當前，貧困地區環境污染及其治理是一個比較突出的問題；同時，更面臨繁重的脫貧攻堅任務。應確立新思路，運用新方式，堅持把脫貧攻堅和環境治理結合起來，轉變脫貧開發和環境治理方式，實現脫貧攻堅與環境治理的雙贏。
一、正視新問題 增強緊迫感
常跑貧困地區農村，筆者感受較深的問題之一，就是環境污染及整治。改革開放特別是實施扶貧開發以來，貧困地區農村經濟發展取得歷史性進步、緩解貧困成就更是舉世公認，這無疑是值得我們自豪和驕傲的。但是，也必須清醒地看到，隨著農村經濟社會的快速發展和城鄉一體化進程的加快，貧困地區農村環境面臨的形勢也非常嚴峻，積累了大量生態環境問題，成為明顯的短板，成為人民群眾反映強烈的突出問題。
改革開放前，筆者在川南貧困農村長大且參加了從事農業的工作，記得那時候的農村，經濟發展水平低，產生環境污染的基本是一些生活垃圾，譬如人畜糞便、莊稼秸稈等，通過填埋或少量焚燒即可處理。而今，則不然。隨著貧困地區農村產業規?；瘮U大和交通信息發達，很多農村卻被現代生活垃圾包圍，畜禽養殖造成污水橫流，大量使用農藥化肥致農業面源污染嚴重，治理方式也不象那么些簡單了。
一是“習慣性”污染問題。貧困地區農村特別是山區農村由于人均耕地少，無法采用現代化的生產方式，依然使用傳統的耕作方式秸稈焚燒回田，人禽畜糞便漚農家肥，隨之進入農田，嚴重污染鄉村環境質量。許多地方農民燒柴做飯時，每家每戶濃煙滾滾。幾乎每家都有自己的柴堆、豬圈、廁所等等。有很多柴堆好多年了，柴禾已腐爛發霉，下雨天從柴堆下流出的水都變成了黑色的，流進溪溝、河流，滲入地下，不僅污染地表還污染了水資源。豬牛圈、廁所之多，不僅占用大量土地，還由于簡易型，如果趕上下大雨，還有漲水外泄現象。許多地方煙頭、果皮、白菜幫、爛菜葉，剩飯剩菜、廢舊電池、塑料袋……隨處亂甩的事，習以為常。
二是“現代性”污染問題。貧困地區農業結構調整、耕作方式的轉變，農業面源污染逐步擴大。農用塑料使用量和覆蓋面不斷擴大，地膜殘留于土壤中，由于農膜很難降解，影響土壤通氣和水肥傳導，造成糧食減產。化肥使用量也在加大且有效利用率很低，其流失也加劇了庫塘、河流等水體的富營養化，造成地下水和蔬菜中硝態氮含量超標，影響土壤自凈能力。農藥也如此，既有量的增長且僅有1/5以內的附著率，絕大部分則流失在土壤、水體和空氣中，使自然環境受到較大程度的污染，破壞生態平衡，威脅生物多樣性。地膜、農藥、化肥等的大量應用，對貧困地區農村自然環境造成污染，敲響了生態災難的警鐘。
三是“轉移性”污染問題。隨著貧困地區農村經濟不斷發展，集鎮建設框架不斷拉大，新型城鎮化建設的不斷提速，城市工業污染不斷向農村轉移。原來的城鎮基礎設施已經超荷，農村集鎮缺少或沒有治污設施，生活污水、垃圾任意排放，既污染了農村的土和水，又污染了城鎮的飯和菜。伴隨城里資本下鄉，工業轉移、設施農業等，也造成農村污染量大且處理難。譬如大棚種植、畜禽養殖規模的不斷擴大，生產中使用的薄膜、化肥、農藥殘余處理不當增加了環境治理的難度；禽畜糞便和農產品廢料的堆積，嚴重污染周邊空氣質量；水產規模養殖，精飼料投放量的增加，導致水體氨氮含量超標，使得水質富營養化等問題愈來愈嚴重。
四是“變遷性”污染問題。貧困地區農村社會體制的變化，從封閉型到開放型，使得鄉村工業、商品流通業已滲入農村每個角落。一些一次性塑料生活制品如塑料袋子、一次性塑料餐盒、廢舊塑料玩具等大量出現在生活垃圾中，垃圾中不可降解物所占的比例和生活垃圾的產生量迅速增加。生活垃圾中有許多致病微生物，同時垃圾往往是蚊、蠅、蟑螂和老鼠的滋生地，這必然會危害到當地居民的身心健康，從而引發未見的疾病。隨著經濟的發展，人們生活水平提高了，產生的生活垃圾也多了，大量的土地就成了垃圾的歸宿，從而浪費了大量的土地資源，也擴大了污染面。
