摘要：村霸不僅侵害群眾切身利益，破壞農村社會穩定，而且嚴重敗壞黨和政府的形象，甚至成為基層全面從嚴治黨的“松土人”。在對村霸進行充分界定基礎上，深入分析了村霸治而不絕是因為多重鄉村治理體制、農村法制環境、歷史遺留、監督不到位、宗族勢力、人性等方面深層問題綜合結果，并提出了構建法治的社會環境、構建鏟除村霸滋長土壤的機制、構建村干部自凈機制、形成合力整治村霸和異地動態交叉查辦村霸等措施。
關鍵詞：村干部；村霸；鄉村治理
一、問題的提出
隨著我國城鎮化的加速推進，大量的農村青壯年遷入城鎮，農村空心化、老齡化已成了不爭的事實，[①]農村內部大量精英流失，加上農村客觀條件的限制，農村更是難以引進農村外部優秀人才，建設新農村的人才缺乏，治理鄉村精英更是呈現出結構斷裂，筆者對西部X縣的村干部進行了解，625個村（社區），村支部書記有專文化只有30人，高中及中專文化程度只有70人，初中及以下525人，年齡在35歲以下40人，35-50的150人，50歲以上230人。在傳統鄉土社會“禮治”[②]秩序瓦解、現代“法治”秩序尚未完全有效確立下，村干部作為治理鄉村的最基層管理者，直接同人民群眾面對面接觸，村干部成為鄉村治理成敗的關鍵因素之一。鄉村治理體系完善進程中，農村法治化基本形成，但仍然家族宗族治村、惡人治村等“混亂”狀態。有一些村干部仗勢欺人、橫行鄉里并不鮮見諸報端，他們成了與群眾對立的村霸。村霸不僅傷害村民的生命財產安全，也嚴重損害了黨和政府的形象，而且更阻礙了基層民主政治建設，這些“混亂”狀態如不及時加以制止，長此以往，必將影響農村社會穩定，威脅到黨的執政根基。
黨的十八大以來，治理村霸已成為社會各界關注的焦點。十八屆中央紀檢委七次全會工作報告中指出，要加大對“村霸”和宗族惡勢力的整治，決不允許其橫行鄉里、欺壓百姓，侵蝕基層政權。次月，最高人民檢察院印發《關于充分發揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農村和諧穩定的意見》（下稱意見），也明確了依法嚴厲打擊危害農村和諧穩定的違法犯罪，堅決鏟除村霸。與此同時，全國各地開啟新一輪的整治村霸的行動，探索出了一系列行之有效方法與經驗，包括昆明堅持“四議兩公開”工作法，[③]定州市“四議兩公開一審核”工作法，[④]永福縣問題導向、“限時制”與“銷號制”工作方法，[⑤]漳州市問題導向、督導督辦問責法，[⑥]瑞安市“一談二遷三處置”法(即組織談話、遷入黨性教育黨支部、給予組織處置)，[⑦]福建省三明市“三動”機制（即市縣同步啟動、部門協作聯動、督查指導推動），[⑧]福建省大田縣探索“三到一線”工作法（即摸排線索到一線、受理問題到一線、反饋辦結到一線），[⑨]泰寧縣“基層三訪”工作法（即圩日擺攤接訪、入戶摸排查訪、召開座談聽訪），[⑩]平樂鎮“三動一通”工作法（即宣傳發動、暢通渠道、部門聯動、督導推動），[11]等等。
梳理相關文獻我們發現：各地整治村霸方法與經驗多，成效也十分顯著，總體上來講目前整治村霸還處于“隔墻扔磚”、“隔靴搔癢”境地，一些地方的村干部橫行鄉里、暴力抗法、霸占資源、欺壓百姓的現象仍然突出，對此農村居民怨聲載道，反應強烈，說明整治村霸機制還并不完善、打擊力度不夠高效，需要進一步完善，特別是農村空心化和老齡化的現實背景下，如何徹底鏟除村霸，防止村霸死灰復燃等完善村霸治理機制都需作進一步探討。本文基于此試圖在這些方面作一點有益探討。
二、村霸界定
村霸從字面上理解就是村里面的霸王，也就是村里的是非對錯都是村霸憑個人主觀意愿決定。對村霸的界定還沒有統一的標準。有人認為村霸是為非作歹的特殊人群體，村霸是在村子里或一定區域內恃強凌弱、仗勢欺人，經常制造事端，嚴重擾亂農村社會治安秩序的人，[12]村霸是仗勢欺人、橫行鄉里的人，主要包括村兩委班子成員、所謂有靠山背景的人、不務正業的村民的三類群體。[13]也有人認村霸專指變質的村干部，即橫行鄉里、欺壓百姓、吃拿卡要的村官，村霸者，惡官也。[14]學界比較認同李占國對村霸的界定，村霸是指在一個村或一定區域內,仗勢欺人,橫行鄉里,稱霸一方,危害農村社會治安秩序,引起公憤,或誣告陷害、煽動群眾、操縱鬧事、制造事端,嚴重危害農村基層政權建設,破壞安定團結的違紀違法分子。[15]
