“農村資金互助組織，風險不可小覷。”在銀監系統工作了近20年的一名官員表示，十多年來，銀監系統下了大力氣監管，但整體經濟形勢和“互聯網+”等新渠道加劇著對這類“農民銀行”的監管難度。
5月初，江蘇徐州曝出了當地賈汪農村資金互助合作社突然倒閉，致使235戶村民的1005萬元資金無法返還一事，引發了社會高度關注。并且，去年11月，江蘇鹽城銀聯農民資金互助合作社因投資房地產，導致資金鏈斷裂而倒閉；去年9月，濟南市平陰縣警方查出當地德潤農業專業合作社以“社員資金互助”為名，非法吸存130余萬元。2013年前后，江蘇灌南、沭陽、邳州、連云港、徐州等地相繼曝出一大批農村資金互助組織跑路，總涉案金額約1.3億元。
從上世紀90年代屢禁不止，到2004年前后“卷土重來”，再到近兩年風險頻發，農村資金互助組織始終步履蹣跚，游走于合法與非法之間。相比于有能力、有定力、有渠道化解不良率風險的商業銀行，遍及全國、扎根農村的大量資金互助組織，極易異化為非法集資，并在當前環境下進一步引發系統性風險。
一位沿海省份金融辦官員統計，該省截至2015年底，各種農村資金互助組織超過13萬家，成員出資超過2800億元，加上更大規模的“非正規軍”，對金融系統穩定的潛在影響不容小覷。因其覆蓋面廣，牽涉風險承擔能力弱的農民及小城鎮居民群體，尤其應該引起重視。“經濟形勢不好，農民收成和農企收益都受損，其中1/3可能搖搖欲墜”。
該官員很無奈，稱全國銀監系統早年批準設立了一批資金互助社，現在不少省市政府要求當地金融辦也要建設一批、搞活一批資金互助會，加之各省農辦還擁有一批扶貧資金互助會，三種機構同類不同根，引致中央和地方的“圈地戰”四起。“省里讓我們拿出管理細則，但我們卻并無多少經驗，怎么辦？”
《財經國家周刊》記者奔赴浙江、江蘇、河南、山東等多省進行摸底，對銀監、地方金融辦、農村信用社等系統深度調研，求解風險現狀和監管之困。調研發現，無法可依、權責混雜、機制粗陋，社員隊伍堪憂，道德風險防不勝防，加之互聯網等手段復雜多樣，遍地開花的“農民銀行”風險敞口較大，若不及時治理，或影響基層經濟穩定。
混雜的體系
前述金融辦官員表示，發展合作金融是2006年以來我國農村金融改革的重要舉措之一，但十年過去了，至今仍舉步維艱。
所謂農村資金互助組織，是指經銀行業監督管理機構或其他相關機構批準，由自愿入股組成的社區互助性銀行業金融業務。其模式，即農民將自家“閑錢”湊合到一起，構成互幫互助的存貸型類金融平臺。
記者調查發現，這類組織主要分為三類——農村資金互助社、農村資金互助會和扶貧資金互助社，稱謂上有細微差別，表明其分屬于不同的“母系”。
第一類，是由銀監會批準成立、在工商部門登記的農村資金互助社。從全國首家農村資金互助社——吉林省梨樹縣閆家村百信資金互助社2004年成立、2007年獲得金融許可證至今，全國共有49家機構獲牌。
成立初衷，是由固定地域的村民自愿出資入社，對社員提供存貸款服務，以支持農業發展、方便農民生活、改善生活條件等。其監管依據，是銀監會2007年頒布的《農村資金互助社管理暫行規定》，包括了人數、經營場所、規章制度等7項設立門檻，以及“單個農民或單個農村小企業向資金互助社入股，其持股比例不得超過資金互助社股本總額的10%，超過5%的應經銀行業監管部門批準”等風控條款。
第二類機構為農村資金互助會，與前者在稱謂上有一字之差，運營模式雷同。
“但是，互助會是各地省市政府自己搞的，通常登記在當地民政局而非工商部門，屬于民間協會性質。”該金融辦官員告訴《財經國家周刊》記者。目前，各地尤其市縣政府，正在擴大其試點工作。