要之，“保護環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力。”貧困地區農村各類環境污染呈高發態勢，成為民生之患、民心之痛。這樣的狀況，必須下大氣力扭轉。當前和今后一個時期，貧困地區各級黨委、政府普遍面臨著消除貧困與保護環境的雙重挑戰，要正視環境污染問題，切實增強環境治理的緊迫感、責任感和使命感，奪取消除貧困與保護環境雙成果。
二、確立新思路，運用新方式
為解決日益突出的農村環境問題，近年來貧困地區相繼開展農村環境治理，并取得一定成效和經驗，生態環境質量總體呈現穩定趨好。但是，隨著脫貧攻堅的推進，經濟社會發展和城鄉一體化進程逐步加快，貧困地區農村環境面臨的形勢仍然十分嚴峻。不少農村被生活垃圾包圍，畜禽養殖造成污水橫流，大量使用塑料農藥化肥致農業面源污染日趨嚴重。
一是確立新思路。由于貧困地區村莊特別是自然村落普遍規模較小、面廣分散，加上復雜的歷史、區域等因素，特別是目前扶貧開發已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。補齊扶貧開發這塊全面建成小康社會的“短板”，既要補齊貧困居民生產生活條件落后的“短板”，又要補齊貧困區域經濟發展滯后的“短板”。在此背景下，如何因地制宜開展農村環境治理，最為迫切的是需要確立新思路，運用新方式。這就是要把脫貧攻堅和環境治理結合起來，轉變脫貧開發和環境治理方式，實現脫貧攻堅與環境治理的雙贏。
二是兩者相結合。新中國成立特別是改革開放以來，我國實施大規模扶貧開發，使7億農村貧困居民擺脫貧困，取得舉世矚目的偉大成就，得到了國際社會廣泛認可。但是，全國仍有14個集中連片特困地區，832個扶貧重點縣、片區縣，12.80萬個貧困村，2342.58萬個貧困戶和5575萬個貧困居民。據統計，95%的貧困居民和大多數貧困地區分布在生態環境脆弱、敏感和重點保護的地區。因此，貧困地區農村普遍面臨著消除絕對貧困與環境治理保護的雙重嚴峻挑戰。14個集中連片特困地區與25個國家重點生態功能區高度重合，四川旺蒼等多數扶貧重點縣境內都包含禁止開發區域，貧困地區整體上是國家、區域重要的生態安全屏障，在功能定位上以保護和修復生態環境、提供生態產品為主要任務。
還要看到，這些地區普遍存在基礎設施薄弱、產業發展滯后、教育資源缺乏、公共服務供給不足等問題，脫貧難度大，屬于扶貧開發工作的硬骨頭。只講消除絕對貧困，不顧環境治理保護，將對國家生態安全造成嚴重威脅；只講環境治理保護，不考慮消除絕對貧困，也不符合社會公平正義的要求。做好環境治理保護扶貧工作，就是要將生態環保理念融入到發展和扶貧工作中，推動貧困地區綠色、可持續發展，實現環境治理保護與消除絕對貧困的內在統一。這樣，既能達到扶貧減貧、促進公平的目標，又有利于保護治理貧困地區農村自然生態、提升當地群眾的幸福感和獲得感，筑牢國家生態安全屏障。
