詳解中國(guó)糧食政策走向
——專訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文
伴隨著中國(guó)糧食產(chǎn)量、庫(kù)存量、進(jìn)口量“三量齊增”矛盾的出現(xiàn)和激化，糧食政策調(diào)整已是政策界當(dāng)前的核心議題。重重矛盾引發(fā)的更深層次討論是：中國(guó)是否有必要重新思考和定位自己的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略？具體而言：過(guò)去以數(shù)量安全和高水平自給為核心的糧食安全戰(zhàn)略還要不要堅(jiān)持？能不能守得住？中國(guó)農(nóng)業(yè)未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)力在哪里？如何培育？
十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央已經(jīng)持續(xù)對(duì)糧食安全的內(nèi)涵作了更新。五中全會(huì)提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展新理念，也成為現(xiàn)階段“三農(nóng)”工作的指導(dǎo)方針。
不過(guò)，具體到糧食政策上，問(wèn)題要復(fù)雜得多。“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”仍是中央強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持的保障糧食安全的基本要求，然而當(dāng)前國(guó)內(nèi)三大谷物價(jià)格比國(guó)外高出30%-50%多，國(guó)內(nèi)種糧成本還在抬升，中國(guó)面臨國(guó)外糧食全面沖擊的風(fēng)險(xiǎn)；中國(guó)對(duì)糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品的核心支持政策——托市收購(gòu)走到今天，難以為繼已基本成為共識(shí)。但若取消，以何種替代方式支持農(nóng)民，仍是需要繼續(xù)探索的課題。該不該以及能不能找到合適方法讓補(bǔ)貼政策繼續(xù)承擔(dān)引導(dǎo)資源配置的功能，也有不同的意見(jiàn)；中國(guó)已經(jīng)處于一個(gè)越來(lái)越開(kāi)放、無(wú)可回避的全球市場(chǎng)，如何協(xié)調(diào)開(kāi)放市場(chǎng)下的資源配置和國(guó)內(nèi)政策目標(biāo)，成為新挑戰(zhàn)。諸多矛盾和亟待解決的問(wèn)題，需要系統(tǒng)思考和回答。
今年全國(guó)“兩會(huì)”期間，擔(dān)任全國(guó)政協(xié)委員的中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文在小組討論時(shí)做出一系列重要表態(tài)。他認(rèn)為，所謂的糧食安全問(wèn)題，實(shí)際上已轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題，“（中國(guó)）打糧打油打棉都可以，但是你打出來(lái)的貴，不如人家好，沒(méi)市場(chǎng)，這是最大的問(wèn)題”。糧棉油糖肉奶，這些最重要的農(nóng)產(chǎn)品，都比國(guó)外成本高。某種程度上，中國(guó)農(nóng)業(yè)到了危急時(shí)刻。
他也反思，過(guò)去糧食政策片面追求增產(chǎn)，“在糧食生產(chǎn)上的胸懷和眼光還不夠，沒(méi)有放到全球視野考量”，導(dǎo)致對(duì)于糧食領(lǐng)域的新現(xiàn)象“認(rèn)識(shí)晚了，認(rèn)識(shí)遲了”。陳錫文表示，“十三五”期間，必須要有改革創(chuàng)新精神，要有大的突破，才能開(kāi)解眼下困局。
對(duì)當(dāng)前中國(guó)糧食問(wèn)題和農(nóng)業(yè)政策，這位中農(nóng)辦掌門(mén)人更全面、完整的思考和判斷是什么？財(cái)新記者就此專訪了陳錫文。
“入世”不能說(shuō)是犧牲農(nóng)業(yè)
財(cái)新記者：隨著糧食以及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域一些矛盾的暴露，出現(xiàn)了一些質(zhì)疑之前政策選擇的聲音。如“入世”時(shí)為什么沒(méi)有爭(zhēng)取對(duì)農(nóng)業(yè)高一點(diǎn)的保護(hù)？為何在糧食流通體制市場(chǎng)化改革中，又搞了托市收購(gòu)？你怎么看這些爭(zhēng)論？回過(guò)頭來(lái)，如何看我們當(dāng)時(shí)的政策選擇？
