中央一號(hào)文件當(dāng)中，有很多關(guān)于農(nóng)村社會(huì)治理的論述，有的是直接論述，有的是間接論述。這個(gè)地方我講三點(diǎn)。第一個(gè)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理相關(guān)問(wèn)題的分析。第二個(gè)對(duì)于解決問(wèn)題的思路，一號(hào)文件是怎么把握的。第三個(gè)，中央一號(hào)文件對(duì)問(wèn)題的分析和解決思路，歷年中不斷變化，這個(gè)變化的趨勢(shì)是什么？
對(duì)文件的理解，我也感覺(jué)到相當(dāng)困難。因?yàn)樗煌耆前催壿媮?lái)講的，也不完全是按照解決問(wèn)題的邏輯，它強(qiáng)調(diào)按照政策文本的邏輯來(lái)寫(xiě)。它會(huì)把對(duì)問(wèn)題原因的分析，對(duì)結(jié)果的分析，對(duì)對(duì)策的分析混在一起講，然后編在一起，編成一個(gè)框架。而且文件是一種內(nèi)部的話(huà)語(yǔ)，它是寫(xiě)給中國(guó)人自己看的。有很多東西不言自明，所以就不講。其實(shí)都是很重要的，但它不講。另外，文件上提出的問(wèn)題既要有解決的必要性，也要有解決的可行性，那么，很多的問(wèn)題就不會(huì)談到。至于哪些是必要的，哪些是可行的，不同的人看法會(huì)有很大的不同。總之理解起來(lái)特別的困難。因此我不敢說(shuō)自己就讀懂了，只能是談?wù)剬W(xué)習(xí)體會(huì)。
1.中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理相關(guān)問(wèn)題的把握
所謂對(duì)問(wèn)題的分析，到底是分析問(wèn)題的原因還是表象，我們就不必分了。所謂“農(nóng)村社會(huì)治理”這個(gè)提法的含義其實(shí)也是含糊的，如果我們要定義它，也是很費(fèi)勁的。我們就在一種大家能夠理解的層面上，作為一種內(nèi)部的話(huà)語(yǔ)，我們用這個(gè)詞，不去解釋它。
那么對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我覺(jué)得原來(lái)中央一號(hào)文件主要是講了三個(gè)方面。特別是2004年以來(lái)，關(guān)于農(nóng)村社會(huì)治理存在的問(wèn)題，它主要講三個(gè)方面：（1）第一個(gè)方面主要講農(nóng)民增收的問(wèn)題，這是中央最關(guān)心的問(wèn)題。特別是當(dāng)中有個(gè)城鄉(xiāng)居民的收入差距擴(kuò)大的問(wèn)題。我們說(shuō)收入問(wèn)題是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，它肯定首先也是一個(gè)社會(huì)治理的問(wèn)題，如果這個(gè)問(wèn)題不能解決的話(huà)，農(nóng)村社會(huì)秩序它是不能保證的。（2）第二個(gè)方面講農(nóng)村社會(huì)事業(yè)落后。這個(gè)“落后”，它其實(shí)也是在城鄉(xiāng)關(guān)系的比較當(dāng)中來(lái)談。特別是2004年以后幾年的文件當(dāng)中，對(duì)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的落后談得特別多。2006年對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)這個(gè)命題提出來(lái)之后，對(duì)這個(gè)問(wèn)題也講得特別多。（3）第三個(gè)方面會(huì)講社會(huì)穩(wěn)定，講精神文明建設(shè)。
以上的分析，主要是在2011年以前的時(shí)候，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)治理的相關(guān)問(wèn)題的一種把握。2011年和2012年關(guān)注了比較具體的問(wèn)題。到2013年開(kāi)始出現(xiàn)了一個(gè)新的表述，就是關(guān)于農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，而這個(gè)表述在2013年的時(shí)候文件里就講了，說(shuō)伴隨著工業(yè)化，城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，我們有很多方面出了問(wèn)題。比如說(shuō)農(nóng)產(chǎn)品的成本在增加，當(dāng)時(shí)供需的結(jié)構(gòu)性有矛盾，農(nóng)民不一定賣(mài)得掉；然后社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了問(wèn)題，然后城鄉(xiāng)深度融合等等；資源緊張，對(duì)外的依存度提高，等等，它多種問(wèn)題都談了。其中就談到一個(gè)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。對(duì)于農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)它是這樣講的，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，然后人口流動(dòng)，導(dǎo)致三化：第一就是農(nóng)民的兼業(yè)化，第二就是村莊的空心化，第三就是人口老齡化。文件說(shuō)這些會(huì)對(duì)社會(huì)治理帶來(lái)嚴(yán)重的影響。
