對十二屆全國人大四次會議第3210號建議的答復
農辦議【2016】9號
您提出的關于提高糧食生產新型主體的糧食儲銷能力的建議收悉。經研究，現就涉及我部職能的有關內容答復如下。
實踐證明，土地流轉是發展農業適度規模經營的重要路徑，土地要素的適度集中為糧食生產新型主體的發展提供了基礎條件。中央歷來高度重視農村土地流轉工作，近年來，全國土地流轉規模不斷擴大，土地流轉管理和服務水平明顯提高，催生了一大批種糧大戶、家庭農場、農民合作社等糧食生產新型主體。截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到4.43億畝，占家庭承包經營耕地總面積的33.3%，流轉合同簽訂率達到72.6%，農戶承包地規范有序流轉的機制初步建立。
對您所提建議，近年來，中央已采取了一系列有力措施，穩定糧食生產新型主體經營行為。一是穩定土地流轉關系。2014年，中辦國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）明確提出，要鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業，依法保護流入方的土地經營權益，流轉合同到期后流入方可在同等條件下優先續約。同時，要扶持糧食規模化生產，在財政補貼、金融保險等政策上對糧食生產新型主體給予支持。二是穩定土地流轉價格。中辦發61號文件明確要求，合理引導糧田流轉價格，降低糧食生產成本，穩定糧食種植面積。2014年，農業部出臺《關于促進家庭農場發展的指導意見》指出，要引導和鼓勵家庭農場經營者通過實物計租貨幣結算、租金動態調整、土地經營權入股保底分紅等利益分配方式，穩定土地流轉關系。同時，農業部還建立了土地流轉價格監測機制，開展了土地流轉價格評估試點，指導地方利用土地流轉平臺發布流轉指導價格。三是提高土地流轉技術門檻。2015年，農業部會同中央農辦、國土資源部和國家工商總局聯合印發了《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》，明確提出建立工商資本租賃農戶承包地上限控制、分級備案、審查審核、風險保障金和事中事后監管等“五項制度”。四是鼓勵地方創新土地流轉方式。中辦發61號文件明確提出，要積極探索新的集體經營方式，有條件的地方根據農民意愿，可以統一連片整理耕地，經營收益按股分配，也可以引導農民入股組建土地股份合作組織。實踐中，一些地方積極探索創新，通過農村集體經濟組織成員自愿組建土地股份合作社等形式，實現整村土地規模化流轉，有效提高了糧食規模化經營水平。
下一步，農業部將繼續指導各地著力開展以下工作：一是鼓勵創新土地流轉形式。鼓勵農民以多種形式長期流轉承包地，鼓勵通過互換解決承包地細碎化問題，鼓勵農民在自愿前提下以土地經營權入股合作社、龍頭企業。通過代耕代種、聯耕聯種、土地托管、股份合作等方式，推動實現多種形式的農業適度規模經營。二是嚴格規范土地流轉行為。尊重農民在流轉中的主體地位，村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統一流轉，禁止以少數服從多數的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。三是研究制定農村土地流轉市場運行規范意見。督促地方健全土地經營權流轉市場，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務，引導土地流轉雙方簽訂書面流轉合同，保護流轉雙方的權益。四是加強對土地流轉價格的監測管理。在總結試點經驗的基礎上，指導各地盡快建立土地生產性能評價制度，及時發布土地流轉指導價格，引導土地流轉健康有序發展。五是完善工商資本租地監管和風險防范制度。指導各地對工商資本長時間、大面積租賃農戶承包地明確上限控制，分級備案、審查審核、風險保障金和事中事后監管等“五項制度”，嚴格準入門檻，加強事中事后監管，防止浪費農地資源、損害農民土地權益。
對十二屆全國人大四次會議第1069號建議的答復
農辦議10號
一、 關于推進農村土地股份制
《農村土地承包法》第42條規定，承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。十八屆三中全會《決定》提出，允許農戶以承包經營權入股發展農業產業化經營，進一步完善了農村土地承包經營權權能。2014年，中辦國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）提出，有條件的地方根據農民意愿，可以統一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，經營所得收益按股分配，也可以引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過自營或委托經營等方式發展農業規模經營；允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。