摘要：村霸不僅侵害群眾切身利益，破壞農(nóng)村社會穩(wěn)定，而且嚴(yán)重敗壞黨和政府的形象，甚至成為基層全面從嚴(yán)治黨的“松土人”。在對村霸進行充分界定基礎(chǔ)上，深入分析了村霸治而不絕是因為多重鄉(xiāng)村治理體制、農(nóng)村法制環(huán)境、歷史遺留、監(jiān)督不到位、宗族勢力、人性等方面深層問題綜合結(jié)果，并提出了構(gòu)建法治的社會環(huán)境、構(gòu)建鏟除村霸滋長土壤的機制、構(gòu)建村干部自凈機制、形成合力整治村霸和異地動態(tài)交叉查辦村霸等措施。
關(guān)鍵詞：村干部；村霸；鄉(xiāng)村治理
一、問題的提出
隨著我國城鎮(zhèn)化的加速推進，大量的農(nóng)村青壯年遷入城鎮(zhèn)，農(nóng)村空心化、老齡化已成了不爭的事實，[①]農(nóng)村內(nèi)部大量精英流失，加上農(nóng)村客觀條件的限制，農(nóng)村更是難以引進農(nóng)村外部優(yōu)秀人才，建設(shè)新農(nóng)村的人才缺乏，治理鄉(xiāng)村精英更是呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)斷裂，筆者對西部X縣的村干部進行了解，625個村（社區(qū)），村支部書記有專文化只有30人，高中及中專文化程度只有70人，初中及以下525人，年齡在35歲以下40人，35-50的150人，50歲以上230人。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會“禮治”[②]秩序瓦解、現(xiàn)代“法治”秩序尚未完全有效確立下，村干部作為治理鄉(xiāng)村的最基層管理者，直接同人民群眾面對面接觸，村干部成為鄉(xiāng)村治理成敗的關(guān)鍵因素之一。鄉(xiāng)村治理體系完善進程中，農(nóng)村法治化基本形成，但仍然家族宗族治村、惡人治村等“混亂”狀態(tài)。有一些村干部仗勢欺人、橫行鄉(xiāng)里并不鮮見諸報端，他們成了與群眾對立的村霸。村霸不僅傷害村民的生命財產(chǎn)安全，也嚴(yán)重損害了黨和政府的形象，而且更阻礙了基層民主政治建設(shè)，這些“混亂”狀態(tài)如不及時加以制止，長此以往，必將影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，威脅到黨的執(zhí)政根基。
黨的十八大以來，治理村霸已成為社會各界關(guān)注的焦點。十八屆中央紀(jì)檢委七次全會工作報告中指出，要加大對“村霸”和宗族惡勢力的整治，決不允許其橫行鄉(xiāng)里、欺壓百姓，侵蝕基層政權(quán)。次月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定的意見》（下稱意見），也明確了依法嚴(yán)厲打擊危害農(nóng)村和諧穩(wěn)定的違法犯罪，堅決鏟除村霸。與此同時，全國各地開啟新一輪的整治村霸的行動，探索出了一系列行之有效方法與經(jīng)驗，包括昆明堅持“四議兩公開”工作法，[③]定州市“四議兩公開一審核”工作法，[④]永福縣問題導(dǎo)向、“限時制”與“銷號制”工作方法，[⑤]漳州市問題導(dǎo)向、督導(dǎo)督辦問責(zé)法，[⑥]瑞安市“一談二遷三處置”法(即組織談話、遷入黨性教育黨支部、給予組織處置)，[⑦]福建省三明市“三動”機制（即市縣同步啟動、部門協(xié)作聯(lián)動、督查指導(dǎo)推動），[⑧]福建省大田縣探索“三到一線”工作法（即摸排線索到一線、受理問題到一線、反饋辦結(jié)到一線），[⑨]泰寧縣“基層三訪”工作法（即圩日擺攤接訪、入戶摸排查訪、召開座談聽訪），[⑩]平樂鎮(zhèn)“三動一通”工作法（即宣傳發(fā)動、暢通渠道、部門聯(lián)動、督導(dǎo)推動），[11]等等。
梳理相關(guān)文獻我們發(fā)現(xiàn)：各地整治村霸方法與經(jīng)驗多，成效也十分顯著，總體上來講目前整治村霸還處于“隔墻扔磚”、“隔靴搔癢”境地，一些地方的村干部橫行鄉(xiāng)里、暴力抗法、霸占資源、欺壓百姓的現(xiàn)象仍然突出，對此農(nóng)村居民怨聲載道，反應(yīng)強烈，說明整治村霸機制還并不完善、打擊力度不夠高效，需要進一步完善，特別是農(nóng)村空心化和老齡化的現(xiàn)實背景下，如何徹底鏟除村霸，防止村霸死灰復(fù)燃等完善村霸治理機制都需作進一步探討。本文基于此試圖在這些方面作一點有益探討。