從上述對村霸的界定中，我們不難發現，一是村霸滋生具有地域性與區域性，即村霸滋生在農村，其滋長在農村行政村區域內，一般情況下村霸只在自己生活生產的行政村區域內為非作歹，不存跨行政村區域的情況，行政村不一樣村霸也不同，村霸相對單獨立；二是村霸具有群體性，因行政村不同村霸也不同，所以村霸是行政村內恃強凌弱、仗勢欺人、為非作歹的單個人的集合體；三是村霸具有破壞性，村霸不按法理憑個人主觀意愿行事做人，做人行事過程中往往存在違紀或違法行為，這些違紀違法行為不但損害村民生命財產安全，而且破壞農村社會和諧與穩定；四是村霸具有時限性，村霸是一個動態的、變動的、非固化的，村霸的滋長或消除在不僅取決于村干部自己，而且取決定于村干部所處鄉村治理的外界因素，主要包括上級黨委政府監督與治理、群眾民主治村參與度、群眾參政議政能力等，這些鄉村治理的外界因素任何因素發生改變，村霸就可能因此滋長或消除。因此，筆者認為村霸就是在一定時期同一行政村區域內，憑個人主觀意愿做人行事且違紀違法的單個人。
為了研究與論述的方便，本文縮小村霸的研究范圍，文中所村霸特指變質的村干部，即村霸是在一定時期個別行政村區域內憑個人主觀意愿做人行事且違紀違法的村干部。
三、村霸形成的機理與挑戰
從已有的文獻看，村霸形成的機理主要有：一是打擊村霸不到位，王惠（2017）認為黨和政府對村霸處理的時間較長，一定程度上使得打擊震懾效果出現了折扣；[16]二是農村法治缺失，盧金增（2015）認為農村居民學法、守法、用法氛圍不濃，依法辦事意識不強，存在管理和監督缺位；[17]三是鄉村治理制度缺失和法理失衡，周建邦（2008）認為村委會在制度安排處于“官”與“民”之間，村委會管理不論不類，導致村委會管理與治理混亂；[18]四是我國鄉村管理傳統禮治社會向現代法治社會過渡換檔期，鄉村治理不連續性，翁浩浩等（2015）認為中國傳統社會是熟人社會，鄰里關系往往盤根錯節，鄉村成為法治的真空地帶，給了少數有各種關系和不法企圖的人員膽大妄為的機會；[19]五是鄉村治理監督機制缺失，花青（2015）認為一方面農村熟人社會或半熟人社會村民很難監督制約村官權力，另一方面上級權力對農村基層組織的監督缺位。[20]六是村霸是多因素共同結果，于洪明等（2006）認為村霸的形成是法制觀念淡薄、監督不到位、上級偏袒、群眾隱忍，打擊乏力宗族勢力作祟綜合因素所致。[21]-[22]
村霸的形成，既有村干部主觀原因也有客觀外因，既有歷史遺積也有現實困難，村霸是一個長期復雜多方面綜合結果。正是村霸的復雜特殊性，對村霸治理從未放松，并取得有目共睹的成效，但村霸卻并沒有因此消亡，反復出現“打了又長、長了又打”的怪現象，這折射出鄉村治理體制、歷史、人性等方面深層問題是村霸治而不絕的原因，具體地：
1.多重鄉村治理體制。現階段管理與治理每個行政村都有多重領導機構，制度計劃多重管理機構的本質是多管齊下，形成合力，但實現卻是“誰都在管又誰都不管”。《中華人民共和國村民委員會組織法》（下簡稱組織法）中明確村民委員會是群眾性自治組織，但《中國共產黨農村基層組織工作條例》中明確了村黨支部領導村民委員會等群眾組織，這就使得行政村有兩重領導機構，加上鄉鎮及以上的部門，每個行政村都有多重管理機構，按常理地在村黨支部、村委會和鄉鎮及上級部門的指導與監督，村霸根本沒有存在的機會。然而手表定律告訴我們，同一個組織不能同時由兩種不同機構管理，否則將使這個組織無所適從。筆者認為村霸治而又生在很大程度就是多重管理機構所致，大家“有利搶著干、無利無害高高掛、有害避而不見”的為唯利決擇，使村霸有了滋長的土壤。