2016年中央1號文件進一步明確“鼓勵發展股份合作，引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業和農民合作社，采取“保底收益＋按股分紅”等方式，讓農戶分享加工銷售環節收益，建立健全風險防范機制。”截至2015年底，全國以入股形式流轉土地的達到0.28萬畝，占流轉總面積的6.1%。一些地方在農民自愿前提下通過組建土地股份合作組織、興辦集體農場等方式發展農業規模經營，積累了許多有益的經驗。相較于出租、轉包等流轉方式，土地股份合作具有流轉期限更長、利益聯結更緊密、流轉關系更穩定的特點，有利于調動流入方加大土地整理、農田水利設施等投入積極性，對于促進土地適度規模經營，具有十分重要的意義。下一步，我們將按照中央要求，及時總結地方實踐經驗，指導地方提高管理服務水平，有序發展農村土地股份合作，維護農民合法權益,促進現代農業發展。
二、 關于發展家庭農場、專業大戶等新型經營主體
家庭農場、專業大戶等新型經營主體是建設現代農業的有生力量，今年中央1號文件明確提出“積極培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體。”2014年《農業部關于促進家庭農場發展的指導意見》提出“引導和鼓勵家庭農場經營者通過實物計租貨幣結算、租金動態調整、土地入股保底分紅等利益分配方式，穩定土地流轉關系，形成適度的土地經營規模。”《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出要“鼓勵各地整合涉農資金建設連片高標準農田，并優先流向家庭農場、專業大戶等規模經營農戶”。據統計，目前全國經營規模50畝以上的農戶數達到356.6萬戶，經營面積超過3.7億畝，戶均經營面積100余畝；各類家庭農場87萬家，平均經營規模達到200.2畝。各地貫徹中央要求，加大對家庭農場的扶持，全國有23個省（區、市）下發了扶持家庭農場發展的專門意見，并明確了具體扶持措施，有18個省（區、市）開展了省級示范家庭農場創建活動，有12個省（區、市）出臺了家庭農場工商注冊登記辦法。下一步，農業部將積極推動有關部門出臺相關措施，鼓勵各地整合涉農項目資金，建設連片標準農田，并引導優先向家庭農場等規模經營農戶流轉。
三、 關于推進土地確權登記試點
2014年《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確指出，建立健全土地承包經營權登記制度，是穩定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發展適度規模經營的重要基礎性工作。過去，對農戶承包地主要是按照合同進行管理，存在面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。這使得許多農民心里不夠踏實，總擔心土地流出后自己的權益無法保障。建立農村土地承包經營權登記制度，一是針對現實矛盾，解決好承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明等問題；二是按照《物權法》要求，完善合同、健全登記簿、頒發權屬證書，確認農戶對承包地的占有、使用、收益等各項權利。這是穩定農村土地承包關系的重要基礎，是開展土地經營權流轉的重要前提，也是調處承包糾紛、開展抵押擔保、落實征地補償的重要依據。按照中央要求，農業部積極推動農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作。截至2016年3月底，全國2434個縣、2.6萬個鄉鎮、43.8萬個村開展了土地承包經營權確權登記頒證工作。2016年將繼續擴大試點范圍，在前兩年12個整省試點的基礎上，再選擇河北、山西、內蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、廣東、海南、云南、陜西等10個省份整省推進。對于您擔心的土地確權登記試點可能會增加農戶之間合作的成本和困難、不利規模經營的問題，2016年農業部、財政部、國土資源部、國家測繪地理信息局《關于進一步做好農村土地承包經營權確權登記頒證有關工作的通知》明確提出：“在充分尊重農民意愿的前提下，各地可結合土地承包經營權確權登記頒證，通過互換并地、按戶連片種植解決地塊細碎化問題，促進適度規模經營發展。”前期試點地區的實踐證明，農民群眾對開展確權是歡迎和支持的，有了位置清楚、面積準確的權屬證明，他們才可以放心流轉土地、放心外出打工。一些地方也在農民自愿的前提下，積極推進土地確權登記和互換并地、農田基礎設施建設相結合，有力促進了規模經營的發展。下一步，農業部將按中央要求，會同有關部門指導各地抓緊抓實該項工作，讓億萬農民吃上“定心丸”。
關于十二屆全國人大四次會議第8515號建議答復摘要
農辦議〔2016〕11號.
