四大變化
2006年，浙江省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市工作走新型城市化道路的意見(jiàn)》，對(duì)加快縣城和中心鎮(zhèn)建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移集聚提出了明確要求和政策舉措。經(jīng)過(guò)多年不懈努力，全省農(nóng)村人口集聚明顯加快，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革不斷深入，城市化水平有了很大提升。
城鎮(zhèn)布局不斷優(yōu)化。完成新一輪《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2011-2020年)》修編和縣市域總體規(guī)劃編制，促進(jìn)了城鄉(xiāng)空間布局的優(yōu)化，形成了60個(gè)縣(市)域城市、200個(gè)左右省級(jí)中心鎮(zhèn)和400個(gè)左右一般鎮(zhèn)的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。城鄉(xiāng)環(huán)境面貌加快改變，縣以上城市建成區(qū)面積達(dá)到2800多平方公里，小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，城鄉(xiāng)道路、通訊、網(wǎng)絡(luò)、能源、供水、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施大為改善，縣城和中心鎮(zhèn)的承載能力明顯增強(qiáng)。
農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)日趨穩(wěn)定。相繼實(shí)施“千萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)”和“千萬(wàn)農(nóng)民素質(zhì)提升”工程，2004年以來(lái)已累計(jì)培訓(xùn)各類(lèi)農(nóng)村勞動(dòng)力1300多萬(wàn)人次。創(chuàng)業(yè)就業(yè)平臺(tái)發(fā)展壯大，特色塊狀經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)做大做強(qiáng)，農(nóng)家樂(lè)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、來(lái)料加工、電子商務(wù)、社區(qū)服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，去年全省農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶達(dá)到1.6萬(wàn)戶、從業(yè)人員14.8萬(wàn)人;全省農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額超過(guò)304億元。農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境不斷改善，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)政策、就業(yè)失業(yè)登記制度、勞動(dòng)力市場(chǎng)、就業(yè)服務(wù)制度、勞動(dòng)用工管理制度全面推行，全省農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力近80%轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，非農(nóng)收入占農(nóng)民收入的90%左右。
城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)明顯增強(qiáng)。縣城、中心鎮(zhèn)積極承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，全省中心鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)規(guī)模以上企業(yè)增加值占比達(dá)70%以上。在城鎮(zhèn)布局優(yōu)化、農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)和城鄉(xiāng)綜合配套改革的推動(dòng)下，更多農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)落戶，全省城市化率達(dá)到65.8%，比2006年提高9.3個(gè)百分點(diǎn)。中心鎮(zhèn)成為人口集聚的重要平臺(tái)，新增常住人口40多萬(wàn)人。中心村建設(shè)全面推進(jìn)，人口承載和公共服務(wù)能力明顯增強(qiáng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，占全省行政村總數(shù)14%的中心村居住著30%以上的農(nóng)村人口。
城鄉(xiāng)配套改革全面推進(jìn)。圍繞加快構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和制度體系的要求，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)、戶籍管理和產(chǎn)權(quán)制度等方面的改革。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化行動(dòng)全面實(shí)施，基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、公共文化和便民服務(wù)體系基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)機(jī)制基本建成，城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障水平明顯提高，成為民生保障水平最高的省份之一。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展較快，村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革率99.4%，符合條件的農(nóng)戶宅基地登記頒證率94.1%，80個(gè)市、縣(市、區(qū))建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。率先開(kāi)展戶籍制度改革，實(shí)施居住證制度，逐步消除附加在戶籍制度上的各種不平等待遇。
四個(gè)問(wèn)題
相對(duì)新型城市化的內(nèi)涵和要求，在加快農(nóng)村人口集聚過(guò)程中，還存在一些不容忽視的矛盾和問(wèn)題。一是城鄉(xiāng)規(guī)劃不夠科學(xué)。部分縣城和中心鎮(zhèn)的規(guī)劃理念相對(duì)滯后，規(guī)劃之間互不銜接，功能定位不夠明確。特別是部分縣城中心鎮(zhèn)還存在集聚發(fā)展平臺(tái)不大、產(chǎn)業(yè)吸納能力不強(qiáng)、人口居住條件不優(yōu)、公共服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題。二是順應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的素質(zhì)能力不強(qiáng)。隨著機(jī)器換人等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)規(guī)模下降，新興就業(yè)崗位要求提升，普通轉(zhuǎn)移農(nóng)民難以適應(yīng)。三是農(nóng)民進(jìn)城落戶的主觀意愿不強(qiáng)。隨著農(nóng)村公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)生活條件的改善，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距加快縮小，加之農(nóng)村生態(tài)環(huán)境較好、生活成本較低等原因，城市對(duì)農(nóng)村人口的吸引力減弱，特別是相當(dāng)一部分中老年農(nóng)民不愿意到城鎮(zhèn)落戶居住。四是向城鎮(zhèn)集聚的配套改革依然滯后。雖然全省“城鄉(xiāng)分割”的體制正加速打破，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)的體制障礙基本消除，但受法律政策的制約，目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、土地制度、戶籍管理制度等方面的改革有待深化。
