關于胡錦蘭戶自留山責任山糾紛的調查報告
2018年6月12日，浙江省仙居縣林業(yè)局接到縣信訪局關于官路鎮(zhèn)北岙村胡錦蘭戶自留山、責任山爭議事項的《領導批示信訪事項交辦函》（仙信交辦〔2018〕84號），立即組織了對官路鎮(zhèn)北岙村胡錦蘭戶自留山、責任山爭議情況進行調查，現將調查情況報告如下。
一、胡錦蘭家庭基本情況
上世紀八十年代初林業(yè)“三定”時，浙江省仙居縣官路鎮(zhèn)北岙村王森枝一家有父親、夫妻和三子一女。王森枝的大兒子王光金在本集體經濟組織已經成家分立，本戶有父親、夫妻、二兒子王光進、小兒子王光林、女兒王菊仙6個人口，分得西龍坑、日山、長老水庫3宗自留山（已登記發(fā)證）和王茶坑、龍?zhí)锉场⑼醪鑸@3宗責任山（未登記發(fā)證）。此后，二兒子王光進外遷（入贅本鎮(zhèn)坑口垟村）、女兒王菊仙出嫁、王森枝及其父親王山陳亡故，小兒子王光林娶妻并生二女一子。2006年全縣開展山林二輪承包、換發(fā)林權證時，以王森枝之妻胡錦蘭為新戶主登記發(fā)證（自留山）。
二、一二審法院裁定結論一致，但理由不同
2007年，因胡錦蘭采伐樹木，與小兒子王光林發(fā)生爭議。
2008年8月，胡錦蘭和兒子王光進、女兒王菊仙3人共同向仙居縣人民法院起訴，請求確認胡錦蘭占本戶六塊山林的二分之一，王光進、王菊仙、王光林各占六分之一份額。他們認為，分山時全家6個人口，應當按當時人口分享自留山和責任山份額；王森枝及其父王山陳的份額由胡錦蘭繼承。2008年11月21日，仙居縣人民法院認為，根據森林法（第十七條）的規(guī)定，此案系個人之間發(fā)生的林木所有權和林地使用權爭議，應先由當地縣級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理；裁定駁回起訴。
胡錦蘭等原告不服，向臺州市中級人民法院上訴。上訴稱，本案不是個人之間的林木所有權和林地使用權爭議，而是同一家庭內部的成員分家析產引發(fā)的承包權爭議，其實質是農業(yè)承包合同糾紛，根據最高人民法院關于民事訴訟案由的規(guī)定，人民法院應當立案受理；請求撤銷一審裁定，支持上訴人的訴訟請求。2009年1月21日，臺州市中級人民法院認為，上訴人起訴要求確認各自的份額，屬于森林法第三條規(guī)定的“個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認所有權或者使用權”的確權行為，應由縣人民政府確認，遂作出終審裁定，駁回上訴。
三、山林辦的工作
2009年3月2日，胡錦蘭以自己一個人的名義委托律師（兒子王光進、女兒王菊仙沒有參與），根據法院的裁定，向縣人民政府提出確認王光林自留山責任山六分之一份額的申請。
仙居縣人民政府處理山林糾紛辦公室（簡稱山林辦）接待了該律師。山林辦認為，自留山和責任山都是以家庭經營為基礎，政府只確權到戶，不確權到人（除非該戶只有1人）；如同農戶的宅基地使用證、耕地的土地承包證，都是以戶為單位確權發(fā)證，為具有本集體經濟組織成員身份的全體家庭成員共享。縣政府頒發(fā)的林權證已經確權給胡錦蘭戶，理所當然的為該戶的全體家庭成員共同所有。而戶內的家庭成員是動態(tài)的，只有“現任”的家庭成員（包括胡錦蘭和她的小兒子王光林及其妻子兒女），才可享有使用權；王光進、王菊蘭已經不是該戶的家庭成員，不享有此林地使用權。各方對林權證確權并無異議，爭議的是山林經營收益分配問題，更不屬森林法第十七條所謂的個人之間的林木所有權和林地使用權爭議，應屬民事糾紛，人民政府可以調解，調解不成的還是應由法院受理解決。
山林辦工作人員與胡錦蘭的委托律師充分交流了看法以后，律師認可了山林辦的分析。之后，胡錦蘭及其律師沒有再來訪了，這件事也就平息了下來。
想不到，九年后的今年4月份，胡錦蘭同兒子王光進作為“報告人”（女兒王菊仙沒有參與），委托律師（不是9年前的原委托律師）持2018年3月23日胡錦蘭、王光進《關于要求確認山林權屬的報告》，到信訪局上訪；信訪局的一位工作人員與山林辦聯(lián)系后，該律師即來山林辦問詢。《報告》的請求事項有了變化，不再是要求確認其小兒子王光林自留山責任山的六分之一份額。變?yōu)椋阂弧⒄埱蟠_認兩報告人對位于北岙村西龍坑、日山、長老水庫的自留山三塊及位于北岙村王茶坑、龍?zhí)锉场⑼醪鑸@的責任山三塊享有共有權。二、請求確認兩報告人對上述山林享有使用、管理、收益的權力。
該律師在與山林辦工作人員交流探討有關政策法規(guī)條文的解讀后，表示再去向法院等方面咨詢聯(lián)系，如有必要還是要向政府申請解決。
至今2個月了，報告人胡錦蘭、王光進及其所委托的律師再無與山林辦聯(lián)系。直到6月12日，仙居縣林業(yè)局接到縣信訪局《領導批示信訪事項交辦函》。
四、調查意見
（一）根據政策法規(guī)規(guī)定，我們認為：
1、自留山以戶為單位分配，胡錦蘭全戶家庭成員，即胡錦蘭本人及同戶的王光林夫妻子女，對西龍坑、日山、長老水庫的3宗自留山享有使用權；王光進已不屬于胡錦蘭戶的家庭成員，不享有上述自留山使用權。
