“積極發展多種形式農業適度規模經營，完善對家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型經營主體的扶持政策，鼓勵農戶依法自愿有償流轉承包地，開展土地股份合作、聯合或土地托管。”這是今年政府工作報告對扶持家庭農場等經營主體的措辭。在此背后，則是逃不掉也繞不開的土地流轉制度。
農村土地流轉，這個本身就附著強烈政策色彩的事物，前景頗佳，而且對中國經濟而言將居功至偉。對外經貿大學宏觀經濟專家張書宇預計：“未來5年，受城鎮化推動，土地流轉將呈加速態勢。這有助于縮小城鄉收入差距，尤其惠及中西部地區，改善地區發展不平衡。此舉對實現到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番、全面建成小康社會也舉足輕重。”
不過，就目前的情況看，我國的農村土地流轉制度建設還處在探索階段，還需要來自政策層面的大力保障。
勢增
所謂農村土地流轉，其實就是農村集體土地流轉，指有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。具體來看，農戶可以通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經營權，這樣一來，專業大戶、合作社等承包了農戶土地后，便有了發展農業規模經營的基礎。
如今，土地流轉正在成為農村經濟發展的重要推手，同時也是農村改革的關鍵一環。農村土地的合理、有序流轉，將直接盤活原本分散的土地資源，并且和現代化的農業生產方式對接，帶動技術、資金、農村勞動力同步跟上，農業發展必然呈現欣欣向榮的景象。
“有利于優化土地資源配置和提高勞動生產率，有利于保障糧食安全和主要農產品供給，有利于促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收”、“土地合理流轉是壯大龍頭企業和實現產業化經營的重要途徑、是加快農業結構調整和增加農民收入的現實需要、是優化農業資源配置及提高土地產出率的需要……”
近年來，早有專家學者對土地流轉帶來的諸多好處進行了鞭辟入里的分析。與土地流轉制度建設相伴而行的，是政策勢增。
總體看來，我國農村土地使用權流轉的發展，經歷了從禁止到限制、再到開放的“三部曲”，其中的幾個重要節點尤為關鍵。
1984年，原來的禁止政策開了口子，中央1號文件首次提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，但“自留地、承包地均不準買賣，不準出租，不準轉作宅基地和其他非農業用地”。接下來，1988年的《土地管理法》和1993年的《農業法》規定“國有土地和集體所有的土地使用權可以依法轉讓”。2003年，中國農村土地承包經營制度開啟法制化新篇章，這一年施行的《土地承包法》專門規定：“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”。
到了2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權。此后，2009年和2010年的中央一號文件均對土地使用權流轉高度重視。這些法律、政策，對農村土地流轉的引導和推進，提供了最有力的保障。
至2013年，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。”這是農村土地制度的又一次重大突破，農業現代化再進一步。
到了2014年，“三權分置”被提出，即“堅持完善農村基本經營制度，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實行‘三權分置’。”細看近幾年的中央一號文件，土地流轉作為其中的重要組成部分，正在加速推進。
回顧土地流轉政策的演變歷程，全部禁止、部分限制和明確開放的3個階段，已然顯示出土地流轉制度建設取得的巨大成就，只不過，現有的成就還遠遠不夠。
著力
制度建設離不開法律、政策層面的保障，尤其是像土地流轉這樣的重大改革。而且，制度建設本身就是政策不斷跟進、法律不斷完善的循序漸進的過程。