陳錫文：我們看問(wèn)題不能情緒化、極端化，簡(jiǎn)單否定以前的政策，當(dāng)時(shí)有當(dāng)時(shí)的條件和環(huán)境，要冷靜地分析實(shí)際情況。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)突飛猛進(jìn)，現(xiàn)在已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，這是很大的成就。農(nóng)業(yè)在其中也發(fā)揮了極大的作用。
中國(guó)能夠?qū)⒏母锊粩嗟叵蚋畹念I(lǐng)域推進(jìn)，開(kāi)放起了非常大的作用。其中，一個(gè)里程碑就是，我們?cè)谑兰o(jì)之交加入了世界貿(mào)易組織。坦率地說(shuō)，十六七年前，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)在相比，低很多。那時(shí)候，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的成本、價(jià)格，絕大多數(shù)都明顯低于國(guó)際市場(chǎng)。為了保障中國(guó)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，比如制造業(yè)、金融業(yè)、服務(wù)業(yè)等新世紀(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)，在“入世”談判過(guò)程中，我們強(qiáng)調(diào)有東西要保護(hù)，別人一定強(qiáng)調(diào)你有開(kāi)放的義務(wù)。從這個(gè)意義上來(lái)講，農(nóng)業(yè)在那時(shí)候開(kāi)的門(mén)是大了一點(diǎn)。
這不是說(shuō)當(dāng)時(shí)就是犧牲了農(nóng)業(yè)。在當(dāng)時(shí)的情況下，我們覺(jué)得農(nóng)業(yè)是扛得住的，因?yàn)槲覀兂杀竞蛢r(jià)格低，國(guó)外產(chǎn)品進(jìn)來(lái)掙不到錢(qián)。
我自己印象很深，在加入世界貿(mào)易組織的關(guān)鍵時(shí)刻，我在美國(guó)農(nóng)業(yè)部的一些熟人，認(rèn)為中國(guó)一“入世”，美國(guó)的小麥、大豆、玉米就可以長(zhǎng)驅(qū)直入。實(shí)際上這個(gè)情況并沒(méi)有出現(xiàn)，不僅剛“入世”，之后十來(lái)年都沒(méi)有出現(xiàn)。
“入世”之后，我們爭(zhēng)取到的農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅率是15.2%，和目前世界農(nóng)業(yè)平均關(guān)稅率65%相比，低很多。但我們那時(shí)候就充分意識(shí)到有一些敏感產(chǎn)品是要加強(qiáng)保護(hù)的，所以在談判的過(guò)程中，非常艱難地爭(zhēng)取到了小麥、大米和玉米三大谷物以及兩種重要農(nóng)產(chǎn)品——棉花和糖可以實(shí)行關(guān)稅配額制度。尤其是小麥、大米和玉米，對(duì)超過(guò)配額數(shù)量進(jìn)口的谷物爭(zhēng)取到了65%的關(guān)稅保護(hù)，一直保護(hù)得比較好。
現(xiàn)在看起來(lái)，有兩方面的情況：一方面，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品成本上升得比我們預(yù)料的快。整個(gè)世界都沒(méi)有預(yù)料到中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的成本會(huì)有這么大幅度的提高。除了物質(zhì)投入價(jià)格的上升，最重要的是土地租金和勞動(dòng)力價(jià)格提升得非常快。現(xiàn)在，全國(guó)農(nóng)民承包的土地有三分之一進(jìn)入了流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)（的土地）往往是大規(guī)模生產(chǎn)糧食、棉花等大宗產(chǎn)品，它們受租金上升的沖擊比較大。另外，大規(guī)模生產(chǎn)使用雇工比較多，工資價(jià)格上漲也比較快。土地和勞動(dòng)力成本上漲，不單是農(nóng)業(yè)推動(dòng)的，而是整個(gè)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)帶來(lái)的要素價(jià)格提升。
