四大變化
2006年，浙江省委、省政府出臺了《關于進一步加強城市工作走新型城市化道路的意見》，對加快縣城和中心鎮建設、推進農村人口轉移集聚提出了明確要求和政策舉措。經過多年不懈努力，全省農村人口集聚明顯加快，統籌城鄉綜合配套改革不斷深入，城市化水平有了很大提升。
城鎮布局不斷優化。完成新一輪《城鎮體系規劃(2011-2020年)》修編和縣市域總體規劃編制，促進了城鄉空間布局的優化，形成了60個縣(市)域城市、200個左右省級中心鎮和400個左右一般鎮的大中小城市和小城鎮協調發展的良好格局。城鄉環境面貌加快改變，縣以上城市建成區面積達到2800多平方公里，小城市培育試點鎮發展勢頭迅猛，城鄉道路、通訊、網絡、能源、供水、環保等基礎設施大為改善，縣城和中心鎮的承載能力明顯增強。
農民創業就業日趨穩定。相繼實施“千萬農村勞動力培訓”和“千萬農民素質提升”工程，2004年以來已累計培訓各類農村勞動力1300多萬人次。創業就業平臺發展壯大，特色塊狀經濟和中小企業做大做強，農家樂鄉村休閑旅游業、來料加工、電子商務、社區服務業等新興產業加快發展，去年全省農家樂經營農戶達到1.6萬戶、從業人員14.8萬人;全省農產品網絡零售額超過304億元。農民創業就業環境不斷改善，城鄉統一的就業政策、就業失業登記制度、勞動力市場、就業服務制度、勞動用工管理制度全面推行，全省農業勞動力近80%轉移到二三產業就業，非農收入占農民收入的90%左右。
城鎮集聚效應明顯增強?？h城、中心鎮積極承接大中城市產業轉移，全省中心鎮工業功能區規模以上企業增加值占比達70%以上。在城鎮布局優化、農民穩定就業和城鄉綜合配套改革的推動下，更多農村人口在城鎮落戶，全省城市化率達到65.8%，比2006年提高9.3個百分點。中心鎮成為人口集聚的重要平臺，新增常住人口40多萬人。中心村建設全面推進，人口承載和公共服務能力明顯增強，據統計，占全省行政村總數14%的中心村居住著30%以上的農村人口。
城鄉配套改革全面推進。圍繞加快構建城鄉發展一體化體制機制和制度體系的要求，積極推進城鄉一體的公共服務、戶籍管理和產權制度等方面的改革。城鄉公共服務均等化行動全面實施，基本醫療、公共衛生、公共文化和便民服務體系基本實現全覆蓋，城鄉一體的公共服務機制基本建成，城鄉養老、醫療、社會救助等社會保障水平明顯提高，成為民生保障水平最高的省份之一。農村產權制度改革進展較快，村經濟合作社股份合作制改革率99.4%，符合條件的農戶宅基地登記頒證率94.1%，80個市、縣(市、區)建立農村產權流轉交易市場。率先開展戶籍制度改革，實施居住證制度，逐步消除附加在戶籍制度上的各種不平等待遇。
四個問題
相對新型城市化的內涵和要求，在加快農村人口集聚過程中，還存在一些不容忽視的矛盾和問題。一是城鄉規劃不夠科學。部分縣城和中心鎮的規劃理念相對滯后，規劃之間互不銜接，功能定位不夠明確。特別是部分縣城中心鎮還存在集聚發展平臺不大、產業吸納能力不強、人口居住條件不優、公共服務質量不高等問題。二是順應產業轉型升級的素質能力不強。隨著機器換人等產業轉型升級的深入推進，傳統產業就業規模下降，新興就業崗位要求提升，普通轉移農民難以適應。三是農民進城落戶的主觀意愿不強。隨著農村公共服務、基礎設施等生產生活條件的改善，城鄉之間的發展差距加快縮小，加之農村生態環境較好、生活成本較低等原因，城市對農村人口的吸引力減弱，特別是相當一部分中老年農民不愿意到城鎮落戶居住。四是向城鎮集聚的配套改革依然滯后。雖然全省“城鄉分割”的體制正加速打破，農村勞動力進城就業的體制障礙基本消除，但受法律政策的制約，目前農村產權制度、土地制度、戶籍管理制度等方面的改革有待深化。
五點建議
統籌城鎮布局、村莊布局、產業布局和人口布局。科學規劃是促進人口集聚的重要前提。根據協調城際關系、城鄉關系和城市組團中各城鎮的功能定位、產業布局，在現有縣市域村莊布局規劃的基礎上，完善和細化縣城、中心鎮的布局規劃、總體規劃和配套規劃，進一步優化“中心城市—縣城—中心鎮—中心村—一般村”城鄉空間布局體系。進一步厘清縣城、中心鎮在功能與空間上的關系，明確相應的功能定位和建設重點，以功能集成、產業集聚、要素集約推動農村人口集聚。把中心村作為人口農村人口梯度轉移的重要節點，明確區位定點、人口規模、輻射半徑、建設類型、公共服務配置等功能定位。
完善促進農村集聚發展的配套措施。集聚發展是促進農村人口集聚的重要途徑。把縣城、中心鎮作為主要集聚地，采取村莊建設空間管制、集體建設用地流轉、相關工程配套實施等舉措，引導和促進農村人口集聚。按照“培育中心村、整治一般村、提升特色村、縮減撤并村”的要求，強化村莊建設空間管制，促進集體建設用地置換流轉，協同推進村莊整治建設、土地綜合整治、農房改造建設、社區服務中心建設，引導自然村及周邊行政村的農村人口到中心村集中居住。深入實施農民異地搬遷，提高補助標準，完善搬遷機制，推進偏遠山區人口集聚。
確保集聚人口穩得住、富得起。加強創業能力培訓，擴大創業隊伍，優化創業服務，扶持現有農村中小企業、個體工商戶和來料加工經紀人、農家樂休閑旅游業經營戶等創業主體做大做強，并帶動廣大農民在配套領域創業興辦實體。轉變創業方式，通過股份合作的形式，讓創業能人帶動普通農民創業，努力形成“先創帶后創、推動全民創業，先富帶后富、實現共同致富”的“共創共富”局面。重視分析新形勢下的勞動力供求關系變化，以加強職業技能培訓和擴大農民靈活就業為抓手，提高已轉移農民的就業層次，擴大未轉移農民的靈活就業，開發公益性就業崗位，促進農民充分就業。
打破束縛農村人口集聚的制度障礙。全面實施“三權到人(戶)、權跟人(戶)走”，配套推進農村產權制度、土地制度、金融制度、戶籍管理制度等改革。在“三權”確權到戶的基礎上，賦予“三權”更完整的權能，使農村產權能流轉、能抵押、能擔保，以保護好、發展好農民的財產權利。按照《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》要求，有序推進城鄉戶籍管理制度改革，加快建立城鄉人口自由流動機制。
創新農村人口集聚中的基層治理方式。針對人口集聚產生的社會治理問題，因地制宜積極探索，并對實踐創新成果進行完善、規范、定型。鼓勵黨組織實行新社區和各行政村一體化設置，即新社區黨總支(黨委)——各行政村黨支部。村民自治組織在行政村設置村民委員會基礎上，在新社區設置村民委員會協調機構，即新社區村民議事協商委員會——各行政村村民委員會。村經濟合作社保留在原行政村格局上，采取股份制形式，由幾個行政村共同投資開發經營性項目。
作者為中共浙江省委黨校2016年春季中青班學員
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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