2月21日，一份被視為推進我國“十三五”乃至未來一段時間城市發(fā)展“時間表”與“路線圖”的《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（簡稱《意見》）正式發(fā)布。該文件也是中央城市工作會議的配套文件。
中央之所以空前重視城市工作，原因在于我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了50%（根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年我國城鎮(zhèn)常住人口77116萬人，占總?cè)丝诒戎貫?span>56.1%），城市集中了大部分生產(chǎn)要素，中國已從“農(nóng)村社會”邁入“城市社會”，城市工作與經(jīng)濟和社會發(fā)展的關聯(lián)度，遠比過去農(nóng)村人口占主體時要緊密得多，因此城市發(fā)展的理念亟須改革完善。
如果說上世紀70年代末發(fā)軔于農(nóng)村的改革實現(xiàn)了生產(chǎn)力的初次解放，那么在城鎮(zhèn)化率過半后，城市的改革則事關生產(chǎn)力能否獲得再次解放。這在經(jīng)濟下行壓力加大，將經(jīng)濟增長維持在合理區(qū)間運行已成首要調(diào)控目標的今天，意義尤為重大。毫無疑問，城市是今后相當長一段時期里經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略高地。中央以最高層次決策來謀劃城市發(fā)展問題，這是很有深意的，因為搞好了城市發(fā)展，中國的發(fā)展問題就會解決一大半。
然而，目前城市工作還遠不能支持發(fā)展需求。一方面，盡管名義城鎮(zhèn)化率已達到56%，但城鎮(zhèn)化的質(zhì)量還比較低，如果以“人的城鎮(zhèn)化”標準考核，實際城鎮(zhèn)化率遠遠低于50%。目前，特大城市面臨人口過剩、資源短缺和盲目“攤大餅”等問題，而中小城市的轉(zhuǎn)型升級卻遭遇了人口流失的困境。在這樣的形勢下，中央提出“加強城市工作”顯然具有重大戰(zhàn)略意義。
綜合而言，未來城市發(fā)展有如下幾個問題值得重視：
第一，在城市發(fā)展觀念上，中央強調(diào)要認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導思想。相比于過去以房地產(chǎn)開發(fā)為核心的快速城鎮(zhèn)化，尊重城市發(fā)展規(guī)律無疑是對的。城市是非常復雜的系統(tǒng)，依據(jù)功能定位、發(fā)展定位的不同而具有不同的發(fā)展路徑。從這層意義上講，強調(diào)“順應城市發(fā)展規(guī)律”，首先要調(diào)整的是城市發(fā)展理念，其次是根據(jù)城市規(guī)律來規(guī)劃和布局城市發(fā)展。未來的城市規(guī)劃，是融合了經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、空間、社會學等多個學科領域的綜合規(guī)劃，需要更加的客觀科學。
第二，在城市發(fā)展方向上，更加尊重人本和自然。“以人為本”、“公眾參與”等字眼不斷出現(xiàn)在行文中，“十三五”規(guī)劃建議也提出“要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，這意味著未來的城市規(guī)劃、建設和管理，都需更加的人性化。只有通過科學的以人為本的管理思路，才能發(fā)揮城市發(fā)展的應有效用。而與人性化相呼應的是尊重自然。此次《意見》提出了“讓城市更自然、更生態(tài)、更有特色”。從城市發(fā)展的角度來看，城市發(fā)展到一定階段，會有一個“再生態(tài)化”的過程。當前，國家高度重視生態(tài)文明建設，大力推動生態(tài)紅線保護、海綿城市建設等一系列重大的生態(tài)戰(zhàn)略，對于處于工業(yè)化中后期的地區(qū)，尤其是大城市來講，一場“再生態(tài)化”革命即將開啟。