第二個(gè)方面，為了保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的積極性，就要讓他們有合理的收益。從2010年到現(xiàn)在，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)一直能夠快于城鎮(zhèn)居民。城鄉(xiāng)居民收入差距是縮小的。這點(diǎn)也可以證明，到目前為止的農(nóng)業(yè)政策，尤其是糧食的定價(jià)、收購(gòu)政策，至少在增加農(nóng)民收入方面，還是比較成功的。
但問(wèn)題是，我們的市場(chǎng)是開(kāi)放的。從我掌握的資料來(lái)看，直到2012年，我們的大宗商品價(jià)格也沒(méi)有表現(xiàn)出持續(xù)地高于國(guó)際市場(chǎng)。但是，世界金融危機(jī)的影響一直在持續(xù)。世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)通縮，導(dǎo)致全球大宗產(chǎn)品價(jià)格下跌。這個(gè)現(xiàn)象反映在農(nóng)產(chǎn)品上，大體上是在2012年底。
2012年以后，出現(xiàn)了全球農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)、大幅度的下跌。小麥、大米、玉米和大豆這四種農(nóng)產(chǎn)品，2015年底與2012年底的價(jià)格相比，跌幅在1/3到45%之間，跌的幅度和我們現(xiàn)在高出國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的幅度是差不多的。我們現(xiàn)在這幾個(gè)品種，大概比國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格高30%-50%。但是，這幾年之內(nèi)，國(guó)際市場(chǎng)上這幾個(gè)品種的價(jià)格，跌了32%到45%。如果國(guó)際市場(chǎng)沒(méi)有這種極端的、連續(xù)性的大幅下跌，盡管我們提高價(jià)格、增加了農(nóng)民收入，現(xiàn)在的價(jià)格應(yīng)該和國(guó)際市場(chǎng)上差不多。最典型的，我們?nèi)ツ赀M(jìn)口了8169萬(wàn)噸大豆，和前年相比，增長(zhǎng)幅度是14.4%。但是，總金額不僅沒(méi)有上漲，還少了12.8%。
所以，目前國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅高于國(guó)際價(jià)格，最基本的原因是兩點(diǎn)，一是國(guó)內(nèi)成本的上漲，二是國(guó)際價(jià)格的大幅度下降。在這個(gè)過(guò)程中，我們自己的政策沒(méi)有能及時(shí)地根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)的變化做出調(diào)整。但是，這也不能夠怪當(dāng)時(shí)，當(dāng)時(shí)很難判斷國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的下跌是持續(xù)的，還是短暫的。即使現(xiàn)在，人們還是要判斷，這是個(gè)常態(tài)，還是一兩年就能夠過(guò)去。坦率地說(shuō)，我覺(jué)得現(xiàn)在這個(gè)階段，全球的農(nóng)民都在受煎熬。糧價(jià)低迷的狀況能不能過(guò)去，要看全球經(jīng)濟(jì)能不能復(fù)蘇。
托市收購(gòu)要?dú)v史地看、全面地看
財(cái)新記者：怎么看待托市收購(gòu)政策的影響？
陳錫文：現(xiàn)在有一種聲音批評(píng)政府定價(jià)機(jī)制不對(duì)。這個(gè)問(wèn)題也要回到當(dāng)時(shí)出臺(tái)政策時(shí)的情況。對(duì)小麥和稻谷實(shí)施最低價(jià)收購(gòu)，是2003年底做出的決策。為什么要做這個(gè)決策呢？從1999年到2003年，我們的糧食產(chǎn)量連續(xù)五年下跌，跌掉了1600多億斤。1998年，我們上世紀(jì)的最高值是10246億斤。但是，到了2003年，跌到了只剩8614億斤，供不應(yīng)求，有些地方已經(jīng)庫(kù)存告急了。針對(duì)這樣的情況，中央出臺(tái)了一系列重大的政策，包括減免農(nóng)業(yè)稅、直接補(bǔ)貼農(nóng)民，以及最低收購(gòu)價(jià)政策。
