詳解中國糧食政策走向
——專訪中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文
伴隨著中國糧食產量、庫存量、進口量“三量齊增”矛盾的出現和激化，糧食政策調整已是政策界當前的核心議題。重重矛盾引發的更深層次討論是：中國是否有必要重新思考和定位自己的農業戰略？具體而言：過去以數量安全和高水平自給為核心的糧食安全戰略還要不要堅持？能不能守得??？中國農業未來的競爭力在哪里？如何培育？
十八屆三中全會以來，中央已經持續對糧食安全的內涵作了更新。五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展新理念，也成為現階段“三農”工作的指導方針。
不過，具體到糧食政策上，問題要復雜得多。“谷物基本自給、口糧絕對安全”仍是中央強調堅持的保障糧食安全的基本要求，然而當前國內三大谷物價格比國外高出30%-50%多，國內種糧成本還在抬升，中國面臨國外糧食全面沖擊的風險；中國對糧食及主要農產品的核心支持政策——托市收購走到今天，難以為繼已基本成為共識。但若取消，以何種替代方式支持農民，仍是需要繼續探索的課題。該不該以及能不能找到合適方法讓補貼政策繼續承擔引導資源配置的功能，也有不同的意見；中國已經處于一個越來越開放、無可回避的全球市場，如何協調開放市場下的資源配置和國內政策目標，成為新挑戰。諸多矛盾和亟待解決的問題，需要系統思考和回答。
今年全國“兩會”期間，擔任全國政協委員的中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在小組討論時做出一系列重要表態。他認為，所謂的糧食安全問題，實際上已轉變為產業安全問題，“（中國）打糧打油打棉都可以，但是你打出來的貴，不如人家好，沒市場，這是最大的問題”。糧棉油糖肉奶，這些最重要的農產品，都比國外成本高。某種程度上，中國農業到了危急時刻。
他也反思，過去糧食政策片面追求增產，“在糧食生產上的胸懷和眼光還不夠，沒有放到全球視野考量”，導致對于糧食領域的新現象“認識晚了，認識遲了”。陳錫文表示，“十三五”期間，必須要有改革創新精神，要有大的突破，才能開解眼下困局。
對當前中國糧食問題和農業政策，這位中農辦掌門人更全面、完整的思考和判斷是什么？財新記者就此專訪了陳錫文。
“入世”不能說是犧牲農業
財新記者：隨著糧食以及農業領域一些矛盾的暴露，出現了一些質疑之前政策選擇的聲音。如“入世”時為什么沒有爭取對農業高一點的保護？為何在糧食流通體制市場化改革中，又搞了托市收購？你怎么看這些爭論？回過頭來，如何看我們當時的政策選擇？
陳錫文：我們看問題不能情緒化、極端化，簡單否定以前的政策，當時有當時的條件和環境，要冷靜地分析實際情況。改革開放以來，中國經濟增長突飛猛進，現在已經成為世界第二大經濟體，這是很大的成就。農業在其中也發揮了極大的作用。
中國能夠將改革不斷地向更深的領域推進，開放起了非常大的作用。其中，一個里程碑就是，我們在世紀之交加入了世界貿易組織。坦率地說，十六七年前，我們的經濟發展水平和現在相比，低很多。那時候，中國農產品的成本、價格，絕大多數都明顯低于國際市場。為了保障中國新興產業的發展，比如制造業、金融業、服務業等新世紀的增長點，在“入世”談判過程中，我們強調有東西要保護，別人一定強調你有開放的義務。從這個意義上來講，農業在那時候開的門是大了一點。
這不是說當時就是犧牲了農業。在當時的情況下，我們覺得農業是扛得住的，因為我們成本和價格低，國外產品進來掙不到錢。
我自己印象很深，在加入世界貿易組織的關鍵時刻，我在美國農業部的一些熟人，認為中國一“入世”，美國的小麥、大豆、玉米就可以長驅直入。實際上這個情況并沒有出現，不僅剛“入世”，之后十來年都沒有出現。
