí)法人員一人多職、對(duì)行政執(zhí)法程序不很熟悉，所以一旦發(fā)生行政訴訟敗訴的可能性很大。然而，從行政執(zhí)法的實(shí)踐來(lái)看，眾多的行政法實(shí)施，實(shí)際上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)完成的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為了實(shí)際執(zhí)法主體，且要承擔(dān)主要責(zé)任。如征用土地、拆遷言為房屋、森林防火、安全生產(chǎn)、食品安全等等工作指標(biāo)都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有“一票否決”的約束，這又形成了一個(gè)怪圈“管也不是，不管也不是”、“雖無(wú)行政執(zhí)法之權(quán)，卻要承擔(dān)行政問(wèn)責(zé)之果”（謂之“屬地原則”）。
筆者認(rèn)為改變這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法“有責(zé)無(wú)權(quán)”困境的途徑，擬開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法轉(zhuǎn)型改革試點(diǎn)工作，力爭(zhēng)初步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管不力、執(zhí)法缺位等問(wèn)題。針對(duì)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府行政執(zhí)法現(xiàn)狀，我們認(rèn)為從法律上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的行政執(zhí)法權(quán)限問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急，只有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的行政執(zhí)法權(quán)才能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法難的問(wèn)題，這需要較長(zhǎng)的改革時(shí)期。作為當(dāng)前來(lái)說(shuō)可以采用兩種方式填補(bǔ)缺陷，一是授權(quán)方式，由行政主管部門(mén)授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有限地行使行政執(zhí)法權(quán)力，是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的“授權(quán)”，即在行政執(zhí)法層面由部門(mén)將執(zhí)法權(quán)授到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一實(shí)施。具體操作為：對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的事項(xiàng)由相關(guān)部門(mén)充分委托并就委托事項(xiàng)、期限、權(quán)限等方面簽訂委托協(xié)議，規(guī)范委托行為；二是協(xié)助方式，即由行政主管部門(mén)委派2名以上工作人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展工作，日常執(zhí)法工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。行政執(zhí)法名義上還是部門(mén)，但實(shí)質(zhì)上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。具體到個(gè)案行政執(zhí)法程序中如行政處罰，對(duì)誰(shuí)實(shí)施行政處罰、處以何種罰種、何種幅度均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定，部門(mén)只是履行一下蓋章手續(xù)，不再進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，如出現(xiàn)行政復(fù)議、行政訴訟等也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)去應(yīng)訴，部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法行為僅需進(jìn)行備案監(jiān)督，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。
當(dāng)前正是推動(dòng)“依法行政”進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，如何建設(shè)法治政府是一個(gè)嚴(yán)肅課題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為基層一級(jí)政權(quán)組織，應(yīng)當(dāng)有自身法律地位，其權(quán)力和義務(wù)是對(duì)等的，“有權(quán)必有責(zé)”是普遍原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府身處行政執(zhí)法前沿“沖鋒陷陣”，理應(yīng)得到法律保護(hù)，但現(xiàn)實(shí)上存在很多無(wú)奈與困惑，這值得大家深思與探討。
作者單位：汝城縣人民政府法制辦
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：郴州市政府法制辦 2013-11-19
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