當中國發展的“人口紅利”漸消之際，“土地紅利”開始得到釋放。
土地改革向來是中國經濟發展的動力源泉。有人說，沒有建國初期的“土改”，就沒有新中國前三十年穩固的政權；沒有“大包干”釋放出農民的積極性，就沒有近三十年糧食安全的保障、工業經濟的崛起以及改革開放的成就。
2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式出臺《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱“《意見》”），完善農村土地所有權、承包權、經營權分置（以下簡稱“三權”分置），宣告著一場新的土地革命以及城鎮化全面拉開帷幕。
正在進行的中國城鎮化改革是對中國農業和工業、鄉村與城市、農民與市民統籌性的再安排——農業將由一家一戶的分散耕種轉向規模化的集約經營，從土地中釋放出的大量的農村勞動力將被引導進入城市、城鎮，變身為市民。
在這一宏大的變革中，土地的“三權”分置則是一切的基石。
資本的松綁
近日，山東青州南小王鎮村晟豐土地股份合作社理事長孫國貞正在醞釀流轉1萬畝耕地，與中信信托合資注冊一家新公司，建設一個蔬菜的產供銷一體化項目。
從2013年12月起，該合作社就與中信信托簽約，共同推出土地經營權流轉信托項目。根據雙方達成的協議，一期將流轉何官鎮南小王村晟豐土地股份合作社的1850畝土地，流轉的土地在金融資本的幫助下第一次成了一款金融產品——“中信信托-農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”。
這是中國第一批土地信托產品，其中將分散在農民手中的土地使用權流轉到合作社，中信信托與合作社簽署委托經營服務協議，再由信托公司轉交由專業種植公司集約化經營。在這種設計下，孫國貞的身份也從理事長轉變為職業經理人；合作社只需在當地尋找土地資源，保證連片流轉，更像是一個土地中介機構。
“由于農業大棚技術的逐漸成熟，蔬菜種植基本不受天災影響，能夠帶來長期、穩定的收益回報。”孫國貞盤算道，“一畝農業大棚的投入約為7萬多元，一年種子、農藥、化肥每畝地投入約1萬元左右，雇工一人開支為3.5萬元，每畝大棚每年產值約在15萬元，凈利潤4萬元。”如此算來，投資利潤率約為20%以上。
農業生產周期長、回報較低，但收益穩定，金融產業周期短、利潤高，卻風險巨大，二者能夠相互彌補。近三年來，中信信托的介入，幫助晟豐土地股份合作社帶來了最為稀缺的資金、技術。
山東青州、壽光一帶農戶普遍種植大棚蔬菜，種菜收益數倍于種糧，由此這一帶土地也堪稱中國流轉成本最高的地區，每畝在2800元，土地集中耕種的投入也最大。流轉1850畝就高達500萬元，一般農戶根本無法負擔。此前，孫國貞曾嘗試著從金融機構貸款，但當地銀行普遍規模較小，放貸額度最多也只有數十萬元。
不過，孫國貞坦言，雙方坐在一起開會時卻始終存有一種擔憂，土地信托最大的就是政策風險——土地流轉、集中始終尚在各地試點，并未有明確的政策法律依據；金融資本搶灘農業，中央政策會否支持？
中信信托有限責任公司原董事長蒲堅在其著作《解放土地》一書中就曾對農地信托項目風險有著這樣的認識，“若因國家農村土地政策的變化或政府原因導致信托計劃下土地承包經營權被征收、征用，信托計劃將提前終止，可能會對信托收益權產生不利影響或經濟損失。”
直到近期土地政策的走向逐漸明朗，中信信托開始與晟豐土地股份合作社策劃一個更大的項目。
晟豐土地股份合作社計劃在周邊流轉1萬畝土地，以土地入股，中信信托將出資2億元，以現金入股。雙方將共同注冊一家新公司，在擴大種植面積的同時，投建倉儲、冷鏈物流，預計屆時每天將向浙江供應十萬噸蔬菜。
與中信信托的信托模式不同的是，中國還存在一大批民營資本直接以公司為主體，滲入鄉村的田間地頭。
今年46歲的王洪新，在吉林省舒蘭市蓮花鄉、白旗鎮、平安鎮、新安鄉四個鄉鎮的12個自然村，已流轉出約2萬畝土地。王洪新是舒蘭市洪新生態農業發展有限公司的法定代表人。2014年開始，他和一家國有企業共同出資，由他出面進行合同簽署、土地丈量，發放租金、后期運營等一系列工作。
王洪新是和當地的村委會簽的合約。村委會召集農戶簽署委托協議，王洪新的公司和村委會簽署流轉合同，然后會對每塊土地的實際面積進行測量。他提供的單價為1200元左右，因為當地每年種植一季農作物，農作物年產量有限，這樣的價格曾引起小轟動。