2.農村法制環境尚未形成。一是農村居民用法的思想尚未建立。我國提倡法治多年，已實施到“七五普法”，全民法律意識和法律素質得到很大的提高，全社會法治化管理水平有很大進步，但受我國農村禮治社會思想的固化，農村居民自覺學法、守法、用法的思想尚未形成；二是農村居民凡事不必較真，見好就收。農村居民“不求大富大貴只求過得去”的小農思想，往往逆來順受、膽小怕事，與村干部發生利益矛盾沖突，處理原則就是“不較真、不依法”，一方面他們害怕遭到打擊報復，另一方面是民告官代價大，也就是常說的人們贏官司輸錢，葉含勇曾將民告官的利害關系用“民告官,起訴難;民告官,官不理;民告官,難告贏;民告官,執行難;民告官,代價大”進行了總結，[23]只要村干部給點給點退路，他們認為過得去就行了。三是農村居民不愿用法維護自己的合法權益。農村居民在不得已的情況通過法律手段維護自己的合法權益，但司法機關在處理時常遇到介入難、取證難、查證難、認定難等問題，加上我國現行的法律條款還不精細，選擇使用的法律條款靈活性較大，給執法者很大的自由裁量權空間，這就使得實現判決結果往往與農村居民期望結果不一致，甚至完全不致，導致農村居民不愿用法維護自己的權益。
3.歷史遺留。為提高經濟社會發展水平與地位，國家通過工農剪刀差、以農促工的戰略促進工業經濟快速的發展，收取農業稅就是實施以農促工的重要手段之一。1958年我國頒布的農業稅條例中我國農業稅率為15.5%,[24]我國因農業稅而派生出稅費甚至超過了稅收本身等多方面的原因影響下，有群眾認為農業稅費過重過多而不愿意上交，但鄉鎮為了完成上級下達的稅收任務，采取“以惡制惡、以暴制暴”辦法，在選任村干部時有意讓“能力強”的人作村干部候選人。這些“能力強”的人當選上村干部后，為了保住自己吃香的、喝辣的，自然成為了鄉鎮的得力干將，在平衡各方面利益后，村干部總是竭盡全力回報鄉鎮的信任與支持，往往通過霸道的手段完成鄉鎮安排的各項任務。隨著我國經濟實力的大幅度提升，農業稅只占國家稅收總額很微小的一部份，到2006年我國全面取消農業稅，終結了近2000多年來農民種地要交“皇糧國稅”的歷史，但有的村干部已習慣了收取皇糧國稅時的霸道作風，要將村干部從管理性轉向為服務型尚需一定的時間來實現。
4.監督不到位。一是鄉鎮對村干部監督缺位。雖然鄉鎮對村干部有監督義務與權力，但鄉鎮與村干部屬于直接的上下級關系，鄉鎮對村干部的監督往往處于缺位狀態，一方面鄉鎮為了完成上級給交辦的新村建設、征地拆遷等“老大難”任務，往往需要人熟地熟有點匪氣的村干部去擺平那些“刁民”，另一方面鄉鎮的在解決“老大難”問題上重結果輕過程，認為不論村干部用什么辦法只要能擺平問題就行，在出謀出力完成鄉鎮安排的任務過程中村干部點匪氣都是小事、都是可以理解的。鄉鎮與村干部這種你我難分的關系，鄉鎮對村干部監督往往不主動履職盡責，對有些村干部違紀違法行為放任不管、聽之任之，放縱了村干部成村霸。二是群眾對村干部監督缺乏有效措施，雖然各村都成立了以農民群眾為核心的村民代表議事會、監督委員會和民主理財小組等的機構，但這些機構由于管理的從屬性和鄉村熟人或半熟人生活模式，對村兩委的監督往往會睜只眼閉只眼，名不副實，更多的是掛個名而已。三是縣及上級部門對村干部的監督受職能局限性，雖然縣級以上部門不僅使用了舉報箱、信訪接待室等傳統舉報通道，而且還開通了舉報網站、舉報信箱、舉報電話、微博政務、微信政務等現代舉報通道，但于由農村空心化、老齡化，農村老弱病殘居民不能將村霸的所作所為準確的反映到相關的部門，相關部門總是想方設法推諉，在部門之間來回踢皮球，不及時處理群眾反映村霸的情況。