“入世”之后，我們爭取到的農產品平均關稅率是15.2%，和目前世界農業平均關稅率65%相比，低很多。但我們那時候就充分意識到有一些敏感產品是要加強保護的，所以在談判的過程中，非常艱難地爭取到了小麥、大米和玉米三大谷物以及兩種重要農產品——棉花和糖可以實行關稅配額制度。尤其是小麥、大米和玉米，對超過配額數量進口的谷物爭取到了65%的關稅保護，一直保護得比較好。
現在看起來，有兩方面的情況：一方面，國內農產品成本上升得比我們預料的快。整個世界都沒有預料到中國農產品的成本會有這么大幅度的提高。除了物質投入價格的上升，最重要的是土地租金和勞動力價格提升得非?？臁，F在，全國農民承包的土地有三分之一進入了流轉，流轉（的土地）往往是大規模生產糧食、棉花等大宗產品，它們受租金上升的沖擊比較大。另外，大規模生產使用雇工比較多，工資價格上漲也比較快。土地和勞動力成本上漲，不單是農業推動的，而是整個經濟快速增長帶來的要素價格提升。
第二個方面，為了保護農民生產糧食等大宗農產品的積極性，就要讓他們有合理的收益。從2010年到現在，農民收入的增長一直能夠快于城鎮居民。城鄉居民收入差距是縮小的。這點也可以證明，到目前為止的農業政策，尤其是糧食的定價、收購政策，至少在增加農民收入方面，還是比較成功的。
但問題是，我們的市場是開放的。從我掌握的資料來看，直到2012年，我們的大宗商品價格也沒有表現出持續地高于國際市場。但是，世界金融危機的影響一直在持續。世界經濟出現通縮，導致全球大宗產品價格下跌。這個現象反映在農產品上，大體上是在2012年底。
2012年以后，出現了全球農產品持續、大幅度的下跌。小麥、大米、玉米和大豆這四種農產品，2015年底與2012年底的價格相比，跌幅在1/3到45%之間，跌的幅度和我們現在高出國際市場價格的幅度是差不多的。我們現在這幾個品種，大概比國際市場價格高30%-50%。但是，這幾年之內，國際市場上這幾個品種的價格，跌了32%到45%。如果國際市場沒有這種極端的、連續性的大幅下跌，盡管我們提高價格、增加了農民收入，現在的價格應該和國際市場上差不多。最典型的，我們去年進口了8169萬噸大豆，和前年相比，增長幅度是14.4%。但是，總金額不僅沒有上漲，還少了12.8%。
所以，目前國內農產品價格大幅高于國際價格，最基本的原因是兩點，一是國內成本的上漲，二是國際價格的大幅度下降。在這個過程中，我們自己的政策沒有能及時地根據國際市場的變化做出調整。但是，這也不能夠怪當時，當時很難判斷國際市場價格的下跌是持續的，還是短暫的。即使現在，人們還是要判斷，這是個常態，還是一兩年就能夠過去。坦率地說，我覺得現在這個階段，全球的農民都在受煎熬。糧價低迷的狀況能不能過去，要看全球經濟能不能復蘇。
托市收購要歷史地看、全面地看
財新記者：怎么看待托市收購政策的影響？
陳錫文：現在有一種聲音批評政府定價機制不對。這個問題也要回到當時出臺政策時的情況。對小麥和稻谷實施最低價收購，是2003年底做出的決策。為什么要做這個決策呢？從1999年到2003年，我們的糧食產量連續五年下跌，跌掉了1600多億斤。1998年，我們上世紀的最高值是10246億斤。但是，到了2003年，跌到了只剩8614億斤，供不應求，有些地方已經庫存告急了。針對這樣的情況，中央出臺了一系列重大的政策，包括減免農業稅、直接補貼農民，以及最低收購價政策。
那時定最低收購價，只是想給農民吃個定心丸，沒有必要真的去實行。它就是告訴農民，市場價格低于最低收購價的時候，政府會以最低價收購，市場價格高于這個價格的時候，按照市場價格。當時，糧食是緊張的，市價很高，不用政府大出手。所以，實行最低價一開始這四年，沒有出現各地都以最低價收購的情況，因為大多數地方，市價并不比最低價格低。一直到2007年，最低收購價有四年沒有調整，但是糧食產量明顯在漲。市價也沒有跌下來，政府也沒有多花錢，回頭去看，這四年的政策沒有成本，是非常成功的。
但是，2008年最低收購價格開始提高。因為整個經濟快速增長，國內要素價格尤其是土地和勞動力價格上漲了。2007年底，中央也考慮到需要給種玉米的農民一定的收入保證。因此，2007年底出臺了玉米的臨時收儲價。到收獲季節，如果市價太低的話，政府會以臨時價格來收儲。2008年，又出臺了大豆的臨時收儲。這以后，要素價格繼續上漲，農業成本不斷提高，政府的托市收購價格也隨之不斷提高。高的品種，粳稻翻了一番多，低的品種比如小麥，提高了三分之二。玉米也提高了60%。