第三，在未來城市發(fā)展藍圖中，“特色”也是最鮮明的關鍵詞之一。《意見》強調(diào)要著力塑造城市特色風貌，提出建筑八字方針“適用、經(jīng)濟、綠色、美觀”，明確要求地方應拒絕“大洋怪”建筑?？梢哉f，塑造城市特色、守護城市記憶，是推進城市可持續(xù)發(fā)展的重要精神動力。城市特色是歷史與現(xiàn)實的融合，是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交匯，是物質(zhì)文明與精神文明的邂逅，貫穿于城市總體風貌之中，體現(xiàn)在市井生活之中。而科學的規(guī)劃與設計，則是留住城市特色的關鍵。因此，厘清城市規(guī)劃、城市設計的思路，才能預防與杜絕“千城一面”的現(xiàn)象。
第四，城市群發(fā)展將成為未來城市化發(fā)展的重點。中央提出，要以城市群為主體形態(tài)，優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市。中央希望以更具有全局性的城市發(fā)展思路，通過在空間上更有帶動作用的城市群發(fā)展，改變過去單一的點狀城市發(fā)展，更多對區(qū)域經(jīng)濟形成帶動作用。要形成健康的城市群，不僅僅是基礎設施的聯(lián)通，更重要的是產(chǎn)業(yè)方面的協(xié)同發(fā)展和錯位發(fā)展，這就要求各地方政府梳理自身發(fā)展的資源稟賦，明確比較優(yōu)勢，才能免于城市之間的惡性競爭，利于協(xié)同發(fā)展。
第五，注重提高城市工作的系統(tǒng)性。《意見》強調(diào)依法治國，指出未來違反城市規(guī)劃將被嚴肅追責，并明確我國將原則上不再建設封閉住宅小區(qū)，嚴控開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)設立。近年來，我國各地在通過新城建設帶動經(jīng)濟發(fā)展的過程中暴露出盲目求快、資源浪費、過度擴張等問題，使得城市擴張規(guī)模嚴重超出了可吸納的人口數(shù)量。數(shù)據(jù)顯示，1990年到2010年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從12252.9平方公里擴大到40533.8平方公里，將近每10年擴大一倍。但與之相比，人口城鎮(zhèn)化的增速卻相形見絀。面對這種情況，迫切需要城市規(guī)劃中指導思想的轉(zhuǎn)變。
第六，對城市發(fā)展工作的重視將對深刻影響房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。《意見》提出了未來深化城鎮(zhèn)住房制度改革的兩大方向，即以政府為主保障困難群體基本住房需求，以市場為主滿足居民多層次住房需求。顯然，這可能對中國今后的新型城鎮(zhèn)化下半場、房地產(chǎn)市場的市場容量、房地產(chǎn)市場發(fā)展空間，以及如何在城市發(fā)展中體現(xiàn)供給側(cè)改革等方面，都會產(chǎn)生重要的影響。
雖然中國未來城市發(fā)展方向已經(jīng)明確，但是目前城市工作依然千頭萬緒。比如，城市房地產(chǎn)去庫存，涉及下游鋼鐵、水泥、玻璃、電解鋁等數(shù)十個產(chǎn)業(yè)能否“去粗取精”，找到既維護產(chǎn)業(yè)景氣度和適當就業(yè)率，又順應低碳發(fā)展、城市空氣治理的基準產(chǎn)能；優(yōu)化城市功能和空間布局，涉及產(chǎn)業(yè)能否合理轉(zhuǎn)移、城市發(fā)展空間能否拓展；提升城市管理水平，涉及城市居民的生活質(zhì)量能否提高，消費潛力能否挖掘出來等問題。這些是城市工作應該強化的方面。特別是在當下的轉(zhuǎn)型關口，城市工作需要做到既能保證適度增長，又要提升發(fā)展質(zhì)量，還要起到撬動個稅、房產(chǎn)稅等財稅制度的改革進程，實現(xiàn)這種平衡，絕非易事。
尤為值得一提的是，要警惕城市發(fā)展投融資的過度與失衡。當前，地方債已然進入償債高峰期，如何在清理存量債務、化解地方債風險和滿足地方政府的合理融資需求之間取得平衡，對政府和市場而言都面臨很大的挑戰(zhàn)。在“新常態(tài)”經(jīng)濟下，面對當前“一帶一路”、基礎設施建設、區(qū)域經(jīng)濟合作的機遇與挑戰(zhàn)，如何解決地方政府投資拉動經(jīng)濟的資金缺口問題，逐步推進市政債券的發(fā)行，建立地方政府市場化的投融資機制，降低財政風險和金融風險，完善地方政府債務風險管理等相關制度值得深入探討。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：證券時報2016-02-22
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