5.宗族勢力作祟。《組織法》中明確了村民委員會實行民主選舉。既然是民主選舉，那么就是村民們自已選自己的“當家人”，理所當然得票多就是群眾的“當家人”。由于農村居民多以家族群居式生活生產，而家族群居式最大的優點與最大的缺點都是集居群眾的生活生產會受制宗族勢力影響，當然民主選舉也不能例外。在村兩委換屆選舉時，誰要當選為村干部往往是家族勢力，那些排外心理重的大宗族勢力常常不顧法律、恣意妄為、亂拉選票等，將他們認為合適的人選推行為村干部，大宗族勢力推行出來當選為村干部的人，為了回報宗族往往會打壓其他宗族，變得一族獨大，長此以往，宗族勢力很容易影響的農村穩定。
6.村霸心存僥幸。有的村干部認為自己干革命工作幾十年，沒有功勞也有苦勞，就是算作風霸道點，出點小問題也可以得到組織的理解；也有人認為“天高皇帝遠”，我國農村空心化、老齡化，能與自己較勁的人多已外出，剩下老弱病殘不足畏懼，在村內一手遮天很容易，自己的在村內所作所為上級沒法知道；也有人認為天下烏鴉一般黑，大家處理村級事務的操作模式都差不多，只要與鄉鎮搞好關系，與鄉鎮結成一榮俱榮、一損俱損的利益聯盟，就算自己出了問題，也不會有問題，因為鄉鎮會主動出面作保；還有人認為當好村霸被處理小概率事件，2014年底全國共有585451個行政村2854個縣，每個縣級紀檢部門平均要監督205個行政村，如果每年按261個工作日來計算，縣級紀檢部門相當于3個工作日要監督4個村，上級組織沒有那么多時間也沒那么精力來關注自己，要查處自己的違法行為縣級紀檢部門沒那么多人手；更有甚者認為如果“隔墻扔磚”真砸中了自己，自己只是個農民，對自己的生活生產影響不大，如果沒有被查則可以名利多收，正是這些思想助長了村干部自己橫行鄉里氣焰。
四、幾點建議
1.構建法治的社會環境。一是提高全社會的法治觀念。通過群眾樂意接受的方式將“平時學法，辦事依法，遇事用法”治法思維置入群眾思想中，特別是要善用喜聞樂見的方式幫助農村留守群眾樹立法治觀念.二是引導群眾法治辦事，在全社會大興依法辦事，違法依法查處、依法打擊.三是進一步精細化鄉村治理的法律條款，盡可能縮小執行人員自由裁量權空間，實現“傻瓜式”選擇相對應的條款進行處罰。
2.全力整治村霸。村霸為任一村危害一方，不容小覷，需要全力整治。一是形成合力打擊村霸。打擊“村霸”是一個復雜系統工程，單靠檢察機關的“單打獨斗”是無法有效遏制，2017年最高檢印發的《意見》就明確了檢察機關主動與紀檢監察、組織人事、公安、民政、社會治安綜合治理等部門的協作配合，形成合力打擊村霸。二是實行異地動態交叉查處村霸，在一個市級區域實行鄉鎮動態交叉查處村霸，防止熟人查案，保證查處村霸的公平性與公正性。
3.構建鏟除“村霸”滋長土壤的機制。一是加強村民的法治意識的，使其學法、用法、守法，喚醒其法治意識，依法用法保護自己的權益。二是善用司法手段處理村霸問題,還司法以本來面目,積極引導村民通過司法來解決各種爭端,通過司法化解農村敏感問題。三是暢通農村“兩委”干部的舉報通道，建立健全舉報人的保護機制，讓群眾“敢怒不敢言”成為過去時。
4.構建村干部自凈機制。一是建立村干部不愿當村霸的機制，通過警示教育，給村干部算好經濟賬和名節賬，讓他們從內心拒絕村霸。二是建立村干部不想當村霸的機制，農村空心化實行聯村管理十分必要，減少村干部數量的同時聯村村干部納入編制，對村干部實行“公職化”管理，完善村干部養老保險辦法。三是從源頭選任好村干部，切實加強對村兩委換屆選舉的指導監督，規范農村民主選舉，把那些德才兼備、群眾滿意信任的人員選進村兩委班子，逐步消除宗族勢力在換屆選舉中的影響。
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[24]參見:韓俊.中國農村土地制度建設三題[J].管理世界,1999（03）:184-195.
作者單位：四川省蓬溪縣吉星鎮人民政府
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