“農(nóng)村資金互助組織，風(fēng)險不可小覷。”在銀監(jiān)系統(tǒng)工作了近20年的一名官員表示，十多年來，銀監(jiān)系統(tǒng)下了大力氣監(jiān)管，但整體經(jīng)濟(jì)形勢和“互聯(lián)網(wǎng)+”等新渠道加劇著對這類“農(nóng)民銀行”的監(jiān)管難度。
5月初，江蘇徐州曝出了當(dāng)?shù)刭Z汪農(nóng)村資金互助合作社突然倒閉，致使235戶村民的1005萬元資金無法返還一事，引發(fā)了社會高度關(guān)注。并且，去年11月，江蘇鹽城銀聯(lián)農(nóng)民資金互助合作社因投資房地產(chǎn)，導(dǎo)致資金鏈斷裂而倒閉；去年9月，濟(jì)南市平陰縣警方查出當(dāng)?shù)氐聺欈r(nóng)業(yè)專業(yè)合作社以“社員資金互助”為名，非法吸存130余萬元。2013年前后，江蘇灌南、沭陽、邳州、連云港、徐州等地相繼曝出一大批農(nóng)村資金互助組織跑路，總涉案金額約1.3億元。
從上世紀(jì)90年代屢禁不止，到2004年前后“卷土重來”，再到近兩年風(fēng)險頻發(fā)，農(nóng)村資金互助組織始終步履蹣跚，游走于合法與非法之間。相比于有能力、有定力、有渠道化解不良率風(fēng)險的商業(yè)銀行，遍及全國、扎根農(nóng)村的大量資金互助組織，極易異化為非法集資，并在當(dāng)前環(huán)境下進(jìn)一步引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。
一位沿海省份金融辦官員統(tǒng)計，該省截至2015年底，各種農(nóng)村資金互助組織超過13萬家，成員出資超過2800億元，加上更大規(guī)模的“非正規(guī)軍”，對金融系統(tǒng)穩(wěn)定的潛在影響不容小覷。因其覆蓋面廣，牽涉風(fēng)險承擔(dān)能力弱的農(nóng)民及小城鎮(zhèn)居民群體，尤其應(yīng)該引起重視。“經(jīng)濟(jì)形勢不好，農(nóng)民收成和農(nóng)企收益都受損，其中1/3可能搖搖欲墜”。
該官員很無奈，稱全國銀監(jiān)系統(tǒng)早年批準(zhǔn)設(shè)立了一批資金互助社，現(xiàn)在不少省市政府要求當(dāng)?shù)亟鹑谵k也要建設(shè)一批、搞活一批資金互助會，加之各省農(nóng)辦還擁有一批扶貧資金互助會，三種機(jī)構(gòu)同類不同根，引致中央和地方的“圈地戰(zhàn)”四起。“省里讓我們拿出管理細(xì)則，但我們卻并無多少經(jīng)驗，怎么辦？”
《財經(jīng)國家周刊》記者奔赴浙江、江蘇、河南、山東等多省進(jìn)行摸底，對銀監(jiān)、地方金融辦、農(nóng)村信用社等系統(tǒng)深度調(diào)研，求解風(fēng)險現(xiàn)狀和監(jiān)管之困。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無法可依、權(quán)責(zé)混雜、機(jī)制粗陋，社員隊伍堪憂，道德風(fēng)險防不勝防，加之互聯(lián)網(wǎng)等手段復(fù)雜多樣，遍地開花的“農(nóng)民銀行”風(fēng)險敞口較大，若不及時治理，或影響基層經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。
混雜的體系
前述金融辦官員表示，發(fā)展合作金融是2006年以來我國農(nóng)村金融改革的重要舉措之一，但十年過去了，至今仍舉步維艱。
所謂農(nóng)村資金互助組織，是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，由自愿入股組成的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融業(yè)務(wù)。其模式，即農(nóng)民將自家“閑錢”湊合到一起，構(gòu)成互幫互助的存貸型類金融平臺。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這類組織主要分為三類——農(nóng)村資金互助社、農(nóng)村資金互助會和扶貧資金互助社，稱謂上有細(xì)微差別，表明其分屬于不同的“母系”。
