鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作通常被形象地描述為“上面千條線、下面一根針”，以體現(xiàn)其綜合性、多樣性和復雜性的特點。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所承擔的事務不僅包括自上而下的上級任務（計劃生育、綜合治理、招商引資、新農村建設等），而且包括一些突發(fā)性的事件，如“非典”、禽流感、防洪、抗旱、抗雪災等，更包括與農民生產、生活相關的，但又細如毛牛、五花八門的瑣事。
而這些瑣事在外人看來似乎無關緊要，但對于每一位訴求者而言卻是“大事”。況且，基層老百姓歷來就有訴求政府的合理性觀念，即“有問題、有困難、找政府”的政治文化，而在“百姓事、無小事”的國家意識形態(tài)宣傳中，基層政府也負有回應老百姓合理訴求的責任，負有把“小事”、把問題和矛盾解決在基層的責任。
基層政府因此需要做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。正如一些學者所說，如果基層治理中的小事解決好，老百姓就能在日常生活中感受到黨和政府的關心和溫暖，否則，就會日趨積累起“怨氣”，一些“小事”就會拖成“大事”。（潘維：“當前‘國家治理’的核心任務，《人民論壇》2014年第13期）所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在基層工作中的作用就類似于一根“針”，不僅要將上面的“千條線”穿起來，而且還要對鄉(xiāng)村社會的“小事”進行“擺平理順”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也因此被稱為“多面手”、復合式人才。
既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在基層治理中發(fā)揮著重要作用，那他們的生存和工作狀態(tài)如何？某雜志曾經針對基層干部群體做過調查，發(fā)現(xiàn)：基層干部普遍面臨著諸如“晉升空間小”“工作條件差”“收入低”“干群互信缺乏”以及“能力危機”等問題，基層干部形象存在“被污名化”“被妖魔化”的情況，社會公眾對這個群體存在廣泛的誤讀和誤解。（“基層干部被誤讀狀況調查”，《人民論壇》2013年第6期〈上〉）這份調查雖然比較客觀地反映了當前基層干部的一些真實生態(tài)，但其采取問卷和統(tǒng)計的方式直接呈現(xiàn)出的結論，并沒有詳細和鮮活的材料來說明。與此不同，本文采取質性研究的參與式訪談和觀察法，來展示鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部生態(tài)的真實圖景。
1、收入情況
自實行陽光津貼制度以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本收入主要由兩大塊構成，一是基本工資收入，二是津貼收入（基層公務員的基本收入構成中雖然也有下鄉(xiāng)費、各種獎項收入等，但這塊收入比較少，也不是很固定）。
表1根據中部某省D縣2014年財政局的工資和津貼標準，列出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本收入結構，可以較真實地體現(xiàn)中部省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本收入情況。從表中可以看出，正科級干部一年基本收入約4.9萬；副科級約為4.5萬，科員約4.1萬，辦事員大概3.7萬，新參加工作人員是3.5萬左右。
（表1、2014年中部D縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入構成）
如果我們結合工齡、學歷等因素以及下鄉(xiāng)補貼，獎項收入等其他一些體制內正常收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本收入大致在4萬元至7萬元之間。也就是說，新參加工作的人員一年拿到手的收入約4萬元。但對比縣域的生活成本，比如現(xiàn)在縣城的房價普遍是在每平米4000～5000元之間，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入確實偏低。如果對比普通的務工者收入，比如我們訪談的農民工（水電工、泥工），他們一年的收入至少也有4萬，多則6萬左右。所以，對比社會總體收入水平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入還是偏低的。
2、在基層治理中所面臨的組織困境
處于國家科層組織體系末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有以下四個特點。
一是“超額任務”。一般而言，國家所有的目標任務最終都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級落地，但在許多情況下，目標任務經過上級政府的“層層發(fā)包”“層層加碼”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因此就要面臨比預期目標任務多得多的超額任務。
二是“最小權力”。國家權力經過上級政府“層層分解”之后，到了最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所剩無幾。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有合法使用強制力的權力，因此就難以治理那些不合作的“釘子戶”。
三是“最少收益”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既沒有自主的財政權力，也沒有條件像上級政府那樣通過城鎮(zhèn)化建設獲取自主財力。在經濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政資源就顯得尤為匱乏，幾乎只能依靠上級的轉移支付。而在“項目制”下，許多專項資金是由縣級職能部門負責發(fā)包和實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是配合和協(xié)調矛盾，幾乎沒有財政自主權。
四是“完全責任”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要完成上級交辦的所有目標任務，還要對目標任務執(zhí)行的質量負完全責任。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某項目標任務沒有完成，或者在執(zhí)行過程中發(fā)生群體性沖突事件、越級上訪或人員傷亡等惡性事件，那么上級政府將會采取“一票否決”的考核方式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和干部進行政治懲罰。
基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的以上四個特點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因此處于“事多、權小、利少、責大”的組織和治理困境中，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經常所說的“權責利不對稱”的問題。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，最大的困境在于：在權責利不匹配的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難通過常規(guī)的方式來完成上級的任務或落實國家的政策。所以，無論是稅費時代的“征收（稅費、公糧）、計劃生育”，還是后稅費時代的征地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在實現(xiàn)這些目標任務的過程中幾乎都運用了許多非常規(guī)甚至是非法的治理技術和強制手段，損害了干群之間的關系。
