農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證(以下簡稱農(nóng)地確權(quán))，是中央關于“三農(nóng)”工作的重大部署。這項改革社會關注度高、牽扯面廣，不僅是實行集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的制度保障，還是落實農(nóng)村土地承包關系“長久不變”的基礎前提。從實踐層面看，農(nóng)地確權(quán)不僅有利于解決土地承包經(jīng)營糾紛、保護農(nóng)民土地權(quán)益、實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押等財產(chǎn)功能，還能夠促進土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設。這些重大意義的實現(xiàn)不僅依賴于農(nóng)地確權(quán)工作的扎實推進，更與農(nóng)地確權(quán)成果的廣泛應用緊密相關。推進農(nóng)地確權(quán)成果應用需要正確理解其制度基礎，準確把握制度安排之間的邏輯關系，創(chuàng)新成果應用的實踐形式，為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度提供制度保障。
一、產(chǎn)權(quán)理論是理解農(nóng)地確權(quán)的制度基礎
根據(jù)阿爾欽的定義，產(chǎn)權(quán)是一個社會所實施的選擇，一種經(jīng)濟品的使用的權(quán)利。我們可以將其理解為，人們對物的使用所引起的相互認可的行為關系。產(chǎn)權(quán)由所有權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)四部分構(gòu)成。它的權(quán)能是否完整，可以從所有者對它具有的排他性和可轉(zhuǎn)讓性等角度進行衡量。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)既是多重的、多層次的，又是動態(tài)的、不斷變化的。它會隨著技術進步、要素變動與社會經(jīng)濟條件改變而發(fā)生權(quán)利的重組和制度的變遷。
土地產(chǎn)權(quán)是指圍繞土地的使用而產(chǎn)生的一系列規(guī)則。它用來界定人們圍繞土地資源開展的經(jīng)濟活動中如何受益、如何受損，以及相互之間如何補償?shù)臋?quán)利關系。我國農(nóng)村土地實行的是集體所有、家庭承包的制度安排。這意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員都有權(quán)享有本集體的土地權(quán)利，排除了外界成員對該村集體任何成員行使權(quán)利的干擾。我國擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的農(nóng)民個人擁有承包土地權(quán)利，但必須以戶的形態(tài)主張權(quán)利。這就要求搞清楚兩個“產(chǎn)權(quán)邊界”，一個是村集體的產(chǎn)權(quán)邊界，一個是農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)邊界。
從經(jīng)濟學角度看，一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是否有效率，關鍵在于看它是否能夠提供將外部性較大地內(nèi)在化的激勵。目前，我國現(xiàn)行的農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，使得村集體、農(nóng)戶和個人都不具備充分的權(quán)能。對于農(nóng)戶而言，從權(quán)能角度看，農(nóng)戶擁有的土地產(chǎn)權(quán)是殘缺的;從權(quán)利角度看，農(nóng)戶對土地權(quán)利的行使是有限合約。在這種制度安排下，一方面，為實現(xiàn)統(tǒng)一行動，集體成員需要為達成最優(yōu)談判支付高昂的成本;另一方面，為實現(xiàn)資源有效利用，集體所有者需要支付高昂的成本，以最大限度地減少“搭便車”行為，而集體所有者缺位無疑又加重了這一成本。可見，產(chǎn)權(quán)模糊不清存在極大的外部性，有巨大的潛在收益。
同時，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的推進，土地變得更為稀缺，對土地的使用需要更為有效的控制和更為集約的經(jīng)營。這就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演進的推動力所在，也是更準確地定義與配置土地產(chǎn)權(quán)的根源所在。從農(nóng)戶視角看，農(nóng)地確權(quán)可以通過作用于農(nóng)戶綜合決策，不僅可以影響農(nóng)業(yè)資源的配置方式與效率，還會顯著改變農(nóng)戶的經(jīng)濟社會考量，對其勞動力轉(zhuǎn)移、財產(chǎn)性收入、進城落戶等產(chǎn)生深遠影響。
二、農(nóng)地確權(quán)是一種制度變遷
制度安排是特定群體相互認可的應對不確定性、增加個人效用的行為規(guī)則，也是獲取集體行動收益的手段。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。制度變遷是從一種制度安排轉(zhuǎn)變到另一種制度安排的過程。要素和產(chǎn)品相對價格的長期變動，是制度安排變遷的主要原因之一。在這個過程中，制度不均衡產(chǎn)生的獲利機會是制度變遷的動力，而交易費用的存在是制度安排是否變遷，以及如何變遷的重要決定因素。根據(jù)諾斯的觀點，制度變遷不僅會影響資源的使用，而且其本身也是一種資源使用性的活動。
林毅夫?qū)⒅贫茸冞w劃分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的供給，是由一群人在響應制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷;強制性制度變遷指的是由政府動員或法律頒布引起的變遷。雖然現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在潛在獲利機會，但是當前的農(nóng)地確權(quán)更多地表現(xiàn)為對不同群體之間土地產(chǎn)權(quán)關系的重構(gòu)和確認。
由于所有權(quán)是一種僅受那些政府規(guī)定限制的排他性權(quán)利，因此產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的變化就必然包括政府干預。同時，作為一種制度變遷，農(nóng)地確權(quán)是一個資源、時間和努力消耗的過程，短期內(nèi)農(nóng)民不僅無法獲得潛在收益，而且某些個人有可能遭到損失。因此，農(nóng)地確權(quán)不可能是一個自發(fā)的過程，必然依靠政府支持與動員。