那時(shí)定最低收購(gòu)價(jià)，只是想給農(nóng)民吃個(gè)定心丸，沒(méi)有必要真的去實(shí)行。它就是告訴農(nóng)民，市場(chǎng)價(jià)格低于最低收購(gòu)價(jià)的時(shí)候，政府會(huì)以最低價(jià)收購(gòu)，市場(chǎng)價(jià)格高于這個(gè)價(jià)格的時(shí)候，按照市場(chǎng)價(jià)格。當(dāng)時(shí)，糧食是緊張的，市價(jià)很高，不用政府大出手。所以，實(shí)行最低價(jià)一開(kāi)始這四年，沒(méi)有出現(xiàn)各地都以最低價(jià)收購(gòu)的情況，因?yàn)榇蠖鄶?shù)地方，市價(jià)并不比最低價(jià)格低。一直到2007年，最低收購(gòu)價(jià)有四年沒(méi)有調(diào)整，但是糧食產(chǎn)量明顯在漲。市價(jià)也沒(méi)有跌下來(lái)，政府也沒(méi)有多花錢(qián)，回頭去看，這四年的政策沒(méi)有成本，是非常成功的。
但是，2008年最低收購(gòu)價(jià)格開(kāi)始提高。因?yàn)檎麄€(gè)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)要素價(jià)格尤其是土地和勞動(dòng)力價(jià)格上漲了。2007年底，中央也考慮到需要給種玉米的農(nóng)民一定的收入保證。因此，2007年底出臺(tái)了玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)。到收獲季節(jié)，如果市價(jià)太低的話，政府會(huì)以臨時(shí)價(jià)格來(lái)收儲(chǔ)。2008年，又出臺(tái)了大豆的臨時(shí)收儲(chǔ)。這以后，要素價(jià)格繼續(xù)上漲，農(nóng)業(yè)成本不斷提高，政府的托市收購(gòu)價(jià)格也隨之不斷提高。高的品種，粳稻翻了一番多，低的品種比如小麥，提高了三分之二。玉米也提高了60%。
坦率地說(shuō)，如果沒(méi)有后頭提價(jià)這個(gè)政策，也休想有糧食繼續(xù)增產(chǎn)、農(nóng)民收入增長(zhǎng)比城鎮(zhèn)居民更快的局面。所以還是得看，當(dāng)時(shí)為什么制定這個(gè)政策，制定以后，它也是起過(guò)作用的。每一項(xiàng)政策出臺(tái)的時(shí)候，都是要經(jīng)過(guò)反復(fù)衡量、利弊的比較。明顯的利大于弊，這個(gè)政策就可以出臺(tái)了。
但是，在運(yùn)行過(guò)程中，弊端的問(wèn)題一定會(huì)隨著形勢(shì)變化，慢慢地比重提高，提到一定程度，弊大于利了。現(xiàn)在就是這么一個(gè)情況，需要去對(duì)我們的糧食定價(jià)機(jī)制、補(bǔ)貼政策以及收儲(chǔ)政策都進(jìn)行改革。
其實(shí)，2013年底，新一屆政府剛成立，就開(kāi)始研究大宗農(nóng)產(chǎn)品新的定價(jià)機(jī)制改革。2014年開(kāi)始，新疆的棉花、東北和內(nèi)蒙古的大豆開(kāi)始試點(diǎn)目標(biāo)價(jià)格政策；2015年七八月份，對(duì)長(zhǎng)江流域的油菜籽取消了臨時(shí)收儲(chǔ)；2015年9月，又下調(diào)了玉米收儲(chǔ)價(jià)格。但是，現(xiàn)在看來(lái)還不夠。因?yàn)閮r(jià)格還比國(guó)外高。大家逐漸就形成了共識(shí)，不對(duì)玉米進(jìn)行改革的話，這個(gè)局面是難以維持的。
有這么多品種搞托市收購(gòu)，還有水稻和小麥，為什么獨(dú)獨(dú)選擇玉米呢？玉米有大量的替代品。
三大主糧是有配額保護(hù)的。我們對(duì)于小麥的關(guān)稅配額，承諾的是每年低稅進(jìn)口963.6萬(wàn)噸。沒(méi)有超過(guò)這個(gè)數(shù)量，只有1%的關(guān)稅。超過(guò)了，就要65%的關(guān)稅。玉米配額是720萬(wàn)噸，大米是532萬(wàn)噸。這個(gè)關(guān)稅配額，我們從2001年“入世”開(kāi)始，從來(lái)沒(méi)有用完過(guò)。去年，我們玉米的進(jìn)口量是最大的，也只用了473萬(wàn)噸。小麥和大米，配額內(nèi)的進(jìn)口，都只有200多萬(wàn)噸，都沒(méi)用完。
