——廣東省新會區創新方式巧解確權難題
閱讀提示：廣東省新會區是全省土地確權中嘗到“頭啖湯”的先行地，也是整個珠三角地區中農村土地集體統籌經營比重較高、時間較久、程度較深的地區。如何既能保障個體農戶土地的單獨權益，又不“誤傷”集體統籌經營已經成熟的血脈筋骨，成為一道具有新會特色的現實考題。為了找到確權“方程式”的上述答案，一道包含“除”與“加”的混合運算正在被當地官員、村干部與農戶不斷推進，反復求解。
搬出躺椅，搖起蒲扇，拈片陳皮，泡盞清茶，每到傍晚，家住廣東省江門市新會區的梁伯都會迎來一天中最為愜意的休閑時光。只不過，最近，“哼首小曲”成了他的消夏新節目。“有點‘雙喜臨門’的感覺。”梁伯告訴記者，自己的“喜事”其實都和土地有關。
十幾年前，梁伯就將家里的1畝多地流轉給了村里進行統籌經營。現如今，百畝陳皮橘林中，層層綠蔭已將曾經的田埂完全覆蓋。對于梁伯來說，來自土地的流轉收益，充作零花錢那是綽綽有余。而最新的好消息是，5月30日，廣東省公布了立法保護嶺南中藥材首批品種的遴選結果，新會陳皮躋身其中。對于當地的這一特色產業來說，驅除市場“李鬼”，手中有了尚方寶劍，而這也意味著，梁伯的土地“養老金”也會逐漸水漲船高。
梁伯的另一“喜”，則源于村里的土地確權已經進入到了面積公示的階段。直到此時，他曾經懸著的心才徹底放了下來，也總算鬧明白了，土地確權并不是要將已經集中起來的土地再分給每家每戶去經營，而只是對農戶收益占有份額的一種確認。“這么大年紀了，鋤把早就掄不動了。”梁伯說，現在他倒想快點看到這確權證書究竟長啥樣。
按份確權：“經濟田”的權益“除法”
一年前，當村干部拿著一份土地確權民意調查表找到自己時，梁伯毫不猶豫在“愿意將‘經濟田’繼續交由村集體統籌經營”的選項下打了一個大大的紅勾。按照村干部的解釋，所謂“經濟田”，是指1999年二輪延包中，由于當時種田收益偏低，除農戶自留人均0.3~0.5畝“口糧田”外，村民愿意將大部分土地交由集體統籌經營，成為“經濟田”，“村集體在扣除公共福利費用和必要流轉成本之后，將剩余‘經濟田’土地收益全部分配給農戶。”對于梁伯來說，不同意分解“經濟田”，原因并非力有不足，而是十幾年時間已經充分證明，相比單打獨斗，統籌經營的優勢明顯。最新的例子是，在新會區古井鎮，有村莊將確權后的土地集中經營，流轉價格比確權前翻了一倍多。
“許多農戶長期務工經商，即便現在種田效益有所增加，也很少人再愿意脫鞋下田。”當地官員告訴記者，正因如此，“經濟田”繼續交由集體統籌經營得以匯成民意主流。然而，隨之而來的問題是，長期統籌經營之后，以個體農戶為依托的土地承包權如何在確權工作中最終落地？“按份確權”成為了兩者間的“最大公約數”。所謂“按份確權”，就是在充分尊重農戶意愿和農村土地經營現狀的基礎之上，對一直由集體統籌發包的土地，采取確權確地（份額）到戶方式，并完善委托手續，繼續由集體統籌經營，農民按份額獲取相應的土地收益，即對集體統籌經營土地繪制出若干宗四至清晰的地圖，將圖內土地面積確權到全部組織成員，注明確權份額，再以份額形式發放承包經營權證書。
2015年底，在廣東省舉行的農村土地確權工作交流活動中，新會“按份確權”模式被擺上臺面接受品評。與會者普遍認為，這一方式既可以解決村集體運轉經費和村民公共福利的來源問題，還能夠保障農戶享受到農業規模經營帶來的溢出價值，可謂一舉兩得。
