近日，某微信公眾號有一篇披露扶貧干部給貧困戶“當(dāng)兒子”糊弄上級檢查組的文章火了。作者本意是譴責(zé)基層在精準(zhǔn)扶貧工作中虛浮造假，可是耐人尋味的是，后面的讀者留言卻是一邊倒地同情該作假扶貧干部。
這是一種自由的網(wǎng)絡(luò)辯論，辯論的結(jié)論是：精準(zhǔn)扶貧確實很難不折不扣落到實處，基層工作舉步維艱，扶貧干部兩頭受氣。
脫貧攻堅任重道遠(yuǎn)，而深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，是精準(zhǔn)扶貧工作必須邁過的第一道關(guān)口。
我認(rèn)為，如果不能夠從戰(zhàn)略性的高度去完成農(nóng)村工作的觀念革新和基層政府的體制創(chuàng)新，那么所有的技術(shù)化手段對低層次的中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平而言，作用將微乎其微。脫貧攻堅工作，讓基層政府遭遇到了極大挑戰(zhàn)，也為破冰鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供了重大歷史機(jī)遇。
解決山西乃至整個中西部地區(qū)的“三農(nóng)”問題，目前最迫切的任務(wù)是：牢固樹立超前的行政管理理念，不失時機(jī)地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的戰(zhàn)略性再造。大幅度撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能；依法治鄉(xiāng)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的行政權(quán)；建立科學(xué)決策體系，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的相機(jī)決策權(quán)；大力改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化；利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置的人力、物力，就地建設(shè)具有現(xiàn)代企業(yè)管理理念的農(nóng)村新集體經(jīng)濟(jì)組織。
一、環(huán)境分析
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理能力弱化，服務(wù)社會能力缺位。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)嚴(yán)重分離。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的權(quán)力卻承載著無限的責(zé)任，權(quán)責(zé)不對等、有責(zé)無權(quán)問題非常突出。
農(nóng)村稅費改革后，中西部的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金完全依賴于上級轉(zhuǎn)移支付，入不敷出，勉強(qiáng)維持職工工資、辦公經(jīng)費和黨報黨刊征訂，屬于典型的吃飯財政。機(jī)關(guān)自身運轉(zhuǎn)困難，無力提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。
同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)有行政管理權(quán)的站所如國土、稅務(wù)、工商、司法等全部由縣職能局垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全喪失了獨立的行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰權(quán)，管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的能力越來越弱。
而在新時期下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)卻大幅增加。安全生產(chǎn)工作，“隱患當(dāng)事故處理”；信訪維穩(wěn)、耕地保護(hù)、防火防汛、禁種鏟毒、打擊私挖濫采等各種對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“一票否決”的責(zé)任狀多達(dá)幾十個！
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制嚴(yán)重僵化。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的崗位設(shè)置很不合理。有的崗位工作壓力很大，卻沒有相應(yīng)編制，而許多崗位，如水利、農(nóng)機(jī)、林業(yè)、廣播等，已經(jīng)沒有了實質(zhì)性工作內(nèi)容，卻配置了2-3人。
薪酬激勵體制嚴(yán)重落后。工作和報酬基本分離。年輕干部工資最低，卻干得最多。而許多老同志，工資漲上去了，卻喪失了工作動力，得過且過，拈輕怕重。現(xiàn)實情況是：干得越多，不僅得不到任何額外報酬，受問責(zé)的風(fēng)險反而越大。在負(fù)向激勵機(jī)制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“有人沒事干，有事沒人干”問題日趨突出。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模嚴(yán)重偏小。