3、工作困境
在我們訪談時，經常能聽到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總是抱怨說：現(xiàn)在的工作很難做，說什么也沒有人聽，做什么也沒人配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一點權威也沒有。
以下是D縣一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訴苦：
如果我們只要通過做思想工作、只要動下嘴皮子，老百姓就愿意配合，就愿意聽從，那誰都不想去動粗、去打架。比如清除違章搭建工作，我們天天去說，沒有用；如果強行清除，就容易發(fā)生沖突。沖突一發(fā)生，圍觀的民眾不僅不會支持我們，反而罵我們。
總之，幾乎沒有人會指責老百姓違章搭建，而是指責我們。特別是，一旦被網絡媒體報道，那么具體辦事的干部首先會成為公眾指責的對象，也很有可能因此掉了飯碗。你說，做這樣的工作，我們怎么可能有積極性？我們只是完成上級交辦的任務，也是為了維護公共秩序，并不想得罪人，不想和老百姓過不去。
這位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訴苦確實指出了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的另一個困境，即執(zhí)法主體與執(zhí)法客體之間不對等的困境。從理論邏輯上講，我們都希望一個秩序井然、文明執(zhí)法的環(huán)境，但在現(xiàn)實的邏輯里，往往存在著執(zhí)法者對權力的濫用或者執(zhí)法對象對規(guī)則的漠視，結果導致暴力執(zhí)法和基層公共治理的無序。但在公共輿論中，我們往往更關注執(zhí)法者對權力的濫用行為，而很少討論執(zhí)法對象對規(guī)則的漠視和對抗行為。事實上，在真實的秩序邏輯中，只有執(zhí)法的主客體之間是平等和對等的關系，才可能有文明秩序的出現(xiàn)。目前，至少在基層社會中，許多民眾確實越來越強調個人權利和個人利益，但同時卻無視公共規(guī)則和公共秩序。
4、工作積極性來自哪里
綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不僅收入低、地位低，而且處于“事多、權小、利少、責大”的組織困境中。那么，他們的積極性來自哪里？我們在調查中發(fā)現(xiàn)，基層領導總是抱怨下屬工作不積極，人浮于事，說他們在推動工作時，主要依靠那些想進步的年輕人。以下是一位領導對干部工作積極性的看法：
我感覺現(xiàn)在的領導要求下級做事主要靠個人感情、依靠那些有盼頭的年輕人。以前的公務員是拿工資、吃國家糧的，社會地位比較高，即使普通干部也都有自豪感。現(xiàn)在不同，普通干部沒有了自豪感和優(yōu)越感，缺乏工作積極性，而且總是在抱怨。
這位領導干部對普通干部的評價不僅反映出基層普通干部的工作狀態(tài)和心態(tài)，而且也折射出當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的動力機制不足。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作動力：一是來自政治獎勵，即干部晉升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作因此主要依靠“有盼頭的年輕人”。例如，我們調查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動中心工作時，一般會成立專門的工作小組，比如招商工作組、征地拆遷工作組、城鎮(zhèn)建設工作組，而這些工作小組的成員一般是80、90后的年輕后備干部。我們在K縣調查時發(fā)現(xiàn)，該縣在2015年8月份的干部提拔中，將4個年輕的副鎮(zhèn)長直接提拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記，而這4個干部均是征地拆遷工作小組的副組長，因為表現(xiàn)好而獲得“越位”提拔，（跨越了黨委委員、常務副鎮(zhèn)長的職位）。二是主要依靠上下級之間的個人感情。正如這位領導所說，普通干部無論是與領導干部相比，還是與一般打工者相比，都找不到形成自我認同和自我滿足的參照標準，在與這些人群的對比中，反而成為一個消極群體。所以，一旦沒有晉升機會，領導只能依靠個人的私人感情（多關心、多體貼、說好話、幫助解決個人家庭或生活上的困難等），來調動這些干部的工作積極性。
正如開篇所說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是基層治理的主體，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行的主要動力，在國家治理和基層社會治理中扮演著重要角色，發(fā)揮著基礎性作用。因此，如何針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的生存狀態(tài)、工作環(huán)境和工作積極性等問題，提出有建設的舉措就顯得很有意義，也很有必要。比如目前基層公務員的改革方案，會在一定程度上增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入，促進積極性的發(fā)揮。
但是，本文認為，首先最為關鍵的舉措應該是上級政府和公眾要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更多的信任和理解，以重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權威和公信力，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共形象。
其次要幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部走出“權小、利少、事多、責大”的組織困境，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既有能力應對自上而下的目標任務，又有積極性回應民眾自下而上的各類“小事”。事實上，在“權小、利少、事多、責大”的組織困境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只能圍繞上級的中心工作，完成上級的硬指標，幾乎不關注鄉(xiāng)村社會的“小事”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部離基層老百姓越來越遠。
最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能僅僅建設成為規(guī)范化、標準化的科層組織，還應該與鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村工作的特點相適應。因為科層組織具有專業(yè)化、部門化的特點，而鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村治理問題具有綜合性、復雜性和瑣碎性的特點，農民的許多訴求往往不是某個專業(yè)部門能對接得了，而是需要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)“多面手”的功能。此外，科層組織有繁文縟節(jié)、刻板僵化、相互推諉、自保自利、效率低下的毛病，這難以適應變遷中的鄉(xiāng)村社會，更不能有效地回應基層老百姓的瑣事。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：河南政商參考（ID：hnzsck）
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