三是運用新方式。一方面，必須把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，堅持扶貧開發與生態保護并重。特別要深化精準扶貧，做到對象識別、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效、扶貧監管精準等“七個精準”，做到發展特色產業、引導勞務輸出、實施易地搬遷、結合生態保護、著力加強教育、開展醫療保險和醫療救助、實行農村最低生活保障制度兜底脫貧的“七個脫貧”。這也就是說，既要做到縱向分層“七個精準”，又要做到橫向分類“七個脫貧”，織牢“7+7”精準扶貧、精準脫貧縱橫網絡。
另方面，必須要清醒認識到“保護環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力”的重要性，轉變環境治理方式。當前從整體上看，貧困地區總體需求正在從“盼溫飽”“求生存”向“盼環保”“求生態”轉變，生態環境已成為重要的生產要素，青山綠水、宜人景色等良好生態環境是最大的財富、最重要的資本。做好環境治理保護工作，就是要突破眼前、短期利益局限，統籌好當前與未來、短期與長遠、經濟與環境的關系，努力破解保護與發展的矛盾，在適度開發、緩解貧困的同時，也為貧困地區留足持續發展的生態資本，走出一條發展經濟、消除貧困、優化環境的新路子，建立起統籌推進環境治理和扶貧開發的制度體系。
因而，要大力加強行業扶貧，改善當地人居環境；要進一步細化政策措施，加大環境治理力度；要加強環境治理體制機制創新，加快解決環境突出問題；要進一步加強組織領導，健全機制、落實責任，切實推進環境治理。
三、加大投入力度，健全補償機制
要開創貧困地區農村環境治理工作新局面，必須要認真解決廣大農民群眾飲水安全問題、集鎮生活污水垃圾處理問題、農村畜禽水產養殖治污問題、化肥農藥白色污染的防治問題、水土流失防治問題、農村秸桿綜合利用問題、提高農村清潔能源利用率問題，等等。而解決好這些問題，加大投入力度、健全補償機制，則至關重要。
一是清晰投入思路。目前，貧困地區農村環境問題難以得到有效遏制，從筆者在農村調研來看，根本原因之一，在于貧困地區農村環境治理資金投入嚴重不足。譬如在生活垃圾、污水處理等問題處理中，缺少運行資金、難以保障；建污水處理廠，以現在貧困農村的經濟狀況來看，收取排污費不現實，運行資金還是要靠政府補助為主。此外，處理生活垃圾和污水，缺少相應的治理設施，也因資金投入明顯不足。解決貧困地區農村環境治理資金投入問題，筆者認為應當從實際出發，首先確立起“政府主導、部門主體、社會參與、多元投入”的思路。
二是增加財政投入。堅持“政府主導”，為貧困地區農村環境治理提供資金保障，這無疑應當是國家應當考慮的。雖然國家在農村飲水、沼氣建設、水土流失防治、林業發展、新農村建設等多方面給予了投入，但與貧困地區農村環境治理需求相比仍顯得杯水車薪。貧困地區政府財力十分有限，難有較大作為，環境治理投入必須主要靠國家。首先，要落實好中央有關政策，譬如國家實施的退耕還林還草、天然林保護、防護林建設、石漠化治理、防沙治沙、濕地保護與恢復、坡耕地綜合整治、退牧還草、水生態治理等重大生態工程，在項目和資金安排上進一步向貧困地區傾斜；加大貧困地區生態保護修復力度，增加重點生態功能區轉移支付；結合建立國家公園體制，創新生態資金使用方式；合理調整貧困地區基本農田保有指標，加大貧困地區新一輪退耕還林還草力度。其次，國家應該統籌考慮，譬如在下達的農業項目資金、交通建設資金及其它專項資金中環境治理資金應占一定比例，強制性推進環境治理；國家重大項目建設中的環評經費應留一定比例給當地鄉鎮政府用于環保項目建設。只有通過國家的環保項目投入、其它項目的環保投入、地方政府投入、群眾個人投入的多元投入機制，逐步改變貧困地區環保投入嚴重不足的現實，才能實現農村環保的綜合治理，改善農村環境。