第一類，是由銀監(jiān)會批準(zhǔn)成立、在工商部門登記的農(nóng)村資金互助社。從全國首家農(nóng)村資金互助社——吉林省梨樹縣閆家村百信資金互助社2004年成立、2007年獲得金融許可證至今，全國共有49家機(jī)構(gòu)獲牌。
成立初衷，是由固定地域的村民自愿出資入社，對社員提供存貸款服務(wù)，以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、方便農(nóng)民生活、改善生活條件等。其監(jiān)管依據(jù)，是銀監(jiān)會2007年頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，包括了人數(shù)、經(jīng)營場所、規(guī)章制度等7項設(shè)立門檻，以及“單個農(nóng)民或單個農(nóng)村小企業(yè)向資金互助社入股，其持股比例不得超過資金互助社股本總額的10%，超過5%的應(yīng)經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)管部門批準(zhǔn)”等風(fēng)控條款。
第二類機(jī)構(gòu)為農(nóng)村資金互助會，與前者在稱謂上有一字之差，運營模式雷同。
“但是，互助會是各地省市政府自己搞的，通常登記在當(dāng)?shù)孛裾侄枪ど滩块T，屬于民間協(xié)會性質(zhì)。”該金融辦官員告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。目前，各地尤其市縣政府，正在擴(kuò)大其試點工作。
據(jù)他統(tǒng)計，截至2015年底，其所在省份擁有農(nóng)村資金互助會98家，分屬省、市、縣三級政府，誰批準(zhǔn)誰管理——任務(wù)基本落到了各級金融辦手中，而尚無金融辦的地方政府，“攢也要攢一個出來”。
但是，問題來了。這批“農(nóng)民銀行”為何注冊在民政部門？一則民政部門無人無力無心監(jiān)管，二則無論最終落地到哪個部門金融辦，也多少有些條線不順。
“因為工商部門不接納，無處可去。”前述金融辦官員很無奈，稱自己很難完成任務(wù)，“銀監(jiān)部門能不能幫忙先出個管理辦法”？
而數(shù)量龐大的第三類機(jī)構(gòu)——扶貧資金互助會，各地農(nóng)辦牽頭管理。與前兩類的最主要差別，在于除去農(nóng)民自身“閑錢”用于集資外，還往往有財政扶貧資金墊底。
《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，截至2015年底，前述沿海省份累計組建扶貧資金互助會947家，入會農(nóng)戶5.74萬人，累計借款5.4億元。其資本金中，財政配套比例基本高達(dá)6成以上。
此舉，既能部分解決當(dāng)前個體扶貧、精準(zhǔn)扶貧之難，又能將財政扶貧資金保值增值。但是，由于這類組織基本落在貧困村鎮(zhèn)，地方配套困難，通常做不大。
“個別市縣拿不出配套資金，就全部由中央財政支撐，因而管得也相對嚴(yán)格。”該省份一位農(nóng)辦負(fù)責(zé)人稱。這類機(jī)構(gòu)，既要落在符合標(biāo)準(zhǔn)的貧困村，又要遵守貸款總額度和單筆貸款額度的限制，每筆貸款通常僅三五萬元。其貸款利率，也多是在央行基準(zhǔn)利率上小額浮動，遠(yuǎn)低于其他放貸機(jī)構(gòu)。
“本質(zhì)都是類銀行業(yè)務(wù)，管理條線卻這么多。”前述金融辦官員說，三類機(jī)構(gòu)交織于多個中央與地方部門，且監(jiān)管主體還常因所在地區(qū)的不同而有所差異，包括了銀監(jiān)局、金融辦、農(nóng)辦、民政局和工商局等諸多部門，說不準(zhǔn)究竟誰是“親娘”。
兩大“紅線”虛設(shè)？
“我們村235戶村民集資了1005萬元資金，全打了水漂。”在徐州賈汪農(nóng)村資金互助合作社存了50多萬元的一位顧姓農(nóng)民，電話中向記者訴苦，說該合作社倒閉了一年多，村民們上告無門。
在村民們看來，合作社就是賈汪區(qū)政府2011年牽頭成立的，因為相信政府，才把錢存進(jìn)去，為什么說關(guān)門就關(guān)門？
記者在多省調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，類似情況不在少數(shù)，尤其2013年、2014年前后，全國有一大批資金互助組織倒臺，數(shù)億元資產(chǎn)憑空“蒸發(fā)”。
