2015年12月28日上午，即全國人大常委會通過決議，在試點地區允許耕地使用權、宅基地抵押的第二天，試點之一的浙江義烏市，便產生了農民住房財產權抵押貸款第一單。
北苑街道黃楊梅村村民季建中，以自家房屋和宅基地作抵押，從義烏農村商業銀行獲得30萬元貸款，用以解決自家小型吸塑包裝企業運轉資金的燃眉之急。
同一天，江蘇武進區嘉澤鎮滿墩村農民呂偉斌，也用自家300平方米農房(含宅基地)作抵押，獲得江南農村商業銀行50萬元貸款，用于花卉苗木種植結構調整。
在十八屆三中全會從政策層面放行兩年之后，農地、農房抵押試點終于進入實施階段。試點范圍不小，232個試點縣（市、區）將試點農民承包地的經營權抵押；農房試點則更為謹慎，59個縣（市、區）獲批試點農民住房財產權抵押。
雖然此前很多地方都已有實踐，但這是農民首次有機會合法抵押自己的房屋、土地財產。2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會通過決議，授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國擔保法》關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定；在天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國擔保法》關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定。
改革似乎風風火火。不過，“學界很多人并不看好‘兩權’抵押（即承包地經營權、農民住房財產權抵押——編者注），專業銀行也信心不足，不大愿意接收。”曾參與“兩權”抵押指導意見相關研討的中國人民大學法學院教授高圣平告訴財新記者。
“這是畫地為牢的改革。”浙江大學暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰如此形容這輪試點。
抵押物處置難，成為制約農地、農房抵押貸款的關鍵因素。比如農房，因涉及宅基地流轉，按照國務院相關指導意見，抵押物原則上只能在集體經濟組織內部處置。義烏即將處置范圍限定在村。
“限定在村，銀行積極性會不會不太高？”財新記者就此詢問義烏市國土局一位人士。這位人士笑而不語。他隨后表示，“我們只能按中央的指導意見辦。”
“如將抵押物處置范圍僅限于本集體經濟組織，那就無法‘盤活’了，也就沒有必要‘探索’了。”高圣平表示。
戴著鐐銬起舞
當前，農民貸款難仍是農村“老大難”問題。由于金融管制下本土金融機構發育不足以及缺乏抵押物，農民、農業經營者難以從商業銀行獲取貸款。
與此同時，農村高利貸盛行。財新記者在河南調研時了解到，有的養殖戶為獲取購買生產資料的二三十萬元資金，以三分高利向私人借款。
中國人民銀行義烏市支行開展的問卷調查顯示，有八成農民希望農房能夠用于抵押貸款，有三成農戶有把農房用來抵押的現實需求。前述義烏國土局人士告訴財新記者，義烏是一所農民城，農民把自己的住房、宅基地抵押出去貸款的需求很大。
農地、農房抵押曾被寄予厚望。十八屆三中全會提出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”，以及“選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”時，年逾八十的農業部政策法規司原司長郭書田非常振奮。
“我和一些同志20世紀80年代后期就開始為此努力奮斗，但都失敗了。”郭書田感嘆。他同時也表示，農民住房的轉讓范圍，以及抵押的農地承包經營權和農民住房如果需要拍賣，應在何種范圍進行等問題，仍需要細則明確。
不過，從兩年實踐來看，十八屆三中全會之后的農村改革是“戴著鐐銬”的改革。在楊遴杰看來，農村土地改革更多選擇了“技術性”修補，沒有按照市場經濟原則做全面的制度性改革。此次“兩權”抵押試點也是在中央對承包地、宅基地改革厘定的基本框架下進行的。