在中西部地區(qū)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口不足1萬，常住人口往往僅有三五千人。隨著城鎮(zhèn)化率的快速提高，交通、通訊條件的極大改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模明顯偏小。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革滯后成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大制約因素。在屬地管理原則下，上級部門把工作職責(zé)層層分解，最后都要壓到基層。由于權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共事務(wù)管理中處于“不管違紀(jì)，一管違法”的尷尬境地。許多工作壓根就不可能完成，只能“以會議落實會議，以文件落實文件”，甚至不得不弄虛作假，欺上瞞下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級職能部門間相互推諉扯皮，執(zhí)法缺位，行政效率、服務(wù)能力低下。如果出了問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了有關(guān)部門的“萬能擋箭牌”。
（二）農(nóng)民組織化程度極低，嚴(yán)重制約了農(nóng)村的全面發(fā)展。
當(dāng)今世界的發(fā)達(dá)國家，尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口都是各種各樣農(nóng)民組織的成員，農(nóng)民的組織化程度非常高，農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益也相當(dāng)好。而作為世界第一農(nóng)業(yè)人口大國的中國，農(nóng)民組織化程度很低，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社多為空殼。農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)和小規(guī)模的合作經(jīng)濟(jì)，由于信息不對稱，很難成為平等的市場競爭主體，面對國家的政策、市場的波動和中間商的盤剝無能無力，經(jīng)常要遭受重大的利益損失。農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣應(yīng)用困難，難以發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。
二、政策建議
（一）重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能：
區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚、輻射功能：堅定走擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略，大幅度撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，追求最優(yōu)效率規(guī)模，沒有集鎮(zhèn)功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)堅決撤并。以晉西北八縣為例，一個縣僅需保留2——3個鎮(zhèn)。
深化農(nóng)村改革主體功能：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該成為新一輪農(nóng)村改革的探索者、實施者、推動者。我國農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展存在著系統(tǒng)性制度瓶頸，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要，碎化經(jīng)營土地，不利于農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、集約化與可持續(xù)發(fā)展，無法適應(yīng)市場化進(jìn)程；落后的的農(nóng)村財政、金融制度難以為農(nóng)村發(fā)展提供足夠的資金保障。制度瓶頸需要通過制度創(chuàng)新來破除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是推動農(nóng)村改革的天然主體。
（二）依法治鄉(xiāng)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的行政權(quán)。
有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必有權(quán)，權(quán)責(zé)嚴(yán)格統(tǒng)一。既要避免權(quán)力缺位，又要避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)濫用行政權(quán)力。上級職能部門應(yīng)該把更多精力用在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的合法性監(jiān)督上來。
設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法辦公室。在農(nóng)村，許多事務(wù)，特別是行政執(zhí)法類事務(wù)，諸如違法占地，安全生產(chǎn)，農(nóng)資打假等，上面管不到，下面管不了。建議設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法辦公室，承擔(dān)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)范圍內(nèi)的行政執(zhí)法類工作。
嚴(yán)格界定職權(quán)職責(zé)。比如，破壞基本農(nóng)田5畝以下，由鄉(xiāng)政府全權(quán)依法處理，5畝以上由縣國土資源局立案查處。如因懲治不力問責(zé)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任不涉及縣國土局，屬于縣國土局的職責(zé)不牽扯鄉(xiāng)鎮(zhèn)。該管的一定管到底，不該管的絕不指手畫腳。杜絕職能部門不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)缺乏相應(yīng)財力和行政權(quán)力，濫用責(zé)任狀落實工作任務(wù)，“部門合作”大旗下的推諉扯皮。