大米、小麥的替代品相對(duì)少得多。玉米的問(wèn)題是什么呢？玉米有大量的替代品：大麥、高粱、DDGS（玉米酒糟）還有木薯。過(guò)去大麥我們也進(jìn)口，但是主要是為了釀造啤酒，到不了200萬(wàn)噸。去年進(jìn)口的大麥，1073萬(wàn)噸；高粱，我們過(guò)去基本不進(jìn)口，去年也進(jìn)口了1070萬(wàn)噸；DDGS是個(gè)新品種，以前沒(méi)有生物能源，也就沒(méi)有它，去年進(jìn)了600多萬(wàn)噸；還有木薯干和木薯粉，加在一起進(jìn)口了1200多萬(wàn)噸。加在一起，是3900多萬(wàn)噸，折過(guò)來(lái)是780多億斤糧食。把市場(chǎng)給搶走了，國(guó)產(chǎn)玉米就只能進(jìn)倉(cāng)庫(kù)了。因此，玉米改革必須先行。
而從我們現(xiàn)在的供求關(guān)系來(lái)看，小麥基本供求平衡，強(qiáng)筋小麥和弱筋小麥等品種需要進(jìn)口調(diào)劑。稻谷，可以滿足供給，每年還能有點(diǎn)結(jié)余。玉米的總產(chǎn)量是最大的，4400多億斤，坦率地說(shuō)，比國(guó)內(nèi)本身的需求略大。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我們糧食的增產(chǎn)，65%都是玉米，玉米是過(guò)去十幾年中增長(zhǎng)最快的。
為何在大豆和玉米之間重點(diǎn)發(fā)展玉米
財(cái)新記者：你曾講過(guò)，當(dāng)前玉米過(guò)剩，大豆又不夠，這些年增長(zhǎng)的玉米，相當(dāng)大一部分成為無(wú)效供給，成了積壓庫(kù)存。當(dāng)時(shí)在大豆和玉米的發(fā)展上面，是如何考量的？
陳錫文：進(jìn)入新世紀(jì)以后，有一個(gè)基本判斷，隨著居民收入水平的提高，飲食結(jié)構(gòu)會(huì)有非常大的變化。一個(gè)是植物油消費(fèi)會(huì)增加；第二是動(dòng)物蛋白質(zhì)消費(fèi)會(huì)增加。為了保證居民膳食結(jié)構(gòu)的調(diào)整，飼料作物要增加。現(xiàn)在，80%的玉米是作飼料和工業(yè)原料。當(dāng)時(shí)，很多專家分析判斷，都認(rèn)為玉米將來(lái)會(huì)不夠，在這個(gè)情況下，中國(guó)加快了玉米的發(fā)展。當(dāng)時(shí)也沒(méi)有想到，大麥、高粱、DDGS、木薯可以替代它，沒(méi)想到有這些事。這十幾年的變化是非常大的。
而中國(guó)的植物油歷來(lái)是不夠的。我們自己的生產(chǎn)能力，到現(xiàn)在為止是1000多萬(wàn)噸植物油，實(shí)際消費(fèi)量已經(jīng)接近3000萬(wàn)噸。油，不進(jìn)口是不行的。土地是有替代的，種了油料作物，就要少種糧食。所以，當(dāng)時(shí)的分析判斷，認(rèn)為油是一定要進(jìn)口的，油自己再發(fā)展也不會(huì)夠。現(xiàn)在來(lái)看，也是這樣。
大豆我們自己只生產(chǎn)了230億斤，進(jìn)口1633億斤，進(jìn)口的數(shù)量是自己產(chǎn)量的7倍，這個(gè)缺口沒(méi)有辦法補(bǔ)。大豆，可以說(shuō)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，不可能改變主要靠進(jìn)口來(lái)彌補(bǔ)的情況。為什么一定要堅(jiān)持自己生產(chǎn)200多億斤的非轉(zhuǎn)基因國(guó)產(chǎn)大豆呢？就是要確保食用。大家對(duì)轉(zhuǎn)基因食品還有疑慮，不接受。榨油的大豆，主要是靠進(jìn)口。
現(xiàn)在有人說(shuō)大豆玉米比價(jià)關(guān)系不合理，導(dǎo)致人們棄大豆種玉米。這背后的情況是，大豆的產(chǎn)量太低，和玉米的差價(jià)就拉大了。現(xiàn)在，大豆價(jià)格是每斤兩塊四，也就是4800元一噸，進(jìn)口的大豆，基本價(jià)格在3000元-3500元一噸，比國(guó)產(chǎn)大豆低很多。如果玉米大豆比價(jià)搞成平衡，則玉米和大豆的比價(jià)關(guān)系要達(dá)到一比三以上，即大豆的價(jià)格必須在3塊錢(qián)以上。這對(duì)農(nóng)民是合理的，但是市場(chǎng)不行，就要變成6000塊錢(qián)一噸，比人家高出1倍，就更賣(mài)不出去。
小麥、稻谷改革最多緩一年
財(cái)新記者：你在公開(kāi)演講時(shí)表示，考慮到比價(jià)因素，玉米改革之后，小麥、稻谷的改革也要跟進(jìn)，不能拖太久。