三是實施生態補償。在環境治理投入上，實施生態保護補償也是一個重要方面。這是調動各方積極性、保護好生態環境的重要手段，是生態文明制度建設的重要內容。譬如提高森林覆蓋率既可以涵養水源，又可以防止水土流失和防沙治沙，促進降雨、凈化空氣、維護糧食和水資源安全，減輕洪澇災害，提供可再生能源，還可以保護動植物的多樣性。森林還是陸地上最大的儲碳庫，最大的吸碳器，也是最長久的固態碳形態，具有調節氣候的重要功能。貧困地區由于森林覆蓋率較高，每年既為國家做出了重大的生態貢獻，又為東中部地區經濟發展做出了突出貢獻。因此，國家應該盡早從財政角度設計生態補償機制并出臺相應的生態補償政策，通過補償的形式激勵長江、黃河上游地區持之以恒地抓好生態建設，有序推進農村環保工作，達到生態環境的和諧發展，為經濟社會長期可持續發展創造寬松的生態環境。近年來，各有關地區、各有關部門有序推進生態保護補償機制建設，取得了階段性進展，但總體來看，生態保護補償的范圍仍然偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，一定程度上影響了生態環境治理保護措施行動的成效。應按照國家有關“健全生態保護補償機制”的要求，堅持“誰受益、誰補償”等原則，到“十三五”末，實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋，補償水平與經濟社會發展狀況相適應，跨地區、跨流域補償試點示范取得明顯進展，多元化補償機制初步建立，基本建立符合我國國情的生態保護補償制度體系，促進形成綠色生產方式和生活方式。
四、強化法治力度，提供治理保障
從筆者在貧困地區農村調研情況來看，農村環境問題的產生有發展觀念和策略層面上的原因、農村特定原因以及環境法治層面上的原因。在農村環境問題難以得到有效遏制的諸多原因中，比較突出的是缺少依法有效監管使環保鏈條斷裂在“最后一公里”。依法治理農村環境問題既是根本手段也是必由之路，應從立法、執法和法律監督幾方面著力，改善立法不足、執法偏軟，管理不善，監督不力的狀況，使農村環境問題得以標本兼治。
一是有法可依。實施貧困地區農村環境有效治理，有法可依最為重要的一環。雖然在立法方面作出了不少的努力，也取得了一定的成效，譬如已有《中華人民共和國環境保護法》等，但是，面對日趨嚴重的農村環境治理問題，立法問題仍然有待加強。部分環保法律仍屬空白，造成農村環境污染問題處理難。譬如，在個體養殖污染問題的處理過程中，目前國家對個體養殖、特別是微小型養殖場的管理并未做具體標準要求，法律監管還是空白，面廣量大且不屬于規模養殖的微小型養殖場普遍存在選址不當、污染嚴重等問題，導致環境糾紛不斷。由于無法落實責任主體，個體養殖污染問題目前還沒有得到有效解決。總之，法治化是從源頭上防止和加強貧困地區農村環境污染和生態破壞的重要制度保障，要應時而為，順勢而變，及時修訂完善農村生態環保有關法規。同時，還應建立健全貧困地區農村生態環境影響評價制度。