“即便是銀監(jiān)系統(tǒng)的資金互助社，我們省的8家也倒閉了一家，清償工作至今未果。”前述金融辦官員說。這些組織多是擁有政府背書的民間借貸，判斷其風(fēng)險的準(zhǔn)繩在于兩點——是否意在盈利賺錢？又是否堅持本社內(nèi)資金封閉？
之于前者，國家原本意在實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)、供銷、信用的三位一體，服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)，并通過金融的凝聚力來拉動整個地區(qū)或產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。因而，股東須不以利差收益為目的，轉(zhuǎn)而追求農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷上的利潤增加。
但現(xiàn)實問題是，架設(shè)在合作社層面的跨村、跨鎮(zhèn)的一些互助組織，由個別農(nóng)村大戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家做股東，若不以商業(yè)化手段賺取利差，哪有錢租場地、發(fā)工資？并且，與商業(yè)銀行具備規(guī)模效應(yīng)、攤薄成本相比，這類“農(nóng)民銀行”規(guī)模小、管理能力差，不高息攬存和大額放貸，如何生存得下去？
“關(guān)門跑路的，多是斂了不義之財，非法集資。”前述銀監(jiān)系統(tǒng)官員稱。
他告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，他們就曾走過彎路——當(dāng)?shù)匾患铱h級市的資金互助社，最初由當(dāng)?shù)匾晃晦r(nóng)辦負(fù)責(zé)人操作籌建，為了從中獲利，他礙于自己的公務(wù)員身份，將資金分批次地借幾個互助社社員的名義投了進(jìn)去，并嚴(yán)重干擾互助社的正常運營。不久，其行徑暴露，銀監(jiān)部門對股東做了清理查處，風(fēng)險才得以避免。
“一些股東還頗為不滿，稱別的互助社為何就能高息攬存、大額貸款？”該銀監(jiān)系統(tǒng)官員稱，“我們必須堅持互助社的原來屬性，否則很難管的住”。
至于另一條紅線，是互助組織內(nèi)部的資金封閉性。
該銀監(jiān)系統(tǒng)官員解釋，清理股東主要是嚴(yán)格執(zhí)行所有存貸款均只能針對本社社員的要求，資金封閉管理且控制存貸規(guī)模，使得所有社員均知己知彼，即便有風(fēng)險，也能早預(yù)防。
但這一道禁令，卻常被各種變通之法打破。
“申請成為社員并不難，尤其跨村、跨鎮(zhèn)的互助組織。”前述金融辦官員透露，鄰里鄉(xiāng)親、生意伙伴之間代為入股也很平常，地域限制日漸模糊。并且，盡管央行對小額信貸組織給出了“只貸不存”的嚴(yán)令，但在個別地區(qū)，互助會以“入會金”、“資本金”等五花八門的說法替代了存款、貸款字樣，就意在規(guī)避監(jiān)管。
據(jù)悉，除去計劃單列市和金改試驗區(qū)內(nèi)已有的幾十家互助會外，前述沿海省份今年將在全省27個縣推廣資金互助會試點57家。
其可能的解決之法，是考慮摒棄以往跨村、跨鎮(zhèn)的做法，將互助會落到村級單位，嚴(yán)格構(gòu)建本村內(nèi)的資金閉環(huán)，以村委會的行政管理和村民們的宗親、血緣關(guān)系，來強化監(jiān)管。
“堅持57家試點不盲目擴(kuò)張，堅持小額，或能規(guī)避一些風(fēng)險。”前述金融辦官員稱。
萬億規(guī)模的四大風(fēng)險點
《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，各地均多次接到銀監(jiān)會等部門的風(fēng)險警示。最近的一次是去年11月，銀監(jiān)會、工信部、央行和工商總局四部門聯(lián)合發(fā)布風(fēng)險預(yù)警提示稱，全國多地以“金融互助”為名承諾高額收益，引誘公眾投資，必須高度警惕。并且，此類運作模式違背價值規(guī)律，資金運轉(zhuǎn)難以長期維系，一旦資金鏈斷裂，投資者將面臨嚴(yán)重?fù)p失。