據他統計，截至2015年底，其所在省份擁有農村資金互助會98家，分屬省、市、縣三級政府，誰批準誰管理——任務基本落到了各級金融辦手中，而尚無金融辦的地方政府，“攢也要攢一個出來”。
但是，問題來了。這批“農民銀行”為何注冊在民政部門？一則民政部門無人無力無心監管，二則無論最終落地到哪個部門金融辦，也多少有些條線不順。
“因為工商部門不接納，無處可去。”前述金融辦官員很無奈，稱自己很難完成任務，“銀監部門能不能幫忙先出個管理辦法”？
而數量龐大的第三類機構——扶貧資金互助會，各地農辦牽頭管理。與前兩類的最主要差別，在于除去農民自身“閑錢”用于集資外，還往往有財政扶貧資金墊底。
《財經國家周刊》記者獲悉，截至2015年底，前述沿海省份累計組建扶貧資金互助會947家，入會農戶5.74萬人，累計借款5.4億元。其資本金中，財政配套比例基本高達6成以上。
此舉，既能部分解決當前個體扶貧、精準扶貧之難，又能將財政扶貧資金保值增值。但是，由于這類組織基本落在貧困村鎮，地方配套困難，通常做不大。
“個別市縣拿不出配套資金，就全部由中央財政支撐，因而管得也相對嚴格。”該省份一位農辦負責人稱。這類機構，既要落在符合標準的貧困村，又要遵守貸款總額度和單筆貸款額度的限制，每筆貸款通常僅三五萬元。其貸款利率，也多是在央行基準利率上小額浮動，遠低于其他放貸機構。
“本質都是類銀行業務，管理條線卻這么多。”前述金融辦官員說，三類機構交織于多個中央與地方部門，且監管主體還常因所在地區的不同而有所差異，包括了銀監局、金融辦、農辦、民政局和工商局等諸多部門，說不準究竟誰是“親娘”。
兩大“紅線”虛設？
“我們村235戶村民集資了1005萬元資金，全打了水漂。”在徐州賈汪農村資金互助合作社存了50多萬元的一位顧姓農民，電話中向記者訴苦，說該合作社倒閉了一年多，村民們上告無門。
在村民們看來，合作社就是賈汪區政府2011年牽頭成立的，因為相信政府，才把錢存進去，為什么說關門就關門？
記者在多省調研中發現，類似情況不在少數，尤其2013年、2014年前后，全國有一大批資金互助組織倒臺，數億元資產憑空“蒸發”。
“即便是銀監系統的資金互助社，我們省的8家也倒閉了一家，清償工作至今未果。”前述金融辦官員說。這些組織多是擁有政府背書的民間借貸，判斷其風險的準繩在于兩點——是否意在盈利賺錢？又是否堅持本社內資金封閉？
之于前者，國家原本意在實現農村生產、供銷、信用的三位一體，服務實體經濟，并通過金融的凝聚力來拉動整個地區或產業鏈的發展。因而，股東須不以利差收益為目的，轉而追求農產品產銷上的利潤增加。
但現實問題是，架設在合作社層面的跨村、跨鎮的一些互助組織，由個別農村大戶和鄉鎮企業家做股東，若不以商業化手段賺取利差，哪有錢租場地、發工資？并且，與商業銀行具備規模效應、攤薄成本相比，這類“農民銀行”規模小、管理能力差，不高息攬存和大額放貸，如何生存得下去？
“關門跑路的，多是斂了不義之財，非法集資。”前述銀監系統官員稱。
他告訴《財經國家周刊》記者，他們就曾走過彎路——當地一家縣級市的資金互助社，最初由當地一位農辦負責人操作籌建，為了從中獲利，他礙于自己的公務員身份，將資金分批次地借幾個互助社社員的名義投了進去，并嚴重干擾互助社的正常運營。不久，其行徑暴露，銀監部門對股東做了清理查處，風險才得以避免。
“一些股東還頗為不滿，稱別的互助社為何就能高息攬存、大額貸款？”該銀監系統官員稱，“我們必須堅持互助社的原來屬性，否則很難管的住”。
至于另一條紅線，是互助組織內部的資金封閉性。
該銀監系統官員解釋，清理股東主要是嚴格執行所有存貸款均只能針對本社社員的要求，資金封閉管理且控制存貸規模，使得所有社員均知己知彼，即便有風險，也能早預防。