陳錫文：下一步的改革首先要針對(duì)玉米。稻谷和小麥供需基本平衡，或者是略有富余，同時(shí)，在進(jìn)口方面，有關(guān)稅配額保護(hù)，護(hù)得住。它們可以給我們一點(diǎn)時(shí)間和回旋余地，政策調(diào)整可以緩一步。大豆，必須承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，重要的是不能讓它進(jìn)一步往下降，去年已經(jīng)只有1200多萬(wàn)噸。國(guó)內(nèi)的食用大豆大概要用900多萬(wàn)噸，再降下去，轉(zhuǎn)基因大豆要變成豆?jié){、豆腐，老百姓不干。從這個(gè)意義上講，大豆需要基本穩(wěn)定，而且讓它逐步地有所回升，但是不可能把進(jìn)口大豆頂回去。
玉米有別的替代品進(jìn)來(lái)，擋不住了，必須抓緊改革。玉米改革只有一個(gè)辦法——關(guān)稅配額管不了替代品，所以必須把國(guó)內(nèi)的玉米價(jià)格降下來(lái)，降到能頂住國(guó)外的玉米替代品進(jìn)口，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的辦法不讓它進(jìn)口。政府工作報(bào)告里也講了，要市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離。這樣我們的玉米市場(chǎng)才可以恢復(fù)正常。
去年玉米臨儲(chǔ)價(jià)格已經(jīng)從1.12元降到1元，按照市場(chǎng)定價(jià)，到底是多少錢(qián)？一般人的判斷大概在8毛到8毛5之間，如果是這個(gè)價(jià)格，農(nóng)民又要吃虧了，這部分應(yīng)該由政府補(bǔ)貼，合理的收益政府要給。這個(gè)已經(jīng)基本形成共識(shí)了。這一步邁出去非常關(guān)鍵。這樣我們才能把市場(chǎng)奪回來(lái)，給我們的生產(chǎn)提供空間。
但是，對(duì)于小麥和稻谷來(lái)說(shuō)，最多也就是爭(zhēng)取一年的緩沖時(shí)間。因?yàn)閯偛胖v到了，如果玉米的價(jià)格由市場(chǎng)決定，稻谷和小麥的價(jià)格依然是政府以最低價(jià)格定價(jià)，這個(gè)價(jià)差就會(huì)擴(kuò)大。價(jià)差擴(kuò)大，玉米不種了，都去種小麥和水稻。本來(lái)現(xiàn)在是基本平衡的，一搞又要多了，都要降價(jià)。
今年先把玉米的改革推出去，在某種程度上，既是恢復(fù)供求之間的平衡關(guān)系，也是探索重要的經(jīng)驗(yàn)。緊接著，就需要對(duì)小麥和稻谷改革，要加快跟進(jìn)。我覺(jué)得，最多就是一年。
谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全要堅(jiān)持
財(cái)新記者：現(xiàn)在大宗農(nóng)產(chǎn)品成本上升很快，雖然有國(guó)際市場(chǎng)低迷因素，但很多人覺(jué)得國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。如果放在全球去考量，我們的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略要不要調(diào)整？比如，現(xiàn)在要求“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，還要不要保？能不能保得住？
陳錫文：“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，我覺(jué)得不會(huì)有大的變化，不應(yīng)該，也不可能。農(nóng)業(yè)是依賴于自然資源生產(chǎn)的，地球給予農(nóng)業(yè)的資源稟賦是一定的，隨著技術(shù)水平的提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量會(huì)慢慢提高，但是這個(gè)過(guò)程相對(duì)比較緩慢。與此同時(shí)，人口也在增加。從這個(gè)角度來(lái)講，要算大賬。中國(guó)生產(chǎn)的谷物，占全球五分之一。我們大概生產(chǎn)5.5億噸。國(guó)際谷物產(chǎn)量大概是21億-22億噸，能出口的有多少呢？過(guò)去是2億多噸，現(xiàn)在可以超過(guò)3億噸。很簡(jiǎn)單，一些人說(shuō)要調(diào)結(jié)構(gòu)，谷物靠進(jìn)口。但是，把國(guó)際市場(chǎng)的全部買(mǎi)來(lái)，也不夠我們的需求。
財(cái)新記者：一些人覺(jué)得巴西和美國(guó)等一些國(guó)家還有空間。