多位受訪人士坦言，資金互助組織的主要風(fēng)險有四點：
其一是道德風(fēng)險，即互助組織的股東可能意在牟利，較易異化為非法集資，還可能出現(xiàn)自融。前述銀監(jiān)系統(tǒng)官員就認(rèn)為，與商業(yè)銀行類似，自融是大忌，自己辦銀行給自己貸款，一旦上了規(guī)模則后果嚴(yán)重。
其二是法律風(fēng)險，即目前有關(guān)合作金融的立法處于缺失狀態(tài)，農(nóng)民遭受損失往往投訴無門。
這其中的法律問題頗多，例如：究竟何為互助資金？其法律依據(jù)何在？互助組織登記在民政部門和工商部門的差別何在？如果以民政部門要求的民間社團(tuán)性質(zhì)定論，則機(jī)構(gòu)不以營利為目的，農(nóng)民也無分紅權(quán)，但如果以工商企業(yè)甚至金融機(jī)構(gòu)論處，則農(nóng)民又該如何追損？
“一句話，沒有完整的管理體系，更沒有適用的法律法規(guī)。”前述金融辦官員稱。
其三是監(jiān)管風(fēng)險，即盡管當(dāng)前各地的互助組織因為利差太小，真正放貸給農(nóng)民的并不多，但監(jiān)管層卻手段有限。究其原因，是地方農(nóng)辦、工商等部門不太懂金融，而地方金融辦卻往往缺乏實權(quán)。
江蘇省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所研究員葛守昆認(rèn)為，很多問題都出在監(jiān)管上，政府缺乏對互助組織資金運作、合伙人股權(quán)、投資去向的有效監(jiān)管，加之一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)低，不夠?qū)I(yè)，急需國家在宏觀管理和頂層設(shè)計上將這類組織納入到監(jiān)管體系中來。
“地方上只管批牌照，很少考慮后續(xù)運營。”前述銀監(jiān)系統(tǒng)官員直言，這涉及中央部委和地方上的“圈地運動”，一時難以杜絕。
其四，是延伸性、擴(kuò)張性風(fēng)險，主要分為兩個方面：
一方面是資金互助組織在十年的高速發(fā)展中，自身風(fēng)險不斷累積，以各種形式在全國鄉(xiāng)村發(fā)展、演變，但監(jiān)管層卻無法對其規(guī)模、數(shù)量做出統(tǒng)計，無法全面度量其風(fēng)險。
根據(jù)前述沿海省份數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，該省擁有銀監(jiān)系統(tǒng)資金互助社7家，總體貸款規(guī)模14000-20000億元；全省27個縣和計劃單列市、金改試驗區(qū)共設(shè)立資金互助會約110余家，借款規(guī)模約24億元。并且，該省還擁有扶貧資金互助會947家，累計借款5.4億元。因此，該省銀、農(nóng)、工、民等部門登記在冊的資金互助組織逾1000家，涉及借貸金額逾30億元。
“這只是冰山一隅，更多風(fēng)險還在于尚未登記在冊的‘非正規(guī)軍’，其規(guī)模和風(fēng)險或達(dá)‘正規(guī)軍’的10、20倍以上。”前述金融辦官員統(tǒng)計，截至2015年底，其所在省份的“非正規(guī)軍”約為13萬家，成員出資約2800億元。
有業(yè)內(nèi)人士估計，我國各省份中各類資金互助組織的總體借貸規(guī)模，平均至少應(yīng)以百億元計；全國規(guī)模，或高達(dá)萬億元以上。
而另一方面的延伸性風(fēng)險，在于各種打著互助旗號、走上互聯(lián)網(wǎng)渠道的新金融。
公開信息顯示，銀監(jiān)會等部門已多次警示，大量“山寨版”和“擴(kuò)張版”資金互助組織，常以“金融互助社區(qū)”、“金融互助平臺”、“金融互助理財”和“財富互助平臺”等名稱，依托網(wǎng)站、博客、微信等渠道，宣傳其投資門檻低、周期短、收益高等虛假信息，投資額常5萬元到50萬元不等，月息往往高達(dá)兩三分以上。
“宏觀經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致股市、樓市震蕩，老百姓換個渠道追求收益很正常，但再不管管就麻煩了。”前述金融辦官員直言。
沒有萬能的章法