2、責任山以戶為單位承包經營，胡錦蘭戶王茶坑、龍?zhí)锉场⑼醪鑸@3宗責任山的承包經營權，屬胡錦蘭全戶所有；王光進戶口遷出了也就失去了經營權。如發(fā)生承包經營權爭議，可根據《農村土地承包法》第五十一條的規(guī)定，當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等調解解決。當事人不愿協(xié)商、調解或者協(xié)商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。
3、林木所有權隨著林地的經營使用權而存在，縣人民政府從未單獨對林木所有權進行確權登記和頒發(fā)證書。根據繼承法等有關規(guī)定，公民經營林地所產生的林木等林產品，屬于個人財產。個人財產的分割、處置和繼承糾紛，似屬民事糾紛，鎮(zhèn)、村組織可以調解，當事人不愿協(xié)商或調解不成的，可以向人民法院起訴。
（二）為了胡錦蘭家庭和睦和社會的和諧穩(wěn)定，根據縣領導6月7日“做好工作”的批示精神，建議縣林業(yè)局與官路鎮(zhèn)政府一起，主動與爭議各方聯(lián)系，召集調解座談會，向他們耐心講解自留山和責任山的有關政策規(guī)定，認真細致地做好調解工作，爭取在政府層面平息他們的糾紛；如確實無法調解，引導當事人通過法律途徑解決。
調查人：王明生 鄭永祥
2018年6月20日
（作者單位：浙江省仙居縣林業(yè)局）
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附：自留山和責任山的基本政策：
改革開放以來，“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。”“參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規(guī)定的范圍內經營自留地、自留山……”（憲法第八條語）。
上世紀八十年代初，農村集體經濟組織（村、組或自然村）以本集體經濟組織的農戶為單位，劃分（承包）自留山和責任山。農戶的家庭成員為本家庭中屬于本集體經濟組織的成員。家庭成員是動態(tài)的，因生死、嫁娶、外遷等，家庭成員經常發(fā)生變化，所以農戶的家庭成員，不能以劃分自留山、責任山時的人口確定，應為本集體經濟組織中本戶的“現任”成員。
（一）自留山的基本政策。1981年3月8日，中共中央、國務院《關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》：“劃給社員自留山（或荒沙荒灘），由社員植樹種草，長期使用。”1981年10月12日，中共浙江省委、浙江省人民政府《關于穩(wěn)定山權林權和落實林業(yè)生產責任制若干問題的規(guī)定》（省委〔1981〕64號）：“社員的自留山和植樹地段，其山權、地權屬集體所有，歸社員長期使用。不準出租，不準轉讓，不準買賣，遷居、婚娶不準隨帶。……自留山和植樹地段劃定后，生不增、死不減，長期不變。……由縣（市）人民政府發(fā)給使用證。”
2016年，我局為自留山使用權變更問題向浙江省林業(yè)廳請示。10月11日，浙江省林業(yè)廳作出《關于林權變更登記有關問題的答復》（浙林辦便〔2016〕417號）：“集體經濟組織是集體土地的所有權人。……只有本集體經濟組織成員，才能享有自留山使用權。”
只要本集體經濟組織的農戶存在，自留山一律不動。全戶消失了，集體可以收回自留山。2006年5月18日，中共仙居縣委、仙居縣人民政府《關于認真做好延長山林承包期工作的通知》（仙縣委發(fā)〔2006〕30號）：“農戶全家戶口遷出本集體經濟組織的……。集體經濟組織可以在處理好其經營成果的補償后，收回自留山使用權。全戶死亡的，其繼承人可以根據《繼承法》的有關規(guī)定繼承其自留山經營成果；繼承人戶口在本集體經濟組織的，可以繼續(xù)經營死者的自留山。”
（二）責任山的基本政策。責任山是由集體經濟組織（村或組等）將本集體所有的山林通過家庭承包，由農戶經營。主要特征是：山權屬于集體，以農戶為經營單位，有一定的承包期，集體與農戶通過承包合同規(guī)定權利義務關系。根據農村土地承包法的規(guī)定，縣級以上地方人民政府向承包方頒發(fā)《林權證》，確認土地承包經營權。
2006年，根據省里的統(tǒng)一部署，中共仙居縣委、縣人民政府發(fā)出《關于認真做好延長山林承包期工作的通知》（仙縣委發(fā)〔2006〕30號），開展了延長山林承包期工作，承包期一律延長到2055年12月31日。對全戶消失了，且承包期已滿的，集體經濟組織在處理好林木權益后可以收回責任山。
2003年《農村土地承包法》頒布實施后，農戶的責任山受該法規(guī)范。該法第五十一條規(guī)定：“因土地承包經營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調解解決。 當事人不愿協(xié)商、調解或者協(xié)商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”
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