陳錫文：很多人可以這么想，巴西和美國(guó)還有空間。美國(guó)還有5億畝土地是休耕的，如果都投入生產(chǎn)，能增長(zhǎng)多少？巴西如果把可耕地全部開(kāi)墾出來(lái)，大概還能增加15億畝地，兩個(gè)國(guó)家合在一起，還能增加20億畝地。
問(wèn)題是，這個(gè)過(guò)程是緩慢的。農(nóng)產(chǎn)品的定價(jià)理論最基本的就是價(jià)格最終是以劣等地上的產(chǎn)品來(lái)定的。因?yàn)椋瑑r(jià)格下跌，劣等地就會(huì)退出生產(chǎn)，因?yàn)闀?huì)虧損。價(jià)格上漲，劣等地就會(huì)參與生產(chǎn)。這是價(jià)格在對(duì)資源配置起作用。沒(méi)有價(jià)格起變化，后面就不會(huì)有彈性。只有中國(guó)購(gòu)買(mǎi)的糧食進(jìn)一步增加，價(jià)格才會(huì)上漲。價(jià)格上漲之后，新的資源投進(jìn)來(lái)了，托著價(jià)格繼續(xù)往上走。從這個(gè)意義上來(lái)講，我開(kāi)玩笑說(shuō)，中國(guó)是一個(gè)負(fù)責(zé)任的國(guó)家，否則，你有2億噸糧食出口，我買(mǎi)你2億噸，世界糧價(jià)就要頂破天了。而且，如果我不負(fù)責(zé)任的話，我今年進(jìn)口2億噸，明年就不要了，整個(gè)市場(chǎng)就亂了。現(xiàn)在，中國(guó)糧食自給率還在80%以上。算小麥和稻谷的話，自給率是97%。正是由于這樣，全球的價(jià)格還可以穩(wěn)在那里。大米，全球一共出口只有4000萬(wàn)噸左右，我們現(xiàn)在進(jìn)口200萬(wàn)噸，我進(jìn)到你2000萬(wàn)噸呢？?jī)r(jià)格肯定翻番。
而且在這個(gè)過(guò)程中，全球人口也在增加。現(xiàn)在是71億、72億人口，到2020年、2030年、2050年，會(huì)增加到90億人口，消費(fèi)還要進(jìn)一步增加。
從這個(gè)意義上講，首先，我覺(jué)得從自身的糧食安全角度，不能過(guò)度地依賴國(guó)際市場(chǎng)。
第二，作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，全世界還有那么多的國(guó)家和地區(qū)產(chǎn)不了那么多糧食，只能靠貿(mào)易來(lái)滿足。中國(guó)要大規(guī)模進(jìn)口，價(jià)格就要頂破天花板了。“中國(guó)威脅論”一定會(huì)出來(lái)。
現(xiàn)在的主要矛盾不在于糧食安全，而在于產(chǎn)業(yè)安全。因?yàn)橹袊?guó)是產(chǎn)得出來(lái)的，但是賣(mài)不出去。根在這上面。最受打擊的是農(nóng)民。所以，糧食安全現(xiàn)在轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)安全、農(nóng)民的生計(jì)安全。我們要更多地從這個(gè)角度來(lái)考慮。
過(guò)去糧食不夠，提高產(chǎn)量是對(duì)的，從現(xiàn)在開(kāi)始，不要單考慮提高產(chǎn)量，真的出現(xiàn)短缺，可以靠國(guó)際市場(chǎng)調(diào)劑。產(chǎn)量達(dá)到這個(gè)水平后，我們可以轉(zhuǎn)過(guò)頭來(lái)，更多地考慮質(zhì)量、效率問(wèn)題。
所謂供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不是大幅減少糧食生產(chǎn)，更重要的是，怎么降低成本、提高效率。這就聯(lián)系著一連串的經(jīng)營(yíng)體制改革、收儲(chǔ)制度改革、補(bǔ)貼制度改革等。
調(diào)結(jié)構(gòu)要靠市場(chǎng)
財(cái)新記者：怎么保障產(chǎn)業(yè)安全、提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，能再詳細(xì)闡釋一下嗎？
陳錫文：現(xiàn)在剛剛開(kāi)始調(diào)結(jié)構(gòu)，也不好做很多的預(yù)測(cè)。重要的是，既然有的品種多，有的品種少，盡量往市場(chǎng)需求的方向去調(diào)整；另一方面，根上的問(wèn)題是土地規(guī)模太小，但這個(gè)事情不可能一下子解決。不能為了國(guó)家在農(nóng)產(chǎn)品方面的競(jìng)爭(zhēng)力，讓農(nóng)民都離開(kāi)土地，這要出其他社會(huì)問(wèn)題。所以，要考慮替代辦法。