“溫州只有一家農(nóng)村資金互助社。”浙江省溫州銀監(jiān)局局長趙秀樂告訴《財經(jīng)國家周刊》，在溫州40多家銀行機(jī)構(gòu)中，這家互助社貸款2300多萬元、存款規(guī)模1700多萬元、資本金500萬元，規(guī)模最小但卻是風(fēng)險監(jiān)管的重中之重。
趙秀樂介紹，溫州銀監(jiān)局對此有專門的監(jiān)管辦公室，并將辦事處落到了縣里，專人專事專辦，容不得一絲馬虎，“牽扯了我們很大的精力”。
前述另一位銀監(jiān)系統(tǒng)官員也表達(dá)了類似觀點，稱市級銀監(jiān)局等部門通常對此高度警惕，相關(guān)處室的主任基本每季度或每個月去調(diào)研一次，下設(shè)辦事處負(fù)責(zé)人則每兩周必須赴現(xiàn)場檢查一次，發(fā)現(xiàn)問題立即上報。
“我們管轄的這家資金互助社，嚴(yán)格按照規(guī)定設(shè)立了理事會、監(jiān)事會等‘三會一層’，從2011年成立至今，不良貸款為零。”趙秀樂說，“我們‘敲木魚’般地給他們灌輸金融知識和風(fēng)險意識，時不時就召集開會，監(jiān)管成本不低”。
但記者調(diào)研了其他城市的資金互助組織，卻遠(yuǎn)沒有如此“幸運”——約1/5在開張三五年后倒閉，剩下約1/2處在虧損狀態(tài)，不良率高企。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授周立對此表示，資金互助組織的監(jiān)管有四類依據(jù)：
一是銀監(jiān)會的管理暫行規(guī)定，只對銀監(jiān)會發(fā)牌的全國49家資金互助社有效；
二是央行發(fā)布的小額信貸組織“只貸不存”的試點意見，目前亟待進(jìn)一步出臺放貸人條例，擴(kuò)大試點、加強規(guī)范；
三是最高人民法院發(fā)布的關(guān)于高利貸的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以及《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》等條文，為監(jiān)管提供了相應(yīng)的法律依據(jù)，但尚缺乏對資金互助組織的針對性；
四是每年的中央“一號文件”等相關(guān)政策，提供了基本原則。但在操作層面，還需更多的實施細(xì)則。
而令人費解的是，今年的“一號文件”卻對農(nóng)村資金互助只字未提，提法上變?yōu)榱恕肮膭畎l(fā)展股份合作，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社，采取‘保底收益＋按股分紅’等方式，讓農(nóng)戶分享加工銷售環(huán)節(jié)收益，建立健全風(fēng)險防范機(jī)制。”
在周立看來，監(jiān)管態(tài)度還不明朗，監(jiān)管原則難以統(tǒng)一，使得監(jiān)管措施、監(jiān)管主體都很難落定。早年，銀監(jiān)會無疑是核心監(jiān)管主體，但這兩年地方政府或?qū)⒔哟酥厝巍?span>
“銀監(jiān)部門已不愿再接此‘燙手山芋’。”前述金融辦官員很無奈，稱地方金融辦始終沒有監(jiān)管權(quán)，但互助組織的治理絕不能無法無章。“金融監(jiān)管主在國家‘一行三會’，自然也應(yīng)該從頂層先出個規(guī)章制度來。”
但是，各地情況紛繁復(fù)雜，如何讓身處廟堂之高的“一行三會”制定出既接地氣、又放之四海而皆準(zhǔn)的萬能章法？
對此，多位受訪人士均一致表示，一要立法，合作金融立法缺失已太多年；二要整合銀監(jiān)部門、地方金融辦和農(nóng)辦等監(jiān)管資源，不能再是審批和監(jiān)管“兩張皮”，尤其還要為中央和地方的監(jiān)管權(quán)責(zé)劃出邊界；三要有耐心，農(nóng)民辦金融古已有之，之所以始終舉步維艱，就在于農(nóng)民還不夠懂金融、不夠敬畏風(fēng)險，為防止風(fēng)險越滾越大，亟需引起監(jiān)管層高度重視。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財經(jīng)國家周刊》
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