近日，某微信公眾號有一篇披露扶貧干部給貧困戶“當兒子”糊弄上級檢查組的文章火了。作者本意是譴責基層在精準扶貧工作中虛浮造假，可是耐人尋味的是，后面的讀者留言卻是一邊倒地同情該作假扶貧干部。
這是一種自由的網絡辯論，辯論的結論是：精準扶貧確實很難不折不扣落到實處，基層工作舉步維艱，扶貧干部兩頭受氣。
脫貧攻堅任重道遠，而深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，是精準扶貧工作必須邁過的第一道關口。
我認為，如果不能夠從戰(zhàn)略性的高度去完成農村工作的觀念革新和基層政府的體制創(chuàng)新，那么所有的技術化手段對低層次的中國農業(yè)生產力水平而言，作用將微乎其微。脫貧攻堅工作，讓基層政府遭遇到了極大挑戰(zhàn)，也為破冰鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供了重大歷史機遇。
解決山西乃至整個中西部地區(qū)的“三農”問題，目前最迫切的任務是：牢固樹立超前的行政管理理念，不失時機地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的戰(zhàn)略性再造。大幅度撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能；依法治鄉(xiāng)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的行政權；建立科學決策體系，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的相機決策權；大力改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行機制，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化；利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置的人力、物力，就地建設具有現(xiàn)代企業(yè)管理理念的農村新集體經濟組織。
一、環(huán)境分析
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理能力弱化，服務社會能力缺位。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責嚴重分離。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的權力卻承載著無限的責任，權責不對等、有責無權問題非常突出。
農村稅費改革后，中西部的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金完全依賴于上級轉移支付，入不敷出，勉強維持職工工資、辦公經費和黨報黨刊征訂，屬于典型的吃飯財政。機關自身運轉困難，無力提供有效的公共產品和服務。
同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內有行政管理權的站所如國土、稅務、工商、司法等全部由縣職能局垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全喪失了獨立的行政許可、行政強制、行政處罰權，管理經濟和社會事務的能力越來越弱。
而在新時期下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權卻大幅增加。安全生產工作，“隱患當事故處理”；信訪維穩(wěn)、耕地保護、防火防汛、禁種鏟毒、打擊私挖濫采等各種對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“一票否決”的責任狀多達幾十個！
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制嚴重僵化。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的崗位設置很不合理。有的崗位工作壓力很大，卻沒有相應編制，而許多崗位，如水利、農機、林業(yè)、廣播等，已經沒有了實質性工作內容，卻配置了2-3人。
薪酬激勵體制嚴重落后。工作和報酬基本分離。年輕干部工資最低，卻干得最多。而許多老同志，工資漲上去了，卻喪失了工作動力，得過且過，拈輕怕重。現(xiàn)實情況是：干得越多，不僅得不到任何額外報酬，受問責的風險反而越大。在負向激勵機制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“有人沒事干，有事沒人干”問題日趨突出。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模嚴重偏小。
在中西部地區(qū)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口不足1萬，常住人口往往僅有三五千人。隨著城鎮(zhèn)化率的快速提高，交通、通訊條件的極大改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模明顯偏小。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革滯后成為影響農村經濟和社會發(fā)展的重大制約因素。在屬地管理原則下，上級部門把工作職責層層分解，最后都要壓到基層。由于權責不統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共事務管理中處于“不管違紀，一管違法”的尷尬境地。許多工作壓根就不可能完成，只能“以會議落實會議，以文件落實文件”，甚至不得不弄虛作假，欺上瞞下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級職能部門間相互推諉扯皮，執(zhí)法缺位，行政效率、服務能力低下。如果出了問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了有關部門的“萬能擋箭牌”。
（二）農民組織化程度極低，嚴重制約了農村的全面發(fā)展。
當今世界的發(fā)達國家，尤其是農業(yè)發(fā)達國家，絕大多數(shù)農業(yè)人口都是各種各樣農民組織的成員，農民的組織化程度非常高，農業(yè)的經濟效益也相當好。而作為世界第一農業(yè)人口大國的中國，農民組織化程度很低，農業(yè)專業(yè)合作社多為空殼。農戶家庭經濟和小規(guī)模的合作經濟，由于信息不對稱，很難成為平等的市場競爭主體，面對國家的政策、市場的波動和中間商的盤剝無能無力，經常要遭受重大的利益損失。農業(yè)技術的推廣應用困難，難以發(fā)展規(guī)模經營。
二、政策建議
（一）重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能：
區(qū)域經濟集聚、輻射功能：堅定走擴權強鎮(zhèn)戰(zhàn)略，大幅度撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，追求最優(yōu)效率規(guī)模，沒有集鎮(zhèn)功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應堅決撤并。以晉西北八縣為例，一個縣僅需保留2——3個鎮(zhèn)。