二、村霸界定
村霸從字面上理解就是村里面的霸王，也就是村里的是非對錯都是村霸憑個人主觀意愿決定。對村霸的界定還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。有人認為村霸是為非作歹的特殊人群體，村霸是在村子里或一定區(qū)域內(nèi)恃強凌弱、仗勢欺人，經(jīng)常制造事端，嚴(yán)重擾亂農(nóng)村社會治安秩序的人，[12]村霸是仗勢欺人、橫行鄉(xiāng)里的人，主要包括村兩委班子成員、所謂有靠山背景的人、不務(wù)正業(yè)的村民的三類群體。[13]也有人認村霸專指變質(zhì)的村干部，即橫行鄉(xiāng)里、欺壓百姓、吃拿卡要的村官，村霸者，惡官也。[14]學(xué)界比較認同李占國對村霸的界定，村霸是指在一個村或一定區(qū)域內(nèi),仗勢欺人,橫行鄉(xiāng)里,稱霸一方,危害農(nóng)村社會治安秩序,引起公憤,或誣告陷害、煽動群眾、操縱鬧事、制造事端,嚴(yán)重危害農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè),破壞安定團結(jié)的違紀(jì)違法分子。[15]
從上述對村霸的界定中，我們不難發(fā)現(xiàn)，一是村霸滋生具有地域性與區(qū)域性，即村霸滋生在農(nóng)村，其滋長在農(nóng)村行政村區(qū)域內(nèi)，一般情況下村霸只在自己生活生產(chǎn)的行政村區(qū)域內(nèi)為非作歹，不存跨行政村區(qū)域的情況，行政村不一樣村霸也不同，村霸相對單獨立；二是村霸具有群體性，因行政村不同村霸也不同，所以村霸是行政村內(nèi)恃強凌弱、仗勢欺人、為非作歹的單個人的集合體；三是村霸具有破壞性，村霸不按法理憑個人主觀意愿行事做人，做人行事過程中往往存在違紀(jì)或違法行為，這些違紀(jì)違法行為不但損害村民生命財產(chǎn)安全，而且破壞農(nóng)村社會和諧與穩(wěn)定；四是村霸具有時限性，村霸是一個動態(tài)的、變動的、非固化的，村霸的滋長或消除在不僅取決于村干部自己，而且取決定于村干部所處鄉(xiāng)村治理的外界因素，主要包括上級黨委政府監(jiān)督與治理、群眾民主治村參與度、群眾參政議政能力等，這些鄉(xiāng)村治理的外界因素任何因素發(fā)生改變，村霸就可能因此滋長或消除。因此，筆者認為村霸就是在一定時期同一行政村區(qū)域內(nèi)，憑個人主觀意愿做人行事且違紀(jì)違法的單個人。
為了研究與論述的方便，本文縮小村霸的研究范圍，文中所村霸特指變質(zhì)的村干部，即村霸是在一定時期個別行政村區(qū)域內(nèi)憑個人主觀意愿做人行事且違紀(jì)違法的村干部。
三、村霸形成的機理與挑戰(zhàn)
從已有的文獻看，村霸形成的機理主要有：一是打擊村霸不到位，王惠（2017）認為黨和政府對村霸處理的時間較長，一定程度上使得打擊震懾效果出現(xiàn)了折扣；[16]二是農(nóng)村法治缺失，盧金增（2015）認為農(nóng)村居民學(xué)法、守法、用法氛圍不濃，依法辦事意識不強，存在管理和監(jiān)督缺位；[17]三是鄉(xiāng)村治理制度缺失和法理失衡，周建邦（2008）認為村委會在制度安排處于“官”與“民”之間，村委會管理不論不類，導(dǎo)致村委會管理與治理混亂；[18]四是我國鄉(xiāng)村管理傳統(tǒng)禮治社會向現(xiàn)代法治社會過渡換檔期，鄉(xiāng)村治理不連續(xù)性，翁浩浩等（2015）認為中國傳統(tǒng)社會是熟人社會，鄰里關(guān)系往往盤根錯節(jié)，鄉(xiāng)村成為法治的真空地帶，給了少數(shù)有各種關(guān)系和不法企圖的人員膽大妄為的機會；[19]五是鄉(xiāng)村治理監(jiān)督機制缺失，花青（2015）認為一方面農(nóng)村熟人社會或半熟人社會村民很難監(jiān)督制約村官權(quán)力，另一方面上級權(quán)力對農(nóng)村基層組織的監(jiān)督缺位。[20]六是村霸是多因素共同結(jié)果，于洪明等（2006）認為村霸的形成是法制觀念淡薄、監(jiān)督不到位、上級偏袒、群眾隱忍，打擊乏力宗族勢力作祟綜合因素所致。[21]-[22]