為此文件提出的對(duì)策是什么呢？就是要完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織。這個(gè)思路沒(méi)有特別的新意，但畢竟是認(rèn)真的提出了社會(huì)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。這一點(diǎn)在2014年的文件里面講得更加突出。2014年的文件在前言中，分析當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的主要矛盾時(shí)，講了三點(diǎn)。工業(yè)化，信息化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，對(duì)于快速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求更為緊迫，這是第一個(gè)矛盾，即四化之間的關(guān)系。第二個(gè)矛盾就是說(shuō)保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給，與資源的承載能力的矛盾日益尖銳。第三個(gè)矛盾就講到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，對(duì)于創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理提出了亟待破解的課題。
它把農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化作為三大矛盾當(dāng)中的一組，如此鄭重地講出來(lái)。以前都沒(méi)這么講過(guò)。這是對(duì)問(wèn)題的分析，它深入到農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)了。
2.中央一號(hào)文件對(duì)于農(nóng)村社會(huì)治理提出的方案
對(duì)于解決問(wèn)題的思路，有些東西是不言自明的。比如說(shuō)農(nóng)民增收，比如說(shuō)社會(huì)治安，不管文件講得多還是講得少，這些都是十分重要的。就農(nóng)村社會(huì)治理來(lái)說(shuō)，第一，農(nóng)民要增收，第二，社會(huì)治安要好，這兩點(diǎn)是最基本的。我之所以判斷這兩點(diǎn)是基本的，也只能說(shuō)是我自己的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)。文件上并沒(méi)有明確這么寫(xiě)。大家覺(jué)得對(duì)不對(duì)，你們可以自己判斷。
那么，文件中明說(shuō)的有哪些？那就是文件想要強(qiáng)調(diào)的有哪些，比如說(shuō)：
（1）對(duì)于強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)的重視。我們總是說(shuō)老大難，老大難，老大重視就不難。同時(shí)它也是希望讓社會(huì)各界，包括黨能夠重視三農(nóng)，前面文勝說(shuō)了，黨和政府都不重視怎么能行呢？那就要重視它。（2）講基層民主建設(shè)。這里也包含我們理解農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的一種思路，特別是改革以后搞村民自治時(shí)候，當(dāng)時(shí)我們就覺(jué)得農(nóng)村問(wèn)題要靠民主化，所以講完了黨之后，它就會(huì)講基層民主，講到黨組織后就要講村委會(huì)。特別是在稅費(fèi)改革前后一段時(shí)間講得特別多，因?yàn)橛X(jué)得干群矛盾跟農(nóng)村不夠民主有關(guān)系。（3）講到體制機(jī)制的改革，尤其是以稅費(fèi)改革為中心的相關(guān)體制機(jī)制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革等等，講得特別多。這個(gè)就體現(xiàn)一個(gè)什么呢？體現(xiàn)了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系從“取”到“予”之間這種轉(zhuǎn)變。緊接下來(lái)它就會(huì)對(duì)公共事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施等問(wèn)題講得比較多，因?yàn)檫@里面是一個(gè)“給”什么的問(wèn)題。特別是2006年提出新農(nóng)村建設(shè)以后，對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施這塊講得很多。
還有就是說(shuō)農(nóng)村的相關(guān)改革的發(fā)展，包括基本經(jīng)營(yíng)制度的改革，包括基本組織制度，包括農(nóng)業(yè)支持制度，包括城鄉(xiāng)一體化的制度，等等。這些看上去好像不一定是社會(huì)治理，但其實(shí)我們應(yīng)該放在一個(gè)大的框架里面來(lái)講，這都是社會(huì)治理。體現(xiàn)了三農(nóng)其實(shí)是一個(gè)整體（到現(xiàn)在我們會(huì)講到三農(nóng)問(wèn)題越來(lái)越不是一個(gè)整體），所以在那個(gè)時(shí)候，文件看上去主要是在講經(jīng)濟(jì)，其實(shí)它并沒(méi)有忘記社會(huì)，因?yàn)樯鐣?huì)蘊(yùn)含在經(jīng)濟(jì)之中。
近年來(lái)，對(duì)于解決問(wèn)題的思路有了一個(gè)重要的變化：就是提出來(lái)一個(gè)“社會(huì)治理創(chuàng)新”的問(wèn)題。社會(huì)治理要搞好，要依靠社會(huì)治理創(chuàng)新，這個(gè)在大城市，比如在上海，聽(tīng)起來(lái)耳朵都起老繭子了。覺(jué)得社會(huì)治理要搞好，一定要社會(huì)治理創(chuàng)新，好像之間有種劃等號(hào)的關(guān)系了。但是在我們中央一號(hào)文件里面以前是很少這樣講的。