二是執法必嚴。貧困地區農村環境治理，在有法可依的前提下，還必須做到有法必依、執法必嚴和違法必究。要健全執法管理體制，建立起一個從中央到地方垂直管理的專門環境治理機構，國家環保總局對全國環保進行統一部署、管理、指揮、協調，各地政府參與輔助本地環境治理機構工作。這樣，才能有效地制止地方保護主義與部門保護主義。要強化執法隊伍建設，不斷提高執法水平。目前，貧困地區農村基本上只有縣區一級有環保機構，不像公安、工商等部門，幾乎在各鄉鎮都設有辦事機構。鄉村沒有專職的環境監管工作人員，環保日常監管和服務工作斷在基層。農村環境治理主要由縣級環保部門下屬監察機構負責，人手少、執法手段又極為有限，有的縣要不是鄉鎮數量多要不就是地域寬廣，不用說日常監管就是全部走一遍，也得跑上十天半月，所以，基層環境污染問題很難監管。因此，特別應充實加強基層環保機構和隊伍建設，不斷提高他們的思想素質和業務水平，同時也要妥善解決好他們的待遇問題，做到賞罰分明，調動他們的積極性。環境治理執法人員應由權力至上向法律至上轉變，由人治向法治轉變，在行政執法中做到不越位、不缺位、不錯位。要完善行政執法責任制，進一步明確每個執法崗位和執法人員的執法任務、權限、標準、程序及違法執法、不作為應承擔的責任。完善行政處罰報告和備案制度，制定和完善工作程序和廉政規范，強化執法人員執法資格管理。還要加大處罰力度，以環境法律的規定標準為尺度，盡量考慮規定標準的上限，使違法成本高于違法收益；環境治理要向行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向發展，形成民事責任、行政責任、刑事責任相結合的機制。
三是強化監督。與此同時，還應加大法律監督。近年來，在貧困地區農村環境治理中，權力機關的監督和行政機關的監督發揮了重要作用。但是，各級黨委政府和社會團體組織的監督主要以輿論監督的形式出現，而輿論監督程度還很低，作用也很有限。司法監督主要是人民檢察院的監督，在環境監督領域這塊基本上是空白。群眾的監督主要表現為以環境評價制度等為內容的公眾參與，這要求在加強公眾宣傳的同時，培養一批環境監督員，并給予必要的保障。貧困地區農村環境保護治理的執法監督機制應由兩個監督層面組成，即一個方面是上級政府把下級政府關于環境保護治理工作開展的好壞作為政績量化考核的一項依據；二是環保機關形成上下級的垂直監督關系。譬如國家環?？偩忠獜姆珊托姓蠈Ω骷壄h保機關各部門加大稽查力度。對個別環保機構工作不力或不作為進行嚴格查處，追究有關責任人的行政責任及法律責任。這兩種監督制度的實施，既能克服地方保護主義與部門保護主義的發生，又能在人民群眾中樹立起環保部門的執法權威，保證貧困地區農村環保法治建設的順利進行。
法治是貧困地區農村環境治理的關鍵，但決非農村環境治理的全部，還必須注重環保教育與環保法治相結合、環境制度安排與環境法治相呼應等多方面的配合與協同。
五、發揮主體作用，推進環境治理
在貧困地區農村，筆者常見一種現象：凡是群眾積極性、主動性發揮得好的地方，那里的環境治理效果就比較理想；反之，則不然。譬如四川高原藏區，家家戶戶室內都十分整潔、干凈；而另一些地方，農戶房前屋后垃圾成堆、室內亂七糟八。實踐說明，貧困地區農村環境治理需要創新一個政府主導、社會參與、群眾主體的整體互動機制。在這一互動機制中，政府主導、社會參與固然重要，但僅此還遠遠不夠，要充分發揮廣大群眾在環境治理中的主體作用。政府自己要有作為，但更要發動廣大群眾參與環境保護治理。環境保護治理與廣大群眾的生產生活息息相關，廣大群眾既是環境保護治理的建設者，同時又是受益者。對于加強環境保護治理，他們有很強的愿望，應當努力調動他們的積極性和主動性，充分發揮他們的主體作用。