村霸的形成，既有村干部主觀原因也有客觀外因，既有歷史遺積也有現(xiàn)實困難，村霸是一個長期復(fù)雜多方面綜合結(jié)果。正是村霸的復(fù)雜特殊性，對村霸治理從未放松，并取得有目共睹的成效，但村霸卻并沒有因此消亡，反復(fù)出現(xiàn)“打了又長、長了又打”的怪現(xiàn)象，這折射出鄉(xiāng)村治理體制、歷史、人性等方面深層問題是村霸治而不絕的原因，具體地：
1.多重鄉(xiāng)村治理體制。現(xiàn)階段管理與治理每個行政村都有多重領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，制度計劃多重管理機構(gòu)的本質(zhì)是多管齊下，形成合力，但實現(xiàn)卻是“誰都在管又誰都不管”。《中華人民共和國村民委員會組織法》（下簡稱組織法）中明確村民委員會是群眾性自治組織，但《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中明確了村黨支部領(lǐng)導(dǎo)村民委員會等群眾組織，這就使得行政村有兩重領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上的部門，每個行政村都有多重管理機構(gòu)，按常理地在村黨支部、村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及上級部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，村霸根本沒有存在的機會。然而手表定律告訴我們，同一個組織不能同時由兩種不同機構(gòu)管理，否則將使這個組織無所適從。筆者認為村霸治而又生在很大程度就是多重管理機構(gòu)所致，大家“有利搶著干、無利無害高高掛、有害避而不見”的為唯利決擇，使村霸有了滋長的土壤。
2.農(nóng)村法制環(huán)境尚未形成。一是農(nóng)村居民用法的思想尚未建立。我國提倡法治多年，已實施到“七五普法”，全民法律意識和法律素質(zhì)得到很大的提高，全社會法治化管理水平有很大進步，但受我國農(nóng)村禮治社會思想的固化，農(nóng)村居民自覺學(xué)法、守法、用法的思想尚未形成；二是農(nóng)村居民凡事不必較真，見好就收。農(nóng)村居民“不求大富大貴只求過得去”的小農(nóng)思想，往往逆來順受、膽小怕事，與村干部發(fā)生利益矛盾沖突，處理原則就是“不較真、不依法”，一方面他們害怕遭到打擊報復(fù)，另一方面是民告官代價大，也就是常說的人們贏官司輸錢，葉含勇曾將民告官的利害關(guān)系用“民告官,起訴難;民告官,官不理;民告官,難告贏;民告官,執(zhí)行難;民告官,代價大”進行了總結(jié)，[23]只要村干部給點給點退路，他們認為過得去就行了。三是農(nóng)村居民不愿用法維護自己的合法權(quán)益。農(nóng)村居民在不得已的情況通過法律手段維護自己的合法權(quán)益，但司法機關(guān)在處理時常遇到介入難、取證難、查證難、認定難等問題，加上我國現(xiàn)行的法律條款還不精細，選擇使用的法律條款靈活性較大，給執(zhí)法者很大的自由裁量權(quán)空間，這就使得實現(xiàn)判決結(jié)果往往與農(nóng)村居民期望結(jié)果不一致，甚至完全不致，導(dǎo)致農(nóng)村居民不愿用法維護自己的權(quán)益。
3.歷史遺留。為提高經(jīng)濟社會發(fā)展水平與地位，國家通過工農(nóng)剪刀差、以農(nóng)促工的戰(zhàn)略促進工業(yè)經(jīng)濟快速的發(fā)展，收取農(nóng)業(yè)稅就是實施以農(nóng)促工的重要手段之一。1958年我國頒布的農(nóng)業(yè)稅條例中我國農(nóng)業(yè)稅率為15.5%,[24]我國因農(nóng)業(yè)稅而派生出稅費甚至超過了稅收本身等多方面的原因影響下，有群眾認為農(nóng)業(yè)稅費過重過多而不愿意上交，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級下達的稅收任務(wù)，采取“以惡制惡、以暴制暴”辦法，在選任村干部時有意讓“能力強”的人作村干部候選人。這些“能力強”的人當(dāng)選上村干部后，為了保住自己吃香的、喝辣的，自然成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的得力干將，在平衡各方面利益后，村干部總是竭盡全力回報鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信任與支持，往往通過霸道的手段完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的各項任務(wù)。