中央一號(hào)文件第一次講社會(huì)治理創(chuàng)新是2008年，2008年提出來(lái)要推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，這是第一次在農(nóng)村講社會(huì)治理創(chuàng)新，以前都是講得比較傳統(tǒng)的，黨、基層民主、社會(huì)事業(yè)，穩(wěn)定治安，然后精神文明建設(shè)，很傳統(tǒng)的思路。2008年提出這個(gè)問(wèn)題，很快就被中斷了，因?yàn)檎w的經(jīng)濟(jì)出了問(wèn)題。所以我們看到，如果經(jīng)濟(jì)出了問(wèn)題，社會(huì)問(wèn)題只好放一邊。什么時(shí)候把社會(huì)治理再次提出來(lái)？到了2013年。在十八大以后體現(xiàn)了新一代領(lǐng)導(dǎo)人的思路了。對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新以及對(duì)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的關(guān)注，這實(shí)際上是新一代領(lǐng)導(dǎo)人的思路了。
3.中央一號(hào)文件對(duì)于農(nóng)村社會(huì)治理問(wèn)題的思路變化脈絡(luò)
總體的變化脈絡(luò)是什么？
第一個(gè)變化，總體上對(duì)社會(huì)治理越來(lái)越重視了。一號(hào)文件會(huì)談到很多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題主要是農(nóng)業(yè)問(wèn)題，農(nóng)業(yè)問(wèn)題主要是糧食問(wèn)題。中央一號(hào)文件圍繞這個(gè)東西來(lái)講，但社會(huì)治理其實(shí)它沒(méi)有忘記。以前為什么不怎么突出呢？首先是因?yàn)橐郧暗纳鐣?huì)，它的形態(tài)，它的轉(zhuǎn)型沒(méi)有像今天這么尖銳，更主要的是，以前“三農(nóng)”是放在一起的，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的問(wèn)題三位一體的。好像解決了農(nóng)業(yè)的問(wèn)題，就有助于解決農(nóng)民的增收問(wèn)題，有助于解決農(nóng)村的發(fā)展問(wèn)題。但是現(xiàn)在我們知道了，這三個(gè)“農(nóng)”應(yīng)該分開(kāi)講：農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工了，農(nóng)業(yè)規(guī)模化了，農(nóng)村也空心化了。或者在農(nóng)村搞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，要搞社區(qū)化，生產(chǎn)與生活的功能就分化了，因此三農(nóng)問(wèn)題不能放在一起講。這時(shí)候就有一個(gè)單獨(dú)的“農(nóng)村社會(huì)治理”的問(wèn)題要提出來(lái)。因此，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)治理問(wèn)題的表述越來(lái)越鮮明，這是一個(gè)基本的脈絡(luò)。那么這個(gè)形勢(shì)的變化，它最基本的動(dòng)力就是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，及其帶來(lái)人口流動(dòng)的變化。
還有一點(diǎn)就是說(shuō)，在這個(gè)轉(zhuǎn)型中伴隨的還有一個(gè)農(nóng)村文化的變化，精神文明建設(shè)出現(xiàn)了深刻的危機(jī)，這一點(diǎn)在文件里面講的并不多。以前不嚴(yán)重時(shí)，也講了兩句，現(xiàn)在很?chē)?yán)重的時(shí)候，也就講這么幾句。寫(xiě)文件，大家都理解，你講了問(wèn)題后面就要講對(duì)策；你講了對(duì)策，后面就要能夠落實(shí)，否則你講那么多干什么呢？但這個(gè)問(wèn)題的重要性其實(shí)也是不言自明的，它總體上是很重視的，都隱含在里面。這是第一個(gè)變化。
第二個(gè)變化就是農(nóng)村社會(huì)治理的內(nèi)涵，就是到底搞什么東西，這個(gè)內(nèi)涵，重心也有變化。我覺(jué)得至少也三個(gè)階段：
（1）第一階段的時(shí)候它很看重要什么呢？特別是在2004年以前的時(shí)候，在稅費(fèi)改革以前的時(shí)候，特別是80年代，對(duì)于是農(nóng)村的民主建設(shè)特別看重，因?yàn)槟菚r(shí)候覺(jué)得農(nóng)村的問(wèn)題，主要是農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的問(wèn)題，是內(nèi)部的生產(chǎn)關(guān)系、權(quán)力關(guān)系、社會(huì)關(guān)系的調(diào)整問(wèn)題。調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系—承包責(zé)任制，然后發(fā)展農(nóng)村民主。只要把生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整好，權(quán)力關(guān)系也調(diào)整好了，農(nóng)村社會(huì)就沒(méi)什么大問(wèn)題。所以那個(gè)時(shí)候它會(huì)更多的談民主問(wèn)題。第二個(gè)階段，特別是到2004年以后，談了很多公共事業(yè)的問(wèn)題。