一、關于盡快制定和完善促進土地流轉的法律法規
中央高度重視農村土地承包經營權流轉和發展適度規模經營，多年來制定了一系列的政策和法律。2003年頒布實施的《農村土地承包法》對土地流轉專門作了規定，2005年制定的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》細化了土地流轉的具體要求，2007年頒布實施的《物權法》進一步強化了對土地承包經營權的物權保護。近年來，土地流轉規模不斷擴大，土地流轉管理和服務水平明顯提高。據我部統計，截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到4.47億畝，占家庭承包經營耕地總面積的33.3%，流轉合同簽訂率達到67.8%，農戶承包地規范有序流轉的機制初步建立。2014年出臺的《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出要“鼓勵各地整合涉農資金建設連片高標準農田，并優先流向家庭農場、專業大戶等規模經營農戶”。自2015年《農村土地承包法》修訂納入全國人大立法規劃以來，農業部積極配合全國人大農委開展相關工作。利用實地調研、會議座談等方式，廣泛聽取地方意見。綜合各方考慮，對農村土地承包法修訂涉及的土地承包關系“長久不變”、土地“三權分置”、工商資本租地監管、土地經營權抵押入股、進城農戶承包地退出等重大問題形成了初步意見，并已向全國人大農委做出反饋。下一步，農業部將按照有關工作部署，組織開展好相關試點試驗，為法律修訂提供實踐基礎。
二、關于加快搭建鄉鎮土地流轉服務平臺
2014年出臺的中辦國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出，“要研究制定流轉市場運行規范，加快發展多種形式的土地經營權流轉市場。依托農村經營管理機構健全土地流轉服務平臺，完善縣鄉村三級服務和管理網絡，建立土地流轉監測制度，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務。引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，并使用統一的省級合同示范文本。” 2015年，農業部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》提出，“鼓勵各地加快發展多種形式的土地經營權流轉市場，建立健全市場運行規范，明確交易原則、交易內容、交易方式、交易程序、監督管理及相關責任等事項。”近年來，各地積極貫徹中央要求，加強土地流轉規范化管理服務，提高土地流轉合同簽訂率，積極化解土地流轉糾紛，保護雙方合法權益。目前，全國已有1231個縣（市）、17826個鄉鎮建立了土地流轉服務中心。下一步，我部將按照中央要求，盡快下發農村土地經營權流轉交易市場運行規范，指導各地交易平臺規范開展業務，維護流轉各方權益。同時，將繼續督促地方健全縣鄉村三級服務和管理網絡，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢、糾紛調處等服務，提高服務水平，增強服務能力。
三、關于建立和規范土地流轉機制
一是關于形成科學合理的土地流轉價格評價體系。《農村土地承包法》規定，土地流轉應當遵循平等協商、自愿、有償原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。中辦國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有。實踐中，流轉價格是由土地流入方與流出方協商確立的，與當地經濟社會發展水平、土地平整程度、農田基礎設施狀況等因素都存在一定關系。為引導土地流轉價格平穩運行，農業部積極指導建立土地流轉價格監測機制，開展了土地流轉價格評估試點，指導地方利用土地流轉平臺發布流轉指導價格。一些地方已經出臺了相關政策，如天津市規定“要根據承包土地的坐落位置、質量和用途并參考物價因素合理確定土地流轉價格。以鄉鎮為單位定期發布不同類型土地的流轉指導價格，防止人為惡意擾亂土地流轉市場。”下一步，農業部將在總結試點經驗的基礎上，積極推動建立土地流轉價格評估和發布機制，引導土地經營權流轉健康有序發展。