但這一道禁令，卻常被各種變通之法打破。
“申請成為社員并不難，尤其跨村、跨鎮的互助組織。”前述金融辦官員透露，鄰里鄉親、生意伙伴之間代為入股也很平常，地域限制日漸模糊。并且，盡管央行對小額信貸組織給出了“只貸不存”的嚴令，但在個別地區，互助會以“入會金”、“資本金”等五花八門的說法替代了存款、貸款字樣，就意在規避監管。
據悉，除去計劃單列市和金改試驗區內已有的幾十家互助會外，前述沿海省份今年將在全省27個縣推廣資金互助會試點57家。
其可能的解決之法，是考慮摒棄以往跨村、跨鎮的做法，將互助會落到村級單位，嚴格構建本村內的資金閉環，以村委會的行政管理和村民們的宗親、血緣關系，來強化監管。
“堅持57家試點不盲目擴張，堅持小額，或能規避一些風險。”前述金融辦官員稱。
萬億規模的四大風險點
《財經國家周刊》記者獲悉，各地均多次接到銀監會等部門的風險警示。最近的一次是去年11月，銀監會、工信部、央行和工商總局四部門聯合發布風險預警提示稱，全國多地以“金融互助”為名承諾高額收益，引誘公眾投資，必須高度警惕。并且，此類運作模式違背價值規律，資金運轉難以長期維系，一旦資金鏈斷裂，投資者將面臨嚴重損失。
多位受訪人士坦言，資金互助組織的主要風險有四點：
其一是道德風險，即互助組織的股東可能意在牟利，較易異化為非法集資，還可能出現自融。前述銀監系統官員就認為，與商業銀行類似，自融是大忌，自己辦銀行給自己貸款，一旦上了規模則后果嚴重。
其二是法律風險，即目前有關合作金融的立法處于缺失狀態，農民遭受損失往往投訴無門。
這其中的法律問題頗多，例如：究竟何為互助資金？其法律依據何在？互助組織登記在民政部門和工商部門的差別何在？如果以民政部門要求的民間社團性質定論，則機構不以營利為目的，農民也無分紅權，但如果以工商企業甚至金融機構論處，則農民又該如何追損？
“一句話，沒有完整的管理體系，更沒有適用的法律法規。”前述金融辦官員稱。
其三是監管風險，即盡管當前各地的互助組織因為利差太小，真正放貸給農民的并不多，但監管層卻手段有限。究其原因，是地方農辦、工商等部門不太懂金融，而地方金融辦卻往往缺乏實權。
江蘇省社會科學院經濟所研究員葛守昆認為，很多問題都出在監管上，政府缺乏對互助組織資金運作、合伙人股權、投資去向的有效監管，加之一些監管機構人員素質低，不夠專業，急需國家在宏觀管理和頂層設計上將這類組織納入到監管體系中來。
“地方上只管批牌照，很少考慮后續運營。”前述銀監系統官員直言，這涉及中央部委和地方上的“圈地運動”，一時難以杜絕。
其四，是延伸性、擴張性風險，主要分為兩個方面：
一方面是資金互助組織在十年的高速發展中，自身風險不斷累積，以各種形式在全國鄉村發展、演變，但監管層卻無法對其規模、數量做出統計，無法全面度量其風險。
根據前述沿海省份數據顯示，截至2015年底，該省擁有銀監系統資金互助社7家，總體貸款規模14000-20000億元；全省27個縣和計劃單列市、金改試驗區共設立資金互助會約110余家，借款規模約24億元。并且，該省還擁有扶貧資金互助會947家，累計借款5.4億元。因此，該省銀、農、工、民等部門登記在冊的資金互助組織逾1000家，涉及借貸金額逾30億元。
“這只是冰山一隅，更多風險還在于尚未登記在冊的‘非正規軍’，其規模和風險或達‘正規軍’的10、20倍以上。”前述金融辦官員統計，截至2015年底，其所在省份的“非正規軍”約為13萬家，成員出資約2800億元。
有業內人士估計，我國各省份中各類資金互助組織的總體借貸規模，平均至少應以百億元計；全國規模，或高達萬億元以上。
而另一方面的延伸性風險，在于各種打著互助旗號、走上互聯網渠道的新金融。