三、需要系統(tǒng)評估農(nóng)地確權(quán)的制度績效
根據(jù)制度經(jīng)濟學的觀點，任何一種制度安排不是孤立存在的，而是與其他制度安排相互聯(lián)系、相互依存，共同構(gòu)成一種制度結(jié)構(gòu)。因此，某個特定制度安排的變遷，必定會影響其他制度安排的存在狀態(tài)。以農(nóng)村改革為例，改革的綜合性越來越強，僅靠單兵突進難以奏效，必須樹立系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和統(tǒng)籌安排。正是基于此，2015年11月，中央從提高農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性出發(fā)，制定了深化農(nóng)村改革綜合性實施方案。
同樣，對于一項制度安排的評價，也應該秉承整體的、系統(tǒng)的觀點。原因在于，制度安排是“嵌在”制度結(jié)構(gòu)中，它的效率取決于該制度安排在制度結(jié)構(gòu)中所處的地位，以及其他制度安排實現(xiàn)它們功能的完善程度。具體到農(nóng)地確權(quán)而言，其效果評價應該更多地著眼于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)一體化體制機制等其他制度領域，挑出農(nóng)地確權(quán)并絕對地討論它的效率是沒有多大意義的。
四、農(nóng)地確權(quán)成果可以有多種形式
農(nóng)地確權(quán)的政策效應最終要通過成果應用體現(xiàn)出來。2016年，農(nóng)業(yè)部等四部門發(fā)布的《關于進一步做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的通知》，對于“積極探索創(chuàng)新，拓展成果應用”做出明確要求。在成果應用方面，一些試點地區(qū)要求在做好承包地確權(quán)登記頒證工作的同時，與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營一同研究，與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押擔保等配套推進，取得了積極成效。
土地是農(nóng)民最主要的集體資產(chǎn)。從土地所有權(quán)角度看，著眼于土地資源管理，可以充分利用確權(quán)成果，開展土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出試點，如寧夏平羅、重慶梁平;可以探索長久不變的有效實現(xiàn)形式，如四川成都、西藏曲水;可以推進互換并地，解決農(nóng)地細碎化問題，如湖北沙洋;一些地方還提出，農(nóng)地確權(quán)將是征地補償?shù)囊罁?jù)。
土地是農(nóng)民安身立命的經(jīng)濟社會基礎。從農(nóng)戶承包權(quán)角度看，著眼于提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入、基本完成確權(quán)登記頒證的地方，應探索推進成果在農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)補貼等涉農(nóng)政策扶持方面的應用，如海南省個別縣市;可以與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相銜接，如廣東南海、山東諸城。
土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)要素。從土地經(jīng)營權(quán)角度看，著眼于推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，可以探索確權(quán)成果在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營、土地整治、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護治理、農(nóng)田基礎設施建設等方面的應用。如四川省著力拓展確權(quán)成果應用，實現(xiàn)對土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的監(jiān)測和管理、農(nóng)業(yè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃空間化查詢和土肥信息的實時監(jiān)測。一些“兩權(quán)”抵押試點地區(qū)，也將農(nóng)地確權(quán)作為開展試點的前提條件。
五、農(nóng)地確權(quán)成果應用需要政策支撐
一是嚴把確權(quán)工作質(zhì)量關。當前，應進一步加大對各地制定農(nóng)地確權(quán)成果檢查驗收具體操作辦法的指導力度，確保成果質(zhì)量。在工作推進中，應要求基層部門對照成果驗收辦法，嚴格確權(quán)登記工作規(guī)范，重點對登記工作流程、地塊位置圖制圖規(guī)范、檔案管理及系統(tǒng)操作要領等內(nèi)容進行督促指導，并加強日常工作的督促推進，確保登記試點工作進度和質(zhì)量。
二是工作推進和制度建設相結(jié)合。要以成果應用為確權(quán)登記頒證工作的政策指向，鼓勵基層創(chuàng)新，逐步完善政策辦法和操作程序，使試點實踐和制度建設共同推進。中央層面，應加強頂層設計，盡快明確“三權(quán)分置”的制度框架與“長久不變”的實現(xiàn)形式，加快推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快中央數(shù)據(jù)庫建設進程，搭建全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息應用平臺，建立集影像、圖形、權(quán)屬為一體的農(nóng)村土地承包管理信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，為確權(quán)成果應用奠定基礎。
三是堅持試點試驗，系統(tǒng)部署。一方面，可以將確權(quán)成果應用與農(nóng)村改革試驗區(qū)工作相結(jié)合，放大試點探索效果。目前，全國共有58個農(nóng)村改革試驗區(qū)已經(jīng)在圍繞農(nóng)村土地制度、農(nóng)村金融、鄉(xiāng)村治理等試驗任務開展試點試驗。在新一輪的改革試驗布點調(diào)整和項目申報過程中，應充分體現(xiàn)土地制度改革的需要，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)成果應用等內(nèi)容進行安排。另一方面，要注重改革的協(xié)同性、系統(tǒng)性，強化試點跟蹤、督導和考核，及時評估效果，總結(jié)推廣經(jīng)驗。
(作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)營管理》 2016年08期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