那個(gè)時(shí)候大家會(huì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家給多少，這實(shí)際上嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，所以對(duì)公共事業(yè)談得比較多，這是一個(gè)“多予少取放活”的問(wèn)題。第三個(gè)階段，今天，我們會(huì)把農(nóng)村社會(huì)治理單獨(dú)拿出來(lái)。因?yàn)槲覀儼l(fā)現(xiàn)社會(huì)治理，主要不是基層民主問(wèn)題，當(dāng)然也不主要就是農(nóng)村公共事業(yè)了。現(xiàn)在的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，社會(huì)治理成為一個(gè)單獨(dú)的問(wèn)題拿出來(lái)了。
所以你就會(huì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)治理的內(nèi)涵發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)型：從“取”到“予”，從管理到服務(wù)，從簡(jiǎn)約治理到精細(xì)治理，它的主旋律就發(fā)生變化了。
第三個(gè)變化是什么呢，它治理的方法手段在變化。剛剛老唐也講了很多，中央會(huì)更加注重系統(tǒng)治理。文件講農(nóng)村的時(shí)候，總是會(huì)把縣放在一起講，它老在講縣，不限于鄉(xiāng)村組。文件還會(huì)更加注重農(nóng)村的多元共治。這個(gè)在城市總在講，但在全國(guó)鄉(xiāng)村原來(lái)好像都不怎么講多元共治。現(xiàn)在中央一號(hào)文件里也開(kāi)始在講多元共治了。另外，文件更加注重法治化。在2015年的時(shí)候，專(zhuān)門(mén)有一章講農(nóng)村社會(huì)法治建設(shè)。然后它還會(huì)更加注重技術(shù)的使用，上海農(nóng)村已經(jīng)網(wǎng)格化。將來(lái)還會(huì)強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)治理。2016年中央文件里面專(zhuān)門(mén)講要提高黨管農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)水平，這里面專(zhuān)門(mén)講到大數(shù)據(jù)。講到第三層農(nóng)業(yè)普查，然后講了全球農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)。實(shí)際上這是一個(gè)新的時(shí)代的變化了。
總之，在歷年的中央一號(hào)文件力，農(nóng)村社會(huì)治理這個(gè)線(xiàn)索可以單獨(dú)拎出來(lái)，我相信中央后面對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理會(huì)高度重視。我就說(shuō)那么多。
唐亞林：我補(bǔ)充一下。實(shí)際上萬(wàn)勝剛剛講得非常有啟發(fā)。我剛才這么講，現(xiàn)在深入交流，我補(bǔ)充一點(diǎn)。
剛才萬(wàn)勝講到的從取到予，從管理到服務(wù)，或從簡(jiǎn)約到精細(xì)，這些變化它確實(shí)發(fā)現(xiàn)也非常有意思的地方。就是說(shuō)可能在我判斷，萬(wàn)勝看看是不是這么表達(dá)更合適。我是強(qiáng)調(diào)整個(gè)治理的方法是越來(lái)越系統(tǒng)集成，但是你講的一個(gè)思路又換了一種思路在做，就說(shuō)什么意思呢？可能你講的農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民，已經(jīng)確實(shí)出現(xiàn)分離。最終是因?yàn)楦吡鲃?dòng)性引發(fā)的這三者的分離，然后對(duì)人的一個(gè)控制和治理。因此人相應(yīng)的治理方式也就跟上了。換句話(huà)說(shuō)，今后可能出現(xiàn)農(nóng)村的問(wèn)題是農(nóng)村的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)的問(wèn)題是農(nóng)業(yè)的問(wèn)題，最后是人，因?yàn)槿伺c那兩個(gè)結(jié)合程度，緊密度，決定了治理格局內(nèi)容的變化，我想補(bǔ)充這一點(diǎn)。換句話(huà)說(shuō)，這種情況可能完全改變了我們對(duì)鄉(xiāng)村治理的一個(gè)判斷。這種治理創(chuàng)新是隨著農(nóng)村的人的高流動(dòng)性而展開(kāi)的。我想補(bǔ)充這一點(diǎn)。而且如果農(nóng)民結(jié)合緊密些，它又會(huì)另外一種形式，如果是以流動(dòng)性多一點(diǎn)，又按照流動(dòng)性的方式。
熊萬(wàn)勝：所以它各個(gè)村的形態(tài)不一樣。各個(gè)村落都不一樣，有差異性的。
（作者系華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院教授，中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，本文系作者在湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心舉辦的“歷年中央一號(hào)文件回顧與展望”研討會(huì)上的發(fā)言，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)錄音整理）
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