二是關于完善土地糾紛調解機制。中央高度重視依法及時有效化解農村土地承包經營糾紛。2010年，我國頒布實施了《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》。中央連續多年強調要加強農村土地承包調解仲裁體系建設，及時化解農村土地承包經營糾紛。農業部按照中央要求，和國家林業局制定了仲裁規則、仲裁委員會示范章程和仲裁法律文書示范文本等一系列配套文件，加強配套制度建設，2016年下發了《關于加強基層農村土地承包調解體系建設的意見》。開展了多種形式的法律宣傳活動。各地方黨委政府高度重視法律法規的貫徹實施，加快建立健全農村土地承包調解仲裁體系。截至2015年底，全國已設立仲裁委員會2476個，占全國涉農區縣總數的89.6%。聘用仲裁員達4.86萬人，仲裁人員培訓5.9萬人次。農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系基本建立，基本做到了糾紛有專門機構受理，有專業人員辦理，在專門場所解決。據統計，法律頒布實施以來，各地農村土地承包經營糾紛調解仲裁機構共受理農村土地承包經營糾紛144.43萬件，其中，調解119.3萬件，仲裁10.82萬件，為維護農村社會和諧穩定發揮了重要作用。下一步，我部將按照中央有關要求，指導各地加強基層農村土地承包調解體系建設，健全糾紛調處機制，提升糾紛化解能力，妥善化解土地承包經營和流轉糾紛。
關于十二屆全國人大四次會議第1411號建議答復摘要
農辦議〔2016〕12號
一、關于制定農村土地流轉相關政策法規，規范農村土地集約化經營
黨中央、國務院高度重視農村土地承包經營權流轉和發展適度規模經營，多年來制定了一系列的政策和法律。2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）明確提出，既要加大政策扶持力度，加強典型示范引導，鼓勵創新農業經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。2015年中央1號文件進一步指出，堅持農民家庭經營主體地位，引導土地經營權規范有序流轉，創新土地流轉和規模經營方式，積極發展多種形式適度規模經營。2016年中央1號文件再次明確，堅持以農戶家庭經營為基礎，支持新型農業經營主體和新型農業服務主體成為建設現代農業的骨干力量，充分發揮多種形式適度規模經營在農業機械和科技成果應用、綠色發展、市場開拓等方面的引領功能。各地認真貫徹中央精神，在農業部指導下清查違規推動土地流轉的文件，查處土地流轉違規案件，有效遏制了一些地方盲目追求流轉速度的行為，保障了土地流轉的平穩有序發展。據農業部統計，截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉面積4.47億畝，占家庭承包經營耕地總面積的33.3%，流轉增速趨于平穩；流轉合同簽訂率達到67.8%，農戶承包地規范有序流轉的機制初步建立。
下一步，農業部將指導各地著力開展以下工作：一是鼓勵創新土地流轉形式。鼓勵農民以多種形式長期流轉承包地，鼓勵通過互換解決承包地細碎化問題，鼓勵農民在自愿前提下以土地經營權入股合作社、龍頭企業。通過代耕代種、聯耕聯種、土地托管、股份合作等方式，推動實現多種形式的農業適度規模經營。二是嚴格規范土地流轉行為。尊重農民在流轉中的主體地位，村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統一流轉，禁止以少數服從多數的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。三是研究制定農村土地流轉市場運行規范意見。督促地方健全土地經營權流轉市場，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務，引導土地流轉雙方簽訂書面流轉合同，保護流轉雙方的權益。
二、關于由龍頭企業帶動企業化經營農村土地