坦率地說，如果沒有后頭提價這個政策，也休想有糧食繼續增產、農民收入增長比城鎮居民更快的局面。所以還是得看，當時為什么制定這個政策，制定以后，它也是起過作用的。每一項政策出臺的時候，都是要經過反復衡量、利弊的比較。明顯的利大于弊，這個政策就可以出臺了。
但是，在運行過程中，弊端的問題一定會隨著形勢變化，慢慢地比重提高，提到一定程度，弊大于利了?，F在就是這么一個情況，需要去對我們的糧食定價機制、補貼政策以及收儲政策都進行改革。
其實，2013年底，新一屆政府剛成立，就開始研究大宗農產品新的定價機制改革。2014年開始，新疆的棉花、東北和內蒙古的大豆開始試點目標價格政策；2015年七八月份，對長江流域的油菜籽取消了臨時收儲；2015年9月，又下調了玉米收儲價格。但是，現在看來還不夠。因為價格還比國外高。大家逐漸就形成了共識，不對玉米進行改革的話，這個局面是難以維持的。
有這么多品種搞托市收購，還有水稻和小麥，為什么獨獨選擇玉米呢？玉米有大量的替代品。
三大主糧是有配額保護的。我們對于小麥的關稅配額，承諾的是每年低稅進口963.6萬噸。沒有超過這個數量，只有1%的關稅。超過了，就要65%的關稅。玉米配額是720萬噸，大米是532萬噸。這個關稅配額，我們從2001年“入世”開始，從來沒有用完過。去年，我們玉米的進口量是最大的，也只用了473萬噸。小麥和大米，配額內的進口，都只有200多萬噸，都沒用完。
大米、小麥的替代品相對少得多。玉米的問題是什么呢？玉米有大量的替代品：大麥、高粱、DDGS（玉米酒糟）還有木薯。過去大麥我們也進口，但是主要是為了釀造啤酒，到不了200萬噸。去年進口的大麥，1073萬噸；高粱，我們過去基本不進口，去年也進口了1070萬噸；DDGS是個新品種，以前沒有生物能源，也就沒有它，去年進了600多萬噸；還有木薯干和木薯粉，加在一起進口了1200多萬噸。加在一起，是3900多萬噸，折過來是780多億斤糧食。把市場給搶走了，國產玉米就只能進倉庫了。因此，玉米改革必須先行。
而從我們現在的供求關系來看，小麥基本供求平衡，強筋小麥和弱筋小麥等品種需要進口調劑。稻谷，可以滿足供給，每年還能有點結余。玉米的總產量是最大的，4400多億斤，坦率地說，比國內本身的需求略大。進入新世紀以來，我們糧食的增產，65%都是玉米，玉米是過去十幾年中增長最快的。
為何在大豆和玉米之間重點發展玉米
財新記者：你曾講過，當前玉米過剩，大豆又不夠，這些年增長的玉米，相當大一部分成為無效供給，成了積壓庫存。當時在大豆和玉米的發展上面，是如何考量的？
陳錫文：進入新世紀以后，有一個基本判斷，隨著居民收入水平的提高，飲食結構會有非常大的變化。一個是植物油消費會增加；第二是動物蛋白質消費會增加。為了保證居民膳食結構的調整，飼料作物要增加?，F在，80%的玉米是作飼料和工業原料。當時，很多專家分析判斷，都認為玉米將來會不夠，在這個情況下，中國加快了玉米的發展。當時也沒有想到，大麥、高粱、DDGS、木薯可以替代它，沒想到有這些事。這十幾年的變化是非常大的。
而中國的植物油歷來是不夠的。我們自己的生產能力，到現在為止是1000多萬噸植物油，實際消費量已經接近3000萬噸。油，不進口是不行的。土地是有替代的，種了油料作物，就要少種糧食。所以，當時的分析判斷，認為油是一定要進口的，油自己再發展也不會夠?，F在來看，也是這樣。
大豆我們自己只生產了230億斤，進口1633億斤，進口的數量是自己產量的7倍，這個缺口沒有辦法補。大豆，可以說在相當長的時間內，不可能改變主要靠進口來彌補的情況。為什么一定要堅持自己生產200多億斤的非轉基因國產大豆呢？就是要確保食用。大家對轉基因食品還有疑慮，不接受。榨油的大豆，主要是靠進口。