五點(diǎn)建議
統(tǒng)籌城鎮(zhèn)布局、村莊布局、產(chǎn)業(yè)布局和人口布局。科學(xué)規(guī)劃是促進(jìn)人口集聚的重要前提。根據(jù)協(xié)調(diào)城際關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和城市組團(tuán)中各城鎮(zhèn)的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局，在現(xiàn)有縣市域村莊布局規(guī)劃的基礎(chǔ)上，完善和細(xì)化縣城、中心鎮(zhèn)的布局規(guī)劃、總體規(guī)劃和配套規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化“中心城市—縣城—中心鎮(zhèn)—中心村—一般村”城鄉(xiāng)空間布局體系。進(jìn)一步厘清縣城、中心鎮(zhèn)在功能與空間上的關(guān)系，明確相應(yīng)的功能定位和建設(shè)重點(diǎn)，以功能集成、產(chǎn)業(yè)集聚、要素集約推動(dòng)農(nóng)村人口集聚。把中心村作為人口農(nóng)村人口梯度轉(zhuǎn)移的重要節(jié)點(diǎn)，明確區(qū)位定點(diǎn)、人口規(guī)模、輻射半徑、建設(shè)類(lèi)型、公共服務(wù)配置等功能定位。
完善促進(jìn)農(nóng)村集聚發(fā)展的配套措施。集聚發(fā)展是促進(jìn)農(nóng)村人口集聚的重要途徑。把縣城、中心鎮(zhèn)作為主要集聚地，采取村莊建設(shè)空間管制、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、相關(guān)工程配套實(shí)施等舉措，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)村人口集聚。按照“培育中心村、整治一般村、提升特色村、縮減撤并村”的要求，強(qiáng)化村莊建設(shè)空間管制，促進(jìn)集體建設(shè)用地置換流轉(zhuǎn)，協(xié)同推進(jìn)村莊整治建設(shè)、土地綜合整治、農(nóng)房改造建設(shè)、社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，引導(dǎo)自然村及周邊行政村的農(nóng)村人口到中心村集中居住。深入實(shí)施農(nóng)民異地搬遷，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，完善搬遷機(jī)制，推進(jìn)偏遠(yuǎn)山區(qū)人口集聚。
確保集聚人口穩(wěn)得住、富得起。加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)能力培訓(xùn)，擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)隊(duì)伍，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)服務(wù)，扶持現(xiàn)有農(nóng)村中小企業(yè)、個(gè)體工商戶和來(lái)料加工經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)家樂(lè)休閑旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)戶等創(chuàng)業(yè)主體做大做強(qiáng)，并帶動(dòng)廣大農(nóng)民在配套領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)興辦實(shí)體。轉(zhuǎn)變創(chuàng)業(yè)方式，通過(guò)股份合作的形式，讓創(chuàng)業(yè)能人帶動(dòng)普通農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，努力形成“先創(chuàng)帶后創(chuàng)、推動(dòng)全民創(chuàng)業(yè)，先富帶后富、實(shí)現(xiàn)共同致富”的“共創(chuàng)共富”局面。重視分析新形勢(shì)下的勞動(dòng)力供求關(guān)系變化，以加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)和擴(kuò)大農(nóng)民靈活就業(yè)為抓手，提高已轉(zhuǎn)移農(nóng)民的就業(yè)層次，擴(kuò)大未轉(zhuǎn)移農(nóng)民的靈活就業(yè)，開(kāi)發(fā)公益性就業(yè)崗位，促進(jìn)農(nóng)民充分就業(yè)。
打破束縛農(nóng)村人口集聚的制度障礙。全面實(shí)施“三權(quán)到人(戶)、權(quán)跟人(戶)走”，配套推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、土地制度、金融制度、戶籍管理制度等改革。在“三權(quán)”確權(quán)到戶的基礎(chǔ)上，賦予“三權(quán)”更完整的權(quán)能，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)能流轉(zhuǎn)、能抵押、能擔(dān)保，以保護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》要求，有序推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍管理制度改革，加快建立城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)機(jī)制。
創(chuàng)新農(nóng)村人口集聚中的基層治理方式。針對(duì)人口集聚產(chǎn)生的社會(huì)治理問(wèn)題，因地制宜積極探索，并對(duì)實(shí)踐創(chuàng)新成果進(jìn)行完善、規(guī)范、定型。鼓勵(lì)黨組織實(shí)行新社區(qū)和各行政村一體化設(shè)置，即新社區(qū)黨總支(黨委)——各行政村黨支部。村民自治組織在行政村設(shè)置村民委員會(huì)基礎(chǔ)上，在新社區(qū)設(shè)置村民委員會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即新社區(qū)村民議事協(xié)商委員會(huì)——各行政村村民委員會(huì)。村經(jīng)濟(jì)合作社保留在原行政村格局上，采取股份制形式，由幾個(gè)行政村共同投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
作者為中共浙江省委黨校2016年春季中青班學(xué)員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村網(wǎng)
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