工商資本下鄉，可以帶來農業發展急需的資金、技術、人才等稀缺資源，發揮技術示范、市場引導等積極作用，促進傳統農業改造，是工業反哺農業的重要形式。中辦發〔2014〕61號文件提出，鼓勵農業產業化龍頭企業等涉農企業重點從事農產品加工流通和農業社會化服務，帶動農戶和農民合作社發展規模經營，引導工商資本發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業，開發農村“四荒”資源發展多種經營。同時，考慮到工商資本長時間、大面積租賃農戶承包地可能會帶來的擠占農民就業空間、加劇“非糧化”“非農化”傾向等問題，中辦發〔2014〕61號文件明確提出加強工商企業租賃農地監管和風險防范的要求。2015年農業部會同中央農辦、國土資源部和國家工商總局聯合印發了《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》，對各地探索建立上限控制、分級備案、審查審核、風險保障金和事中事后監管五項制度提出了具體要求。下一步，農業部將繼續鼓勵龍頭企業通過簽訂訂單合同、領辦創辦農民合作社、提供土地托管服務等方式，帶動種養大戶、家庭農場等新型農業經營主體發展農業產業化經營，實現合理分工、互利共贏，讓農民更多地分享產業增值收益；同時，指導各地完善工商資本租地監管和風險防范制度，嚴格準入門檻，加強事中事后監管，防止浪費農地資源、損害農民土地權益。
三、關于通過發展合作社集中經營農村土地
《農村土地承包法》第42條明確規定“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產”。十八屆三中全會《決定》提出，允許農戶以承包經營權入股發展農業產業化經營。中辦發〔2014〕61號文件進一步提出，有條件的地方根據農民意愿，可以統一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，經營所得收益按股分配，也可以引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過自營或委托經營等方式發展農業規模經營；允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。近年來，一些地方在農民自愿前提下通過組建土地股份合作組織、興辦集體農場等方式發展農業規模經營，積累了許多有益的經驗。相較于出租、轉包等流轉方式，土地股份合作具有流轉期限更長、利益聯結更緊密、流轉關系更穩定的特點，有利于調動流入方加大土地整理、農田水利設施等投入積極性，對于促進土地適度規模經營，具有十分重要的意義。截至2015年底，全國以入股形式流轉土地的達到0.28萬畝，占流轉總面積的6.1%。下一步，農業部將按照中央要求，及時總結地方實踐經驗，指導地方提高管理服務水平，有序發展農村土地股份合作，促進現代農業發展。
四、關于引導發展高效農業和產業化農業，在項目、資金、技術、資源等方面加大對土地流轉大戶（企業）的支持
黨中央、國務院一直高度重視農業產業化，把發展農業產業化作為我國農業農村工作中一件全局性、方向性的大事來抓，連續多年的中央1號文件都要求從增加財政投入、完善稅收政策、加強金融支持等方面加大對龍頭企業的支持力度。2012年，國務院出臺了《關于支持農業產業化龍頭企業發展的意見》（國發〔2012〕10號），在生產基地建設、創新流通方式、加快技術創新、強化人才培養等方面，提出了一系列扶持龍頭企業發展的政策措施。農業部從2002年開始在農業部部門預算中設立農業產業化專項，每年安排項目資金3000萬元，用于支持農業產業化國家重點龍頭企業開展生產基地建設和培訓農民等方面。全國大部分省（區、市）也安排了省級農業產業化專項資金，河北、江蘇、江西、云南、甘肅等地省級財政專項資金均超過1億元，獲扶持的龍頭企業在生產基地建設、科技創新、保障農產品質量安全、帶動農戶就業增收等方面取得了明顯成效。目前，全國農業產業化組織數量達到35萬多個，龍頭企業12.6萬家，各類產業化組織輻射帶動農戶1.24億戶，農戶參與農業產業化經營年戶均增收超過3000元。農業產業化已成為促進農業發展、農民增收和農村繁榮的重要依靠，成為推動農業發展方式轉變、促進一二三產業融合發展的重要力量。下一步，農業部將著力做好以下工作：一方面，推動龍頭企業轉型升級，著力引導扶持和培育一批大型龍頭企業集團，強化產業化示范基地建設；另一方面，探索推進一二三產業融合發展，完善利益聯結和分享機制，開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點，積極發展龍頭企業為農戶貸款提供擔保等服務。
中國鄉村發現網轉自：農業部網2016-6-28
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