現在有人說大豆玉米比價關系不合理，導致人們棄大豆種玉米。這背后的情況是，大豆的產量太低，和玉米的差價就拉大了?，F在，大豆價格是每斤兩塊四，也就是4800元一噸，進口的大豆，基本價格在3000元-3500元一噸，比國產大豆低很多。如果玉米大豆比價搞成平衡，則玉米和大豆的比價關系要達到一比三以上，即大豆的價格必須在3塊錢以上。這對農民是合理的，但是市場不行，就要變成6000塊錢一噸，比人家高出1倍，就更賣不出去。
小麥、稻谷改革最多緩一年
財新記者：你在公開演講時表示，考慮到比價因素，玉米改革之后，小麥、稻谷的改革也要跟進，不能拖太久。
陳錫文：下一步的改革首先要針對玉米。稻谷和小麥供需基本平衡，或者是略有富余，同時，在進口方面，有關稅配額保護，護得住。它們可以給我們一點時間和回旋余地，政策調整可以緩一步。大豆，必須承認現實，重要的是不能讓它進一步往下降，去年已經只有1200多萬噸。國內的食用大豆大概要用900多萬噸，再降下去，轉基因大豆要變成豆漿、豆腐，老百姓不干。從這個意義上講，大豆需要基本穩定，而且讓它逐步地有所回升，但是不可能把進口大豆頂回去。
玉米有別的替代品進來，擋不住了，必須抓緊改革。玉米改革只有一個辦法——關稅配額管不了替代品，所以必須把國內的玉米價格降下來，降到能頂住國外的玉米替代品進口，通過市場競爭的辦法不讓它進口。政府工作報告里也講了，要市場定價、價補分離。這樣我們的玉米市場才可以恢復正常。
去年玉米臨儲價格已經從1.12元降到1元，按照市場定價，到底是多少錢？一般人的判斷大概在8毛到8毛5之間，如果是這個價格，農民又要吃虧了，這部分應該由政府補貼，合理的收益政府要給。這個已經基本形成共識了。這一步邁出去非常關鍵。這樣我們才能把市場奪回來，給我們的生產提供空間。
但是，對于小麥和稻谷來說，最多也就是爭取一年的緩沖時間。因為剛才講到了，如果玉米的價格由市場決定，稻谷和小麥的價格依然是政府以最低價格定價，這個價差就會擴大。價差擴大，玉米不種了，都去種小麥和水稻。本來現在是基本平衡的，一搞又要多了，都要降價。
今年先把玉米的改革推出去，在某種程度上，既是恢復供求之間的平衡關系，也是探索重要的經驗。緊接著，就需要對小麥和稻谷改革，要加快跟進。我覺得，最多就是一年。
谷物基本自給、口糧絕對安全要堅持
財新記者：現在大宗農產品成本上升很快，雖然有國際市場低迷因素，但很多人覺得國內外價格倒掛已經不可逆轉。如果放在全球去考量，我們的農業戰略要不要調整？比如，現在要求“谷物基本自給、口糧絕對安全”，還要不要保？能不能保得?。?span>
陳錫文：“谷物基本自給、口糧絕對安全”，我覺得不會有大的變化，不應該，也不可能。農業是依賴于自然資源生產的，地球給予農業的資源稟賦是一定的，隨著技術水平的提高，農業產量會慢慢提高，但是這個過程相對比較緩慢。與此同時，人口也在增加。從這個角度來講，要算大賬。中國生產的谷物，占全球五分之一。我們大概生產5.5億噸。國際谷物產量大概是21億-22億噸，能出口的有多少呢？過去是2億多噸，現在可以超過3億噸。很簡單，一些人說要調結構，谷物靠進口。但是，把國際市場的全部買來，也不夠我們的需求。
財新記者：一些人覺得巴西和美國等一些國家還有空間。
陳錫文：很多人可以這么想，巴西和美國還有空間。美國還有5億畝土地是休耕的，如果都投入生產，能增長多少？巴西如果把可耕地全部開墾出來，大概還能增加15億畝地，兩個國家合在一起，還能增加20億畝地。
問題是，這個過程是緩慢的。農產品的定價理論最基本的就是價格最終是以劣等地上的產品來定的。因為，價格下跌，劣等地就會退出生產，因為會虧損。價格上漲，劣等地就會參與生產。這是價格在對資源配置起作用。沒有價格起變化，后面就不會有彈性。只有中國購買的糧食進一步增加，價格才會上漲。價格上漲之后，新的資源投進來了，托著價格繼續往上走。從這個意義上來講，我開玩笑說，中國是一個負責任的國家，否則，你有2億噸糧食出口，我買你2億噸，世界糧價就要頂破天了。而且，如果我不負責任的話，我今年進口2億噸，明年就不要了，整個市場就亂了?，F在，中國糧食自給率還在80%以上。算小麥和稻谷的話，自給率是97%。正是由于這樣，全球的價格還可以穩在那里。大米，全球一共出口只有4000萬噸左右，我們現在進口200萬噸，我進到你2000萬噸呢？價格肯定翻番。