一是知情主體。政府要充分賦予群眾環境治理的知情權、參與權和監督權。應進一步完善環境治理信息公開制度，通過各種正式渠道和微博等新媒體，形成上下聯動的環境信息公開體系。為廣大群眾參與影響環境的重大項目決策創造更多條件，建立健全重大項目環境保護治理的群眾咨詢制度，積極探索群眾參與環境保護治理的新途徑、新方式。應建立環境治理問題信訪投訴機制和公益訴訟機制。建立和完善社會力量參與環境治理的工作機制，鼓勵發展民間環保組織，積極壯大環保志愿者隊伍。針對農民及農村干部環境意識淡薄，農村人口文化程度整體較低，文盲、半文盲造就了法盲、半法盲等的現狀，還應充分利用農村會議、宣傳欄、宣傳標語、發放宣傳冊、新建文化墻等形式，讓農村環境治理工作的意義、目標、任務、措施，家喻戶曉、人人皆知，以提高廣大群眾的環境意識、參與意識、文明意識，自覺采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境治理義務。
二是治理主體。應把貧困地區農村環境治理主要任務進行細化，分解到村、到戶、到單位，開展經常性活動。通過開展文明庭院、美好家庭創建活動，以典型帶動、典型激勵的方式，積極引導群眾從我做起，不亂丟垃圾，不亂停車輛，將柴堆、草堆、雜物堆擺放整齊，自覺做好門前屋后的環境衛生。應通過科技普及，引導農民轉變傳統的農業種植和畜牧業養殖方式，通過發展現代農業和加強規劃、監管，建設和發展有機食品基地，推動畜牧業集中養殖，用有機肥取代化肥等措施，減少農藥、化肥、薄膜使用量。應通過引導教育，改變一些地方秉承“靠山吃山，靠水吃水”的傳統觀念，以及沾沾自喜于“得天獨厚”的資源優勢而選擇“殺雞取卵、竭澤而漁”的置環保于不顧的掠奪式開發的經濟發展模式。當前，更應結合“兩學一做”專題學習教育，充分發揮農村黨員的先鋒模范作用，帶頭維護環境衛生，以自身的榜樣力量和模范行為影響廣大群眾，帶動群眾參與其中。同時，組織群眾對亂堆亂放、亂停亂放、亂搭亂建、出店經營、廣告標牌不規范以及河道采砂、礦山整治等進行常態化治理。
三是共享主體。農村環境治理工作的出發點和落腳點是改善民生、服務群眾，治理成果要由群眾共享。特別應結合脫貧攻堅開展環境治理工作，前面說過目前“全國仍有14個集中連片特困地區，832個扶貧重點縣、片區縣，12.80萬個貧困村，2342.58萬個貧困戶和5575萬個貧困居民。據統計，95%的貧困居民和大多數貧困地區分布在生態環境脆弱、敏感和重點保護的地區?！庇捎谪毨?，一些農民只能依靠對自然資源的過度懾取維持生計，由此造成該地區生態環境的進一步惡化，造成農民物質生活基礎的進一步薄弱而更加貧困。必須牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅持扶貧開發和環境保護治理相統一，通過精準施策、精準扶貧實現精準脫貧，進而又推動環境治理。還應通過幸福美麗鄉村建設，完善村級基礎設施，修建文體廣場，做到垃圾入箱，地面干凈，河道整潔，店面規范，無亂搭亂建，無露天廁所，切實增強群眾的文明、衛生、環保獲得感。還應在農村開展文化墻設置，開展鄉村廣場舞等喜聞樂見的文體活動，豐富農民精神文化生活，讓群眾生活在一個環境優美，管理民主，生活快樂的幸福美麗新農村。
作者系四川省委省政府決策咨詢委員、省扶貧移民局項目中心主任
作者單位：四川省扶貧和移民工作局項目中心
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