隨著我國經(jīng)濟實力的大幅度提升，農(nóng)業(yè)稅只占國家稅收總額很微小的一部份，到2006年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了近2000多年來農(nóng)民種地要交“皇糧國稅”的歷史，但有的村干部已習(xí)慣了收取皇糧國稅時的霸道作風(fēng)，要將村干部從管理性轉(zhuǎn)向為服務(wù)型尚需一定的時間來實現(xiàn)。
4.監(jiān)督不到位。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部監(jiān)督缺位。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部有監(jiān)督義務(wù)與權(quán)力，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部屬于直接的上下級關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的監(jiān)督往往處于缺位狀態(tài)，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級給交辦的新村建設(shè)、征地拆遷等“老大難”任務(wù)，往往需要人熟地熟有點匪氣的村干部去擺平那些“刁民”，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)的在解決“老大難”問題上重結(jié)果輕過程，認為不論村干部用什么辦法只要能擺平問題就行，在出謀出力完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的任務(wù)過程中村干部點匪氣都是小事、都是可以理解的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部這種你我難分的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部監(jiān)督往往不主動履職盡責(zé)，對有些村干部違紀(jì)違法行為放任不管、聽之任之，放縱了村干部成村霸。二是群眾對村干部監(jiān)督缺乏有效措施，雖然各村都成立了以農(nóng)民群眾為核心的村民代表議事會、監(jiān)督委員會和民主理財小組等的機構(gòu)，但這些機構(gòu)由于管理的從屬性和鄉(xiāng)村熟人或半熟人生活模式，對村兩委的監(jiān)督往往會睜只眼閉只眼，名不副實，更多的是掛個名而已。三是縣及上級部門對村干部的監(jiān)督受職能局限性，雖然縣級以上部門不僅使用了舉報箱、信訪接待室等傳統(tǒng)舉報通道，而且還開通了舉報網(wǎng)站、舉報信箱、舉報電話、微博政務(wù)、微信政務(wù)等現(xiàn)代舉報通道，但于由農(nóng)村空心化、老齡化，農(nóng)村老弱病殘居民不能將村霸的所作所為準(zhǔn)確的反映到相關(guān)的部門，相關(guān)部門總是想方設(shè)法推諉，在部門之間來回踢皮球，不及時處理群眾反映村霸的情況。
5.宗族勢力作祟。《組織法》中明確了村民委員會實行民主選舉。既然是民主選舉，那么就是村民們自已選自己的“當(dāng)家人”，理所當(dāng)然得票多就是群眾的“當(dāng)家人”。由于農(nóng)村居民多以家族群居式生活生產(chǎn)，而家族群居式最大的優(yōu)點與最大的缺點都是集居群眾的生活生產(chǎn)會受制宗族勢力影響，當(dāng)然民主選舉也不能例外。在村兩委換屆選舉時，誰要當(dāng)選為村干部往往是家族勢力，那些排外心理重的大宗族勢力常常不顧法律、恣意妄為、亂拉選票等，將他們認為合適的人選推行為村干部，大宗族勢力推行出來當(dāng)選為村干部的人，為了回報宗族往往會打壓其他宗族，變得一族獨大，長此以往，宗族勢力很容易影響的農(nóng)村穩(wěn)定。