而且在這個過程中，全球人口也在增加?，F在是71億、72億人口，到2020年、2030年、2050年，會增加到90億人口，消費還要進一步增加。
從這個意義上講，首先，我覺得從自身的糧食安全角度，不能過度地依賴國際市場。
第二，作為一個負責任的大國，全世界還有那么多的國家和地區產不了那么多糧食，只能靠貿易來滿足。中國要大規模進口，價格就要頂破天花板了。“中國威脅論”一定會出來。
現在的主要矛盾不在于糧食安全，而在于產業安全。因為中國是產得出來的，但是賣不出去。根在這上面。最受打擊的是農民。所以，糧食安全現在轉化為產業安全、農民的生計安全。我們要更多地從這個角度來考慮。
過去糧食不夠，提高產量是對的，從現在開始，不要單考慮提高產量，真的出現短缺，可以靠國際市場調劑。產量達到這個水平后，我們可以轉過頭來，更多地考慮質量、效率問題。
所謂供給側結構性改革，不是大幅減少糧食生產，更重要的是，怎么降低成本、提高效率。這就聯系著一連串的經營體制改革、收儲制度改革、補貼制度改革等。
調結構要靠市場
財新記者：怎么保障產業安全、提升農業競爭力，能再詳細闡釋一下嗎？
陳錫文：現在剛剛開始調結構，也不好做很多的預測。重要的是，既然有的品種多，有的品種少，盡量往市場需求的方向去調整；另一方面，根上的問題是土地規模太小，但這個事情不可能一下子解決。不能為了國家在農產品方面的競爭力，讓農民都離開土地，這要出其他社會問題。所以，要考慮替代辦法。
過去我講過，要流轉土地、擴大經營范圍、提高效益，現在看，因為土地租金上升，完全靠流轉也有問題。實踐中又有了土地的股份合作、土地托管等創造，把租金內部化，讓農民和經營者風險共擔。這些創新對于擴大規模效益、提高農業效率，是很有益的探索。
財新記者：一些建議者提出來，要把補貼和品種分開，補貼不要再承擔引導資源配置的功能，讓市場自己去決定。
陳錫文：這些都可以繼續研究。現在，大家都已經意識到了供給側結構性改革的重要性。農業部講“十三五”不追求產量的持續增長，年際波動很正常，至少大家都把注意力放到這方面來了。第一，調整結構、優化結構、符合市場需求；第二，用各種各樣的辦法，包括新的良種、栽培技術、農業機械，通過技術、創新經營體系降低成本。但是，到底怎么做好，各地有不一樣的情況，大家都在探索之中。至少，在這個過程中間，要保留一條，給農民的補貼，方式要改，但不能拿回去。比如，原來給了1500億到2000億元，這錢必須要給。用什么辦法給，才能使得成本更低、效益更高，還是需要探索的。
財新記者：接下來價格要實現市場化，政府怎么去引導資源的配置？市場導向會否和我們的糧食安全目標產生沖突？
陳錫文：玉米價格一降，農民就知道不能繼續擴大玉米面積。那么，要改種什么？政府不能只對農民直截了當地說，改種什么是由市場決定的。政府需要做的是要把市場信息全部告訴農民。引導農民種植結構的調整，最重要的手段，就是讓市場來發揮作用，讓市場價格顯現出來。
當然，輔助手段是政府補貼。對于農民生產的符合市場需求的，政府可能補貼得多一點。像玉米，搞價補分離改革，農民受了損失的，政府當然也要補貼，但不能鼓勵農民去生產，所以相應的補貼可能就會少一點。
這種調整不會和我們的糧食安全目標發生太大沖突。中國有這么多資源和人口，消費供給結構大體在那里放著。不可能都去種經濟作物。你說新疆人種葡萄效益好，能種多少呢？現在，政府不能很明確的說，農民應該種什么，那是要出問題的。關鍵還是市場調節，政府主要做一些逆市場的行為，不讓市場過度地引導要么就過剩、要么就短缺的境地。
中國鄉村發現網轉自：財新《中國改革》 2016年第3期（財新記者 汪蘇 實習記者 葛明寧）
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