不過，在當地官員看來，“按份確權”這道除法并不好做。特別是當帶入“出嫁女”和“代耕農”兩大特殊變量之后，運算中的“分母”便成了未知數。在當地官員看來，解決這一問題，唯有揮動法治利刃，方能斬斷亂麻。根據2015年新會區出臺的《農村土地承包經營權確權登記頒證工作中農村集體經濟組織成員權益保障實施意見》，“出嫁女”及其子女戶口保留在農村集體經濟組織所在地，履行法律法規和組織章程規定義務的，就屬于農村集體經濟組織的自然成員，無需表決。而對于“代耕農”，新會區則設置了一定的權益準入門檻，即只有2003年12月31日前將戶口遷入并一直保留在本村的，才能認定取得村民資格。
有了政府文件一槌定音，特殊群體權益保障的三尺堅冰開始逐漸消融，也為不少村莊的土地確權工作清除了最大的一塊路障。新會區婦聯牽頭的一項調研顯示，該區農村“出嫁女”中享有與本村村民同等權益的比例由2012年的33.72%上升到了2015年的51%。
并戶抽簽：“口糧田”的規模“加法”
經過幾年的歷練，在土地流轉中介這個新興行當里，小鄭已經由懵懂的“菜鳥”成長為公認的“內行”。即便如此，土地確權給流轉市場帶來的變化，還是大大出乎了他的意料。“首先是價格的迅速上漲。”小鄭說，好一點的水田每畝都在千元以上，就在兩三年前，很多地方還在六七百元徘徊，“其次是村民整合土地進行流轉的意愿空前高漲，以前是我找業務，現在是業務找我。”
土地流轉面積29.88萬畝，流轉比率達69.5%，高出全國平均水平整整一倍——這串沉甸甸的果實，得益于規模經營優勢，更來自確權政策紅利，從而讓新會現代農業站在了更高的“海拔”上。不過，按照小鄭的分析，有確權這支催化劑，新會農地的聚合反應只會更加迅猛和強烈，“有確權證書在后面撐腰，‘經濟田’發包手續相比以前完善很多，至少到2029年本輪承包期結束，鐵定不會有變數。”
而在用“按份確權做除法”中巧妙找到了“經濟田”權益分配與確權政策要求最佳平衡點的同時，在規模經營浪潮的席卷之下，越來越多的“自愿并田”案例，正在改變包括“口糧田”在內零散地塊的經營方式格局。也正是得益于這道“加法”，新會土地確權才得以輕裝上陣，迅速推進。截至2015年底，全區已經完成指界公示面積30多萬畝，占確權面積的72%。
2015年春節，一場別開生面的村民大會在新會區睦洲鎮梅大沖村舉行。在這場以“分戶確權”為主題的會議上，討論最多的話題卻是“田塊合并”。原來，在看到土地規模經營的好處之后，很多村民一直在琢磨著將“口糧田”化零為整。在他們眼中，此次土地確權正是一次絕佳的契機。于是，在經過一番自由組合之后，村里的“口糧田”承包經營權屬被重新洗牌，最多的有20戶村民選擇將土地集中在一起統一經營。而在廣東省政府特聘參事鐘韶彬看來，這種被當地人稱為“并戶抽簽”的做法，“無疑在‘經濟田’之外創造了一種新的土地統籌經營模式。”
與“出嫁女”和“代耕農”給“按份確權”帶來的挑戰類似，“口糧田”整合流轉之后，其經營模式已經與“經濟田”大同小異，而這也意味著，在本輪承包期內，土地調整將越來越難，這讓一些村莊新增人口的土地權益一時沒了著落。“土地確權后，5年一次的小調整會隨之停止，生小孩、娶老婆，土地從哪兒來？”確權之初，這樣的疑慮曾經縈繞在新會不少農戶的心頭，也讓一些人在參與確權時總是有些猶猶豫豫。司前鎮三益村“貨幣分田”的做法，則為這一問題找到了答案。“具體而言，就是‘經濟田’的貨幣收益統一由集體優先分配給新增人口。”一位村干部告訴記者，“這樣，統籌經營與人口增減之間的矛盾便迎刃而解了。”
中國鄉村發現網轉自：《農民日報》（2016年06月28日07版）
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