6.村霸心存僥幸。有的村干部認為自己干革命工作幾十年，沒有功勞也有苦勞，就是算作風(fēng)霸道點，出點小問題也可以得到組織的理解；也有人認為“天高皇帝遠”，我國農(nóng)村空心化、老齡化，能與自己較勁的人多已外出，剩下老弱病殘不足畏懼，在村內(nèi)一手遮天很容易，自己的在村內(nèi)所作所為上級沒法知道；也有人認為天下烏鴉一般黑，大家處理村級事務(wù)的操作模式都差不多，只要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞好關(guān)系，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)成一榮俱榮、一損俱損的利益聯(lián)盟，就算自己出了問題，也不會有問題，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)會主動出面作保；還有人認為當(dāng)好村霸被處理小概率事件，2014年底全國共有585451個行政村2854個縣，每個縣級紀(jì)檢部門平均要監(jiān)督205個行政村，如果每年按261個工作日來計算，縣級紀(jì)檢部門相當(dāng)于3個工作日要監(jiān)督4個村，上級組織沒有那么多時間也沒那么精力來關(guān)注自己，要查處自己的違法行為縣級紀(jì)檢部門沒那么多人手；更有甚者認為如果“隔墻扔磚”真砸中了自己，自己只是個農(nóng)民，對自己的生活生產(chǎn)影響不大，如果沒有被查則可以名利多收，正是這些思想助長了村干部自己橫行鄉(xiāng)里氣焰。
四、幾點建議
1.構(gòu)建法治的社會環(huán)境。一是提高全社會的法治觀念。通過群眾樂意接受的方式將“平時學(xué)法，辦事依法，遇事用法”治法思維置入群眾思想中，特別是要善用喜聞樂見的方式幫助農(nóng)村留守群眾樹立法治觀念.二是引導(dǎo)群眾法治辦事，在全社會大興依法辦事，違法依法查處、依法打擊.三是進一步精細化鄉(xiāng)村治理的法律條款，盡可能縮小執(zhí)行人員自由裁量權(quán)空間，實現(xiàn)“傻瓜式”選擇相對應(yīng)的條款進行處罰。
2.全力整治村霸。村霸為任一村危害一方，不容小覷，需要全力整治。一是形成合力打擊村霸。打擊“村霸”是一個復(fù)雜系統(tǒng)工程，單靠檢察機關(guān)的“單打獨斗”是無法有效遏制，2017年最高檢印發(fā)的《意見》就明確了檢察機關(guān)主動與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、公安、民政、社會治安綜合治理等部門的協(xié)作配合，形成合力打擊村霸。二是實行異地動態(tài)交叉查處村霸，在一個市級區(qū)域?qū)嵭朽l(xiāng)鎮(zhèn)動態(tài)交叉查處村霸，防止熟人查案，保證查處村霸的公平性與公正性。
3.構(gòu)建鏟除“村霸”滋長土壤的機制。一是加強村民的法治意識的，使其學(xué)法、用法、守法，喚醒其法治意識，依法用法保護自己的權(quán)益。二是善用司法手段處理村霸問題,還司法以本來面目,積極引導(dǎo)村民通過司法來解決各種爭端,通過司法化解農(nóng)村敏感問題。三是暢通農(nóng)村“兩委”干部的舉報通道，建立健全舉報人的保護機制，讓群眾“敢怒不敢言”成為過去時。
4.構(gòu)建村干部自凈機制。一是建立村干部不愿當(dāng)村霸的機制，通過警示教育，給村干部算好經(jīng)濟賬和名節(jié)賬，讓他們從內(nèi)心拒絕村霸。二是建立村干部不想當(dāng)村霸的機制，農(nóng)村空心化實行聯(lián)村管理十分必要，減少村干部數(shù)量的同時聯(lián)村村干部納入編制，對村干部實行“公職化”管理，完善村干部養(yǎng)老保險辦法。三是從源頭選任好村干部，切實加強對村兩委換屆選舉的指導(dǎo)監(jiān)督，規(guī)范農(nóng)村民主選舉，把那些德才兼?zhèn)洹⑷罕姖M意信任的人員選進村兩委班子，逐步消除宗族勢力在換屆選舉中的影響。
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[23]葉含勇.我國“民告官”案1年10萬件以上勝訴率不足3成[EB/OL].[2008-10-28]http://news.sohu.com/20081028/n260283852.shtml.
[24]參見:韓俊.中國農(nóng)村土地制度建設(shè)三題[J].管理世界,1999（03）:184-195.
作者單位：四川省蓬溪縣吉星鎮(zhèn)人民政府
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