公開信息顯示，銀監會等部門已多次警示，大量“山寨版”和“擴張版”資金互助組織，常以“金融互助社區”、“金融互助平臺”、“金融互助理財”和“財富互助平臺”等名稱，依托網站、博客、微信等渠道，宣傳其投資門檻低、周期短、收益高等虛假信息，投資額常5萬元到50萬元不等，月息往往高達兩三分以上。
“宏觀經濟導致股市、樓市震蕩，老百姓換個渠道追求收益很正常，但再不管管就麻煩了。”前述金融辦官員直言。
沒有萬能的章法
“溫州只有一家農村資金互助社。”浙江省溫州銀監局局長趙秀樂告訴《財經國家周刊》，在溫州40多家銀行機構中，這家互助社貸款2300多萬元、存款規模1700多萬元、資本金500萬元，規模最小但卻是風險監管的重中之重。
趙秀樂介紹，溫州銀監局對此有專門的監管辦公室，并將辦事處落到了縣里，專人專事專辦，容不得一絲馬虎，“牽扯了我們很大的精力”。
前述另一位銀監系統官員也表達了類似觀點，稱市級銀監局等部門通常對此高度警惕，相關處室的主任基本每季度或每個月去調研一次，下設辦事處負責人則每兩周必須赴現場檢查一次，發現問題立即上報。
“我們管轄的這家資金互助社，嚴格按照規定設立了理事會、監事會等‘三會一層’，從2011年成立至今，不良貸款為零。”趙秀樂說，“我們‘敲木魚’般地給他們灌輸金融知識和風險意識，時不時就召集開會，監管成本不低”。
但記者調研了其他城市的資金互助組織，卻遠沒有如此“幸運”——約1/5在開張三五年后倒閉，剩下約1/2處在虧損狀態，不良率高企。
中國人民大學農業與農村發展學院教授周立對此表示，資金互助組織的監管有四類依據：
一是銀監會的管理暫行規定，只對銀監會發牌的全國49家資金互助社有效；
二是央行發布的小額信貸組織“只貸不存”的試點意見，目前亟待進一步出臺放貸人條例，擴大試點、加強規范；
三是最高人民法院發布的關于高利貸的認定標準，以及《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》等條文，為監管提供了相應的法律依據，但尚缺乏對資金互助組織的針對性；
四是每年的中央“一號文件”等相關政策，提供了基本原則。但在操作層面，還需更多的實施細則。
而令人費解的是，今年的“一號文件”卻對農村資金互助只字未提，提法上變為了“鼓勵發展股份合作，引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業和農民合作社，采取‘保底收益＋按股分紅’等方式，讓農戶分享加工銷售環節收益，建立健全風險防范機制。”
在周立看來，監管態度還不明朗，監管原則難以統一，使得監管措施、監管主體都很難落定。早年，銀監會無疑是核心監管主體，但這兩年地方政府或將接此重任。
“銀監部門已不愿再接此‘燙手山芋’。”前述金融辦官員很無奈，稱地方金融辦始終沒有監管權，但互助組織的治理絕不能無法無章。“金融監管主在國家‘一行三會’，自然也應該從頂層先出個規章制度來。”
但是，各地情況紛繁復雜，如何讓身處廟堂之高的“一行三會”制定出既接地氣、又放之四海而皆準的萬能章法？
對此，多位受訪人士均一致表示，一要立法，合作金融立法缺失已太多年；二要整合銀監部門、地方金融辦和農辦等監管資源，不能再是審批和監管“兩張皮”，尤其還要為中央和地方的監管權責劃出邊界；三要有耐心，農民辦金融古已有之，之所以始終舉步維艱，就在于農民還不夠懂金融、不夠敬畏風險，為防止風險越滾越大，亟需引起監管層高度重視。
中國鄉村發現網轉自：《財經國家周刊》
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