過(guò)去我講過(guò)，要流轉(zhuǎn)土地、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍、提高效益，現(xiàn)在看，因?yàn)橥恋刈饨鹕仙耆苛鬓D(zhuǎn)也有問(wèn)題。實(shí)踐中又有了土地的股份合作、土地托管等創(chuàng)造，把租金內(nèi)部化，讓農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)者風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。這些創(chuàng)新對(duì)于擴(kuò)大規(guī)模效益、提高農(nóng)業(yè)效率，是很有益的探索。
財(cái)新記者：一些建議者提出來(lái)，要把補(bǔ)貼和品種分開(kāi)，補(bǔ)貼不要再承擔(dān)引導(dǎo)資源配置的功能，讓市場(chǎng)自己去決定。
陳錫文：這些都可以繼續(xù)研究。現(xiàn)在，大家都已經(jīng)意識(shí)到了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要性。農(nóng)業(yè)部講“十三五”不追求產(chǎn)量的持續(xù)增長(zhǎng)，年際波動(dòng)很正常，至少大家都把注意力放到這方面來(lái)了。第一，調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、符合市場(chǎng)需求；第二，用各種各樣的辦法，包括新的良種、栽培技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械，通過(guò)技術(shù)、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)體系降低成本。但是，到底怎么做好，各地有不一樣的情況，大家都在探索之中。至少，在這個(gè)過(guò)程中間，要保留一條，給農(nóng)民的補(bǔ)貼，方式要改，但不能拿回去。比如，原來(lái)給了1500億到2000億元，這錢(qián)必須要給。用什么辦法給，才能使得成本更低、效益更高，還是需要探索的。
財(cái)新記者：接下來(lái)價(jià)格要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，政府怎么去引導(dǎo)資源的配置？市場(chǎng)導(dǎo)向會(huì)否和我們的糧食安全目標(biāo)產(chǎn)生沖突？
陳錫文：玉米價(jià)格一降，農(nóng)民就知道不能繼續(xù)擴(kuò)大玉米面積。那么，要改種什么？政府不能只對(duì)農(nóng)民直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)，改種什么是由市場(chǎng)決定的。政府需要做的是要把市場(chǎng)信息全部告訴農(nóng)民。引導(dǎo)農(nóng)民種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，最重要的手段，就是讓市場(chǎng)來(lái)發(fā)揮作用，讓市場(chǎng)價(jià)格顯現(xiàn)出來(lái)。
當(dāng)然，輔助手段是政府補(bǔ)貼。對(duì)于農(nóng)民生產(chǎn)的符合市場(chǎng)需求的，政府可能補(bǔ)貼得多一點(diǎn)。像玉米，搞價(jià)補(bǔ)分離改革，農(nóng)民受了損失的，政府當(dāng)然也要補(bǔ)貼，但不能鼓勵(lì)農(nóng)民去生產(chǎn)，所以相應(yīng)的補(bǔ)貼可能就會(huì)少一點(diǎn)。
這種調(diào)整不會(huì)和我們的糧食安全目標(biāo)發(fā)生太大沖突。中國(guó)有這么多資源和人口，消費(fèi)供給結(jié)構(gòu)大體在那里放著。不可能都去種經(jīng)濟(jì)作物。你說(shuō)新疆人種葡萄效益好，能種多少呢？現(xiàn)在，政府不能很明確的說(shuō)，農(nóng)民應(yīng)該種什么，那是要出問(wèn)題的。關(guān)鍵還是市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府主要做一些逆市場(chǎng)的行為，不讓市場(chǎng)過(guò)度地引導(dǎo)要么就過(guò)剩、要么就短缺的境地。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)新《中國(guó)改革》 2016年第3期（財(cái)新記者 汪蘇 實(shí)習(xí)記者 葛明寧）
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