在這個過程中，尚處在探索階段的土地流轉制度建設，必然面臨不少問題，土地流轉方面糾紛不止。比如，由于沒有文字合同或者文字合同不規范，有的農民離開農村后便把土地轉給他人耕種，這樣一來，隱患較多，一旦發生糾紛，雙方無憑無據，不利于糾紛的有效解決；又如，已經轉讓經營權的土地在多地都面臨管理不善的現狀，鄉鎮、農村土地承包經營和土地流轉的管理不到位，致使有的地方甚至出現了流轉土地無人管理的情況；再如，在土地流轉價格評估機制尚未建立的情況下，原本為民為國的土地流轉實則成了一些大戶的“圈地”，土地價格不穩現象頻現……
這樣看來，是到了政策、法律的發力之時了，而且還得多處發力。有建議認為，應該在我國制定專門的土地流轉法，將土地流轉涉及的諸多問題以法律的形式確定下來，這樣一來，如果再遇到某一方面的糾紛，就可以直接對癥下藥了。
具體而言，土地流轉方式、土地流轉價格、土地流轉后的用途、土地流轉平臺建設等，都可以在法律的指導下逐漸建設和規范。例如，法律可以規定，土地流轉后只準種糧食作物或經濟作物，不準改變土地的用途，法律也可以為土地流轉的合理價格提供必要的參考標準。
中國人民銀行成都分行行長周曉強指出，實踐中大多依照土地初次流轉的租金水平、土地面積來評估經營權價值，沒有考慮土地整治、農業設施購置等投入對未來收益的影響以及地上種養物的價值，這導致有效的土地經營權流轉市場始終無法形成。他還提出，目前經營權沒有明確的流轉期限規定，現實中土地經營權的轉讓大多都是按年流轉，土地經營權實質上成為了一種債權，而未成為真正意義上的物權。這樣的問題有待于法律予以明確。這樣的問題，需要法律來明示。
當然，僅僅靠法律保障還遠遠不夠，而且即使是專門的土地流轉法，也沒有必要對土地流轉中的所有細節相加規范，在這方面還需要其他政策的輔助引導。
雖然現在國家出臺了關于農村土地流轉的多項政策法規，但在具體的操作辦法和規范性指導性文件方面，仍有欠缺，因此，在這方面，亟待更細致的規定。
以合同文本為例，由于缺乏統一、規范的合同文本，致使農村土地無序、混亂流轉的現象屢屢發生，這就需要在農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等文件的指引下，制定出統一的合同文本。
在流轉平臺建設方面，各地應該構建包含縣、鎮、村各級在內的信息網絡，為農戶提供全面的土地流轉信息，做好政策咨詢工作，充分發揮中介組織在土地供給主體和需求主體之間的橋梁作用。由于各地情況有別，地方應該結合自身特點提供更有針對性的服務。
鏡鑒
從給其他國家的經驗看，成熟的土地流轉制度，在推動土地資源價值等方面“戰績卓越”，而成熟的土地流轉制度，首先有賴于完善的法律體系。
日本在二戰后進行了較為徹底的土地改革，1952年頒布《土地法》和1961年頒布《農業基本法》之后，日本的經濟發展迅速，農業現代化腳步明顯加快。還有，日本政府針對農村問題制定《土地利用增進法》，其中政府鼓勵農戶在市場價格的基礎上出租、出賣或放棄自己的土地。
再看法國，從20世紀20年代起，法國政府決定重振農業，改革土地繼承制度，頒布了《農業指導法》，后來，法國政府建立了較為完善的法律法規體系，以此作為土地流轉的有力保障。
可見，盡管不同國家的土地制度千差萬別，但建立起成熟的土地流轉制度的國家都無一例外地構建了符合自身特點的法律法規體系，為土地流轉的正常進行提供保障。我國雖然已經實施了《土地法》，但多為從基本面出發的原則性規定，因此，我國應該不斷完善立法工作，通過切實有效的法律規定來防止土地糾紛、保障土地有序流轉，并進一步推動農業現代化發展。
此外，提供充分的自由化市場是我國土地流轉制度建設的另一個需要借鑒之處。在美國，土地流轉的主要方式是租佃制，在流轉過程中，大多只會涉及到土地使用權、經營權的有償轉讓，價格由市場供求關系決定；日本重點對農民權利加以保護，建立中介機構和認定農業者制度；法國側重于保證土地農業用途的不可變性，設有土地事務所和土地銀行。
我國可以建立類似法國的土地銀行、日本的合作經濟組織等土地交易機構，通過土地交易市場，保障土地流轉的自由和公平。
中國鄉村發現網轉自：中國產經新聞
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