深化農村改革主體功能：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該成為新一輪農村改革的探索者、實施者、推動者。我國農村進一步發(fā)展存在著系統(tǒng)性制度瓶頸，家庭聯(lián)產承包責任制無法適應現(xiàn)代農業(yè)的需要，碎化經營土地，不利于農業(yè)的標準化、規(guī)模化、集約化與可持續(xù)發(fā)展，無法適應市場化進程；落后的的農村財政、金融制度難以為農村發(fā)展提供足夠的資金保障。制度瓶頸需要通過制度創(chuàng)新來破除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是推動農村改革的天然主體。
（二）依法治鄉(xiāng)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的行政權。
有權必有責，有責必有權，權責嚴格統(tǒng)一。既要避免權力缺位，又要避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)濫用行政權力。上級職能部門應該把更多精力用在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的合法性監(jiān)督上來。
設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法辦公室。在農村，許多事務，特別是行政執(zhí)法類事務，諸如違法占地，安全生產，農資打假等，上面管不到，下面管不了。建議設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法辦公室，承擔起鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權范圍內的行政執(zhí)法類工作。
嚴格界定職權職責。比如，破壞基本農田5畝以下，由鄉(xiāng)政府全權依法處理，5畝以上由縣國土資源局立案查處。如因懲治不力問責，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任不涉及縣國土局，屬于縣國土局的職責不牽扯鄉(xiāng)鎮(zhèn)。該管的一定管到底，不該管的絕不指手畫腳。杜絕職能部門不顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏相應財力和行政權力，濫用責任狀落實工作任務，“部門合作”大旗下的推諉扯皮。
（三）構建科學決策體系，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的相機決策權。
改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既是政策的執(zhí)行者，也是政策的終端反饋者和評價者，還是政策的制定者。中央、省、市、縣在制定政策中，應該充分考慮到各地情況的千差萬別，賦予基層一定的決策主動權。
比如，涉農各項工作，不是投入越大效果就越好。我們需要找出這個相對最優(yōu)投入決策點，而這個決策點可能因縣而異，因鄉(xiāng)而異，因村而異。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)活則中國活。賦予基層更多的相機決策權，是中國國情的客觀需要，也是目前打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的現(xiàn)實要求。
（四）大力改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行機制，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
通過崗位動態(tài)設置，薪酬動態(tài)設置，工作和報酬嚴格掛鉤，最大限度地調動廣大基層干部的工作積極性。打破陳舊的科層體制，建設扁平化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經費大包干。因人、因時、因事靈活調整人員分工。詳細分解每一項工作任務，嚴格根據工作任務和完成情況科學確定工資報酬，多勞多得，按勞分配。
引入優(yōu)勝劣汰機制，把每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都打造成為提供公共服務和管理社會事務的“通才”。我認為，無論是專業(yè)法律知識，還是各種涉農經營生產技能，只要懂得利用現(xiàn)代信息技術，對普遍具有大專以上文化程度的基層干部而言，產生不了實質性的工作障礙，真正的障礙在于各級干部的畏難情緒本身。信息化時代，只要勤于學習，善于運用信息技術，沒有克服不了的困難。
讓干部下沉到村，包村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既要負責綜合行政管理，如耕地保護、安全生產、禁種鏟毒等工作，也要提供綜合公共服務，如農技推廣、公共文化、社會保障等服務。
對于由于工作能力不足，責任心不強，造成一定后果的，應該嚴格問責，降低開除、辭退門檻。徹底打破大鍋飯、鐵飯碗。在工作考核中實現(xiàn)人員的優(yōu)勝劣汰，完成精簡冗員目標。
（五）利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革后產生的閑置人力、物力，就地建設具有農村集體經濟性質的農業(yè)經濟合作社或股份制農業(yè)公司。
囿于目前農民合作意識較低，發(fā)展農村集體經濟思想在目前的干部、群眾中以及學術界存在著相當程度的抵觸情緒，所以，我建議把虛擬企業(yè)和ERP管理理念引入到“三農”工作，發(fā)展農村資源計劃（Rural Resource Planning)管理系統(tǒng)。
RRP系統(tǒng)基本運作模式：以市場機制配置人才，把待轉崗鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就地轉換為現(xiàn)代農業(yè)公司員工和職業(yè)經理人。將全縣（鄉(xiāng)、村）農業(yè)專業(yè)合作社、農業(yè)公司和小農家庭經濟當作一個統(tǒng)一的虛擬企業(yè)集團，對系統(tǒng)內的各種產品信息進行匯總、集成，由專業(yè)銷售團隊通過現(xiàn)貨和期貨市場對系統(tǒng)內的產品提供整體營銷服務，把市場信息、技術信息第一時間傳遞給合作社和農戶，為其提供一對一的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、運營、營銷服務。發(fā)揮人力資源優(yōu)勢，尊重地區(qū)差別，強調發(fā)展模式的多樣性，以尋求農村最大限度的經濟增長點和可持續(xù)發(fā)展動力。這種虛擬農村集體經濟管理理念，既能夠發(fā)揮規(guī)模經濟和范圍經濟的優(yōu)勢，又能緩和農村矛盾，助力精準扶貧，防止兩極分化。
深化改革需要擔當精神，這是各級干部的共識。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，基層干部應該積極響應中央號召，爭當革故鼎新的主體，“抓好改革試點，敢想敢干，敢闖敢試。”
（作者：山西省忻州市五寨縣新寨鄉(xiāng)鄉(xiāng)長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：微信號 新三農
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