——廣東省新會區(qū)創(chuàng)新方式巧解確權(quán)難題
閱讀提示：廣東省新會區(qū)是全省土地確權(quán)中嘗到“頭啖湯”的先行地，也是整個珠三角地區(qū)中農(nóng)村土地集體統(tǒng)籌經(jīng)營比重較高、時間較久、程度較深的地區(qū)。如何既能保障個體農(nóng)戶土地的單獨權(quán)益，又不“誤傷”集體統(tǒng)籌經(jīng)營已經(jīng)成熟的血脈筋骨，成為一道具有新會特色的現(xiàn)實考題。為了找到確權(quán)“方程式”的上述答案，一道包含“除”與“加”的混合運算正在被當(dāng)?shù)毓賳T、村干部與農(nóng)戶不斷推進(jìn)，反復(fù)求解。
搬出躺椅，搖起蒲扇，拈片陳皮，泡盞清茶，每到傍晚，家住廣東省江門市新會區(qū)的梁伯都會迎來一天中最為愜意的休閑時光。只不過，最近，“哼首小曲”成了他的消夏新節(jié)目。“有點‘雙喜臨門’的感覺。”梁伯告訴記者，自己的“喜事”其實都和土地有關(guān)。
十幾年前，梁伯就將家里的1畝多地流轉(zhuǎn)給了村里進(jìn)行統(tǒng)籌經(jīng)營。現(xiàn)如今，百畝陳皮橘林中，層層綠蔭已將曾經(jīng)的田埂完全覆蓋。對于梁伯來說，來自土地的流轉(zhuǎn)收益，充作零花錢那是綽綽有余。而最新的好消息是，5月30日，廣東省公布了立法保護(hù)嶺南中藥材首批品種的遴選結(jié)果，新會陳皮躋身其中。對于當(dāng)?shù)氐倪@一特色產(chǎn)業(yè)來說，驅(qū)除市場“李鬼”，手中有了尚方寶劍，而這也意味著，梁伯的土地“養(yǎng)老金”也會逐漸水漲船高。
梁伯的另一“喜”，則源于村里的土地確權(quán)已經(jīng)進(jìn)入到了面積公示的階段。直到此時，他曾經(jīng)懸著的心才徹底放了下來，也總算鬧明白了，土地確權(quán)并不是要將已經(jīng)集中起來的土地再分給每家每戶去經(jīng)營，而只是對農(nóng)戶收益占有份額的一種確認(rèn)。“這么大年紀(jì)了，鋤把早就掄不動了。”梁伯說，現(xiàn)在他倒想快點看到這確權(quán)證書究竟長啥樣。
按份確權(quán)：“經(jīng)濟(jì)田”的權(quán)益“除法”
一年前，當(dāng)村干部拿著一份土地確權(quán)民意調(diào)查表找到自己時，梁伯毫不猶豫在“愿意將‘經(jīng)濟(jì)田’繼續(xù)交由村集體統(tǒng)籌經(jīng)營”的選項下打了一個大大的紅勾。按照村干部的解釋，所謂“經(jīng)濟(jì)田”，是指1999年二輪延包中，由于當(dāng)時種田收益偏低，除農(nóng)戶自留人均0.3~0.5畝“口糧田”外，村民愿意將大部分土地交由集體統(tǒng)籌經(jīng)營，成為“經(jīng)濟(jì)田”，“村集體在扣除公共福利費用和必要流轉(zhuǎn)成本之后，將剩余‘經(jīng)濟(jì)田’土地收益全部分配給農(nóng)戶。”對于梁伯來說，不同意分解“經(jīng)濟(jì)田”，原因并非力有不足，而是十幾年時間已經(jīng)充分證明，相比單打獨斗，統(tǒng)籌經(jīng)營的優(yōu)勢明顯。最新的例子是，在新會區(qū)古井鎮(zhèn)，有村莊將確權(quán)后的土地集中經(jīng)營，流轉(zhuǎn)價格比確權(quán)前翻了一倍多。
“許多農(nóng)戶長期務(wù)工經(jīng)商，即便現(xiàn)在種田效益有所增加，也很少人再愿意脫鞋下田。”當(dāng)?shù)毓賳T告訴記者，正因如此，“經(jīng)濟(jì)田”繼續(xù)交由集體統(tǒng)籌經(jīng)營得以匯成民意主流。然而，隨之而來的問題是，長期統(tǒng)籌經(jīng)營之后，以個體農(nóng)戶為依托的土地承包權(quán)如何在確權(quán)工作中最終落地？“按份確權(quán)”成為了兩者間的“最大公約數(shù)”。所謂“按份確權(quán)”，就是在充分尊重農(nóng)戶意愿和農(nóng)村土地經(jīng)營現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，對一直由集體統(tǒng)籌發(fā)包的土地，采取確權(quán)確地（份額）到戶方式，并完善委托手續(xù)，繼續(xù)由集體統(tǒng)籌經(jīng)營，農(nóng)民按份額獲取相應(yīng)的土地收益，即對集體統(tǒng)籌經(jīng)營土地繪制出若干宗四至清晰的地圖，將圖內(nèi)土地面積確權(quán)到全部組織成員，注明確權(quán)份額，再以份額形式發(fā)放承包經(jīng)營權(quán)證書。
2015年底，在廣東省舉行的農(nóng)村土地確權(quán)工作交流活動中，新會“按份確權(quán)”模式被擺上臺面接受品評。與會者普遍認(rèn)為，這一方式既可以解決村集體運轉(zhuǎn)經(jīng)費和村民公共福利的來源問題，還能夠保障農(nóng)戶享受到農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營帶來的溢出價值，可謂一舉兩得。