承包地方面，出于兼顧適應農村土地流轉需求，以及杜絕農民失地、不動現行集體所有制框架的考慮，在集體所有權和農民土地承包經營權“兩權分離”之后，中央對承包地又劃定了所有權、承包權、經營權“三權分置”的產權結構。所有權屬于集體，承包權屬于農戶不可流轉，放活的僅限于經營權。2015年8月，國務院印發的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（下稱《意見》）明確指出，可抵押的是承包地經營權，“抵押僅限于流轉期內的收益。”
“這樣設置以后，經營權擔保抵押權到底有多大價值，值得懷疑。由于價值無法認同，銀行在操作中風險也很高。”國務院發展研究中心學術委員會副秘書長劉守英曾在“2015中國農村發展高層論壇”上表示。
農房抵押方面，國務院和相關職能部門最終采取沿襲中國大陸地區一直實行的“房地一致”原則，即產權轉移時，“房隨地走”“地隨房走”。《意見》明確，農民住房抵押時，宅基地也一同抵押。在中國農村，雖然農房是農民私有財產，但宅基地已經在人民公社運動中被收歸集體所有，并確定了福利分配原則。即便是這輪宅基地改革國家試點，中央也仍然堅持把宅基地流轉范圍限定于“集體經濟組織內部”。
“這會導致變現困難，也不利于發現住房財產權的市場價值。”高圣平說。他還認為，“這種模式完全遷就了現行法的制度安排，沒有試點的實際意義，也不會為下一步的法律修改和制度完善提供實踐基礎。”
不過，《意見》仍然為地方留有一定空間——農民住房財產權抵押物處置“原則上”應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。
中國人民銀行常州市武進支行行長翟曉佳告訴財新記者，武進區將抵押物處置范圍限定在“鎮”域農戶，“只能自己村或臨近村的農民買”。
豐富又尷尬的地方實踐
實際上，無論是耕地使用權抵押，還是農房抵押，地方都早已有豐富的嘗試。市場自然發育、中央部門試點、各級設置試驗區等形式下，地方已積累了大量實踐經驗。其創造的價值與已經付出的試錯成本，值得審視。
重慶是全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。2010年以來，重慶根據國務院、人行、銀監會等有關文件精神，開展了農村土地承包經營權、農村居民房屋、林權（即“兩權一房”）抵押融資。
據人行黨校2014年秋季進修班重慶調研組調研，截至2014年9月，“兩權一房”貸款累計發放420.1億元。四年來貸款投放量增長較快，貸款不良率僅0.1%，較同期銀行不良貸款率低0.29個百分點。重慶市金融辦估算，以農村“兩權一房”抵押貸款為主的各類農村產權使用權抵押融資可產生GDP約1200億元，可帶動涉農主體增收240億元左右，有力推動了農村地區經濟發展。
重慶做了一系列配套制度建設。2012年末，重慶成立了興農價格評估公司，專門進行農村資產評估；2013年8月，成立重慶興農資產經營管理有限公司，負責收購處置銀行貸款逾期一年或者擔保公司代償一年以上的農村“兩權一房”抵押融資債權；重慶農村土地交易所與巴南區、長壽縣、南川區合作共建的農村綜合產權交易市場2014年底建成運營。
重慶市、區縣兩級財政還出資設立了農村產權抵押融資風險補償專項資金，對經辦銀行因發放農村“三權”抵押貸款而產生的損失進行補償。補償比例為35%，其中市級承擔20%，區縣(自治縣)承擔15%。
不過，調研組認為，重慶流轉土地的農業經營者要把經營權抵押，需要逐一征得原承包農戶同意的規定，對經營權抵押構成很大阻力。原承包農戶缺少利益驅動或者外出打工，不愿或無法辦理相關手續。這一要求也出現在此次國務院指導意見中。
此外，抵押物處置困難。由于林權和農村土地交易流轉市場還未建立或不完善，加之受法律限制、合法的受讓人極少，抵押物處置難度大。比如，農房交易僅限于集體經濟組織內部成員間，且受讓人未申請過宅基地。“實踐中同村農戶受到傳統觀念和人際關系的影響，受讓抵押農房的情況很少。”