（三）構(gòu)建科學(xué)決策體系，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的相機(jī)決策權(quán)。
改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既是政策的執(zhí)行者，也是政策的終端反饋者和評價者，還是政策的制定者。中央、省、市、縣在制定政策中，應(yīng)該充分考慮到各地情況的千差萬別，賦予基層一定的決策主動權(quán)。
比如，涉農(nóng)各項工作，不是投入越大效果就越好。我們需要找出這個相對最優(yōu)投入決策點，而這個決策點可能因縣而異，因鄉(xiāng)而異，因村而異。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)活則中國活。賦予基層更多的相機(jī)決策權(quán)，是中國國情的客觀需要，也是目前打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的現(xiàn)實要求。
（四）大力改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
通過崗位動態(tài)設(shè)置，薪酬動態(tài)設(shè)置，工作和報酬嚴(yán)格掛鉤，最大限度地調(diào)動廣大基層干部的工作積極性。打破陳舊的科層體制，建設(shè)扁平化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費大包干。因人、因時、因事靈活調(diào)整人員分工。詳細(xì)分解每一項工作任務(wù)，嚴(yán)格根據(jù)工作任務(wù)和完成情況科學(xué)確定工資報酬，多勞多得，按勞分配。
引入優(yōu)勝劣汰機(jī)制，把每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都打造成為提供公共服務(wù)和管理社會事務(wù)的“通才”。我認(rèn)為，無論是專業(yè)法律知識，還是各種涉農(nóng)經(jīng)營生產(chǎn)技能，只要懂得利用現(xiàn)代信息技術(shù)，對普遍具有大專以上文化程度的基層干部而言，產(chǎn)生不了實質(zhì)性的工作障礙，真正的障礙在于各級干部的畏難情緒本身。信息化時代，只要勤于學(xué)習(xí)，善于運用信息技術(shù)，沒有克服不了的困難。
讓干部下沉到村，包村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既要負(fù)責(zé)綜合行政管理，如耕地保護(hù)、安全生產(chǎn)、禁種鏟毒等工作，也要提供綜合公共服務(wù)，如農(nóng)技推廣、公共文化、社會保障等服務(wù)。
對于由于工作能力不足，責(zé)任心不強(qiáng)，造成一定后果的，應(yīng)該嚴(yán)格問責(zé)，降低開除、辭退門檻。徹底打破大鍋飯、鐵飯碗。在工作考核中實現(xiàn)人員的優(yōu)勝劣汰，完成精簡冗員目標(biāo)。
（五）利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革后產(chǎn)生的閑置人力、物力，就地建設(shè)具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社或股份制農(nóng)業(yè)公司。
囿于目前農(nóng)民合作意識較低，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)思想在目前的干部、群眾中以及學(xué)術(shù)界存在著相當(dāng)程度的抵觸情緒，所以，我建議把虛擬企業(yè)和ERP管理理念引入到“三農(nóng)”工作，發(fā)展農(nóng)村資源計劃（Rural Resource Planning)管理系統(tǒng)。
RRP系統(tǒng)基本運作模式：以市場機(jī)制配置人才，把待轉(zhuǎn)崗鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就地轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司員工和職業(yè)經(jīng)理人。將全縣（鄉(xiāng)、村）農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司和小農(nóng)家庭經(jīng)濟(jì)當(dāng)作一個統(tǒng)一的虛擬企業(yè)集團(tuán)，對系統(tǒng)內(nèi)的各種產(chǎn)品信息進(jìn)行匯總、集成，由專業(yè)銷售團(tuán)隊通過現(xiàn)貨和期貨市場對系統(tǒng)內(nèi)的產(chǎn)品提供整體營銷服務(wù)，把市場信息、技術(shù)信息第一時間傳遞給合作社和農(nóng)戶，為其提供一對一的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、運營、營銷服務(wù)。發(fā)揮人力資源優(yōu)勢，尊重地區(qū)差別，強(qiáng)調(diào)發(fā)展模式的多樣性，以尋求農(nóng)村最大限度的經(jīng)濟(jì)增長點和可持續(xù)發(fā)展動力。這種虛擬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理理念，既能夠發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，又能緩和農(nóng)村矛盾，助力精準(zhǔn)扶貧，防止兩極分化。
深化改革需要擔(dān)當(dāng)精神，這是各級干部的共識。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，基層干部應(yīng)該積極響應(yīng)中央號召，爭當(dāng)革故鼎新的主體，“抓好改革試點，敢想敢干，敢闖敢試。”
（作者：山西省忻州市五寨縣新寨鄉(xiāng)鄉(xiāng)長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 新三農(nóng)
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