不過，在當(dāng)?shù)毓賳T看來，“按份確權(quán)”這道除法并不好做。特別是當(dāng)帶入“出嫁女”和“代耕農(nóng)”兩大特殊變量之后，運算中的“分母”便成了未知數(shù)。在當(dāng)?shù)毓賳T看來，解決這一問題，唯有揮動法治利刃，方能斬斷亂麻。根據(jù)2015年新會區(qū)出臺的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益保障實施意見》，“出嫁女”及其子女戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，就屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自然成員，無需表決。而對于“代耕農(nóng)”，新會區(qū)則設(shè)置了一定的權(quán)益準(zhǔn)入門檻，即只有2003年12月31日前將戶口遷入并一直保留在本村的，才能認(rèn)定取得村民資格。
有了政府文件一槌定音，特殊群體權(quán)益保障的三尺堅冰開始逐漸消融，也為不少村莊的土地確權(quán)工作清除了最大的一塊路障。新會區(qū)婦聯(lián)牽頭的一項調(diào)研顯示，該區(qū)農(nóng)村“出嫁女”中享有與本村村民同等權(quán)益的比例由2012年的33.72%上升到了2015年的51%。
并戶抽簽：“口糧田”的規(guī)模“加法”
經(jīng)過幾年的歷練，在土地流轉(zhuǎn)中介這個新興行當(dāng)里，小鄭已經(jīng)由懵懂的“菜鳥”成長為公認(rèn)的“內(nèi)行”。即便如此，土地確權(quán)給流轉(zhuǎn)市場帶來的變化，還是大大出乎了他的意料。“首先是價格的迅速上漲。”小鄭說，好一點的水田每畝都在千元以上，就在兩三年前，很多地方還在六七百元徘徊，“其次是村民整合土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的意愿空前高漲，以前是我找業(yè)務(wù)，現(xiàn)在是業(yè)務(wù)找我。”
土地流轉(zhuǎn)面積29.88萬畝，流轉(zhuǎn)比率達(dá)69.5%，高出全國平均水平整整一倍——這串沉甸甸的果實，得益于規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢，更來自確權(quán)政策紅利，從而讓新會現(xiàn)代農(nóng)業(yè)站在了更高的“海拔”上。不過，按照小鄭的分析，有確權(quán)這支催化劑，新會農(nóng)地的聚合反應(yīng)只會更加迅猛和強烈，“有確權(quán)證書在后面撐腰，‘經(jīng)濟(jì)田’發(fā)包手續(xù)相比以前完善很多，至少到2029年本輪承包期結(jié)束，鐵定不會有變數(shù)。”
而在用“按份確權(quán)做除法”中巧妙找到了“經(jīng)濟(jì)田”權(quán)益分配與確權(quán)政策要求最佳平衡點的同時，在規(guī)模經(jīng)營浪潮的席卷之下，越來越多的“自愿并田”案例，正在改變包括“口糧田”在內(nèi)零散地塊的經(jīng)營方式格局。也正是得益于這道“加法”，新會土地確權(quán)才得以輕裝上陣，迅速推進(jìn)。截至2015年底，全區(qū)已經(jīng)完成指界公示面積30多萬畝，占確權(quán)面積的72%。
2015年春節(jié)，一場別開生面的村民大會在新會區(qū)睦洲鎮(zhèn)梅大沖村舉行。在這場以“分戶確權(quán)”為主題的會議上，討論最多的話題卻是“田塊合并”。原來，在看到土地規(guī)模經(jīng)營的好處之后，很多村民一直在琢磨著將“口糧田”化零為整。在他們眼中，此次土地確權(quán)正是一次絕佳的契機。于是，在經(jīng)過一番自由組合之后，村里的“口糧田”承包經(jīng)營權(quán)屬被重新洗牌，最多的有20戶村民選擇將土地集中在一起統(tǒng)一經(jīng)營。而在廣東省政府特聘參事鐘韶彬看來，這種被當(dāng)?shù)厝朔Q為“并戶抽簽”的做法，“無疑在‘經(jīng)濟(jì)田’之外創(chuàng)造了一種新的土地統(tǒng)籌經(jīng)營模式。”
與“出嫁女”和“代耕農(nóng)”給“按份確權(quán)”帶來的挑戰(zhàn)類似，“口糧田”整合流轉(zhuǎn)之后，其經(jīng)營模式已經(jīng)與“經(jīng)濟(jì)田”大同小異，而這也意味著，在本輪承包期內(nèi)，土地調(diào)整將越來越難，這讓一些村莊新增人口的土地權(quán)益一時沒了著落。“土地確權(quán)后，5年一次的小調(diào)整會隨之停止，生小孩、娶老婆，土地從哪兒來？”確權(quán)之初，這樣的疑慮曾經(jīng)縈繞在新會不少農(nóng)戶的心頭，也讓一些人在參與確權(quán)時總是有些猶猶豫豫。司前鎮(zhèn)三益村“貨幣分田”的做法，則為這一問題找到了答案。“具體而言，就是‘經(jīng)濟(jì)田’的貨幣收益統(tǒng)一由集體優(yōu)先分配給新增人口。”一位村干部告訴記者，“這樣，統(tǒng)籌經(jīng)營與人口增減之間的矛盾便迎刃而解了。”
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)民日報》（2016年06月28日07版）
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