2014年，德清縣成為浙江城鄉一體化改革試點，地權改革是一項核心內容。試點啟動后，德清推出農村“三權”抵押貸款。至財新記者2014年11月前去調研時，農村土地（林地）承包經營權抵押貸款已發放223戶，共計1.20億元；農房抵押貸款發放555戶，金額6117萬元；農村集體經濟股權抵押貸款則數量較少，共發放14戶121萬元。
德清已經將農房處置范圍擴大到鎮域農戶。但是，“流動性不好，房屋估價也低。”德清縣金融辦副主任褚海膺告訴財新記者。他希望，可以將流轉范圍擴大至縣域。
浙江溫州樂清市也是一所農民城，農民自己主導了城市化。當地銀行開展農房抵押業務近20年，早已形成成熟的市場。據溫州日報報道，樂清25家金融機構中，有15家設立農房抵押貸款業務，2008年至2014年8月底，此項業務宗數達13202件，貸款余額約40多億元。樂清允許被處置的抵押農房在縣域農戶之間交易，市場活躍。然而，由于與相關法律法規和中央政策不一致，樂清農房交易始終懸著一把達摩克利斯之劍。
為了規避當時宅基地不能抵押的法律障礙，安徽銅陵市2012年出臺的政策要求，農戶在申請農房抵押時，先將宅基地使用權變更為集體建設用地使用權。如此，在需要處置抵押物時，則可以按照安徽省已經出臺的集體建設用地使用權流轉相關文件執行，避開了宅基地交易的種種限制。
不過，此次中央和國務院在制定集體建設用地流轉試點方案時，仍將口徑限于存量經營性集體建設用地，并不允許宅基地變更為經營性集體建設用地。
徘徊還是突破
可以說，過去二十年，無論從范圍還是形式而言，地方試驗都已經較為充分。加上層層安全閥的這一輪試點的意義何在？受到質疑。
在蘇州大學王健法學院副教授程雪陽看來，如限制抵押物處置范圍等措施，實際上增加了銀行交易的不安全性。
具體政策如何設置這些操作性問題背后，真正需要重新審視的是，中國土地改革是否能真正秉承市場和保障農民權利理念，是否有決心對眼下矛盾重重、不適應農業現代化需求、不利于土地資源市場化、無法保障農民財產權利有效實現的土地制度，做出系統性的改革和重構。
農地方面，堅持農地承包經營權不能轉讓的局限性已經顯露。農業經營者無法獲得完整產權，土地流轉期限短、不穩定，已經成為制約農業經營和投入的重要因素，這也使經營權難以成為一個合格的抵押物。
在北京大學國家發展研究院教授周其仁看來，“土地是保障”的說法其實存在偏差，將勞動力束縛在這一小塊土地上，提供的保障是非常低的，大多數農民的出路是在農業之外。“應該允許農民承包經營權徹底轉走。”他在一個建言會上表示。
若中央已經定下的“三權分置”框架不做改變，在此框架下，建立清晰、穩定的產權關系也十分急迫。七年前十七屆三中全會提出的“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，遲遲沒有在法律上落實。這也影響到經營權的穩定，成為銀行的憂慮。宅基地方面，矛盾更為突出。在土地資源有限的狀況下，新增人口不斷要地的宅基地福利分配制度實際上已經破產。與此同時，城市化導致農村宅基地大量閑置，村莊人少地增，土地利用效率極低。農民被以保護的名義，排斥在合法利用宅基地參與城市建設、工業發展之外。
一旦言及農房、農地抵押、流轉，便有擔心農民失地、流離失所的聲音不絕。財新記者曾就此詢問德清時任縣委書記張曉強的意見。這位曾有長期鄉鎮工作經歷的縣委書記給出的答案簡單明了。他說，確實一些人有顧慮，但不能因為極個別的情況，就阻礙大多數人往前走，“要相信農民、相信老百姓”。
在張曉強看來，30年前的改革重在放活，現在則要從產權著手，讓“農村死產變活權、活權生活錢”，這將全面激發農業農村活力。
在農業部政策法規司原司長郭書田看來，多一個渠道解決農民資金問題總是好的。他告訴財新記者，一些人士的出發點是好的，擔心農民僅有的一點財產，因為還不了貸款而賠光。
“但這種思路還是不相信農民。農民說，我們都是傻子嗎？我們愿意破產嗎？”郭書田說，“農民會有自己的考慮的。”
中國鄉村發現網轉自：《財新周刊》 2016年第1期 出版日期 2016年01月04日
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