土地拿過來后，王洪新按照合同里的約定，沒有改變土地的用途。因為當地水源充足，集中上來的土地大都被用來種植水稻，王洪新最終決定通過增加土地的附加值來增收。營養豐富的黑土地，在公司施用有機肥，不打農藥，人工薅草等方法的改良下，土壤肥力達到了有機標準。獲得第三方評測機構的有機認證后，這片黑土地上產出的水稻價格大大提高。
王洪新也從實踐層面總結出自己的擔憂。“民間資本純粹以商業目的進入農地市場的話，追求效益、產量的公司會大量使用化肥、農藥，對土壤造成破壞。”他說，此外，就舒蘭當地而言，每年秋收后土地冬季會閑置，經營者應該將土地仔細翻一遍，將土壤中的害蟲、無機物等除掉，以保持地力。而現實是，相當一部分農民做不到這一點。
2016年10月30日，上述《意見》下發，農村土地所有權、承包權、經營權分置被確認、完善。
“這一政策徹底化解了土地流轉經營者和資本投資者的后顧之憂。”孫國貞認為，經營權從承包權中分離，土地得以集中起來才具備經營價值，躑躅觀望的各路資本得到了政策松綁，才敢于下鄉投資。他指出，只有與資本的結合，農業才能化解資金瓶頸，實現規模化、集約化、現代化生產。
從合到分
“建國初，中國的耕地是村集體所有，集體耕種。”坐在家門口小板凳上，安徽小崗村嚴金昌曾對《經濟觀察報》記者回憶起當年的壯舉。
1978年，集體“大鍋飯”的生產機制已養活不了小崗村民。連年挨餓的嚴金昌等小崗村18個農民冒著殺頭的危險，在一張承包土地的契約上共同按下了“血手印”，開創了家庭聯產承包責任制的先河。“大包干，大包干，直來直去不拐彎”，“交足國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。至今嚴金昌仍然津津樂道。
“大包干”使土地的承包權率先從所有權中分離出來，一家一戶生產能激發出農民打糧的自主性、積極性。以往每年糧食都不夠吃，可“大包干”第二年，小崗村每戶除去口糧外還都有了余糧。
可是，為了防止城市物價飛漲引發通脹、保證中國工業品出口的競爭優勢，中國工農業長期存在巨大的剪刀差將農產品價格壓抑在一個較低的水平。“30年前，種一百畝地的收入買不了一臺彩電，如今一畝地的收入就可以買一臺，可見當時的剪刀差有多么大。”鳳陽縣一位農業老干部如是說道。
從2000年以后，年邁的嚴金昌感覺到，村里壯勞力進城打工的人數逐年增多，甚至自己的孩子們也不愿在家里種田，紛紛跑到廣東、江浙一帶大城市的工廠打工。當全國進城務工者形成了龐大的打工潮，農村耕地開始撂荒。國土部門苦苦堅守18億畝土地紅線似乎也失去了意義。
30多年來形成的一家一戶分散經營農業模式一旦被革新，土地或將釋放出巨大的紅利；可一旦改革方案有缺失，也會付出慘重的代價。
隨著全國各地大面積土地撂荒現象的滋生，一方面土地開始在農戶間自發轉包，一方面政府也開始組織試點。2010年，國土部在全國選擇了嘉興等8個地市先行試點土地流轉，嘗試將經營權從承包權中分離出來，使荒蕪的土地有人耕種。全國先后涌現出土地流轉的“嘉興模式”、“棗莊模式”、“肇東模式”等。
截至2016年6月，中國2.3億農戶中流轉土地農戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發達省份這一比例更高，超過50%。難怪連中國農業部部長韓長賦也感嘆，土地承包權主體同經營權主體分離現象越來越普遍，農業生產者的構成發生了深刻的變化。
“近年來各地在探索的不同土地流轉模式，實際上是走在國家政策之前。”北京工商大學商業經濟研究所所長洪濤在調研中發現，民間資本投資的積極性很高，“但是因為國家沒有明文規定，一些投資者覺得伸展不開，甚至是政府召集開會時，實際操作中的創新模式不敢去談，擔心和國家政策不一致。”
終于2016年10月30日，中央政府下發《意見》，中國土地“三權”分置正式確立。原來政府默認或鼓勵資本進入農地流轉，但一直未明文確定，兩辦的《意見》出臺后，給承包土地的各路資本吃了一顆“定心丸”。
新的矛盾
“人—地”是最為核心的社會關系，涉及億萬農民的生產、生活，牽一發而動全身。在各地自發或有組織的改革試點中，農村土地所有權、承包權、經營權分置涌現出諸多新的共性矛盾。
當農地開始集中耕種，高昂的流轉成本就成為新土地經營者的第一塊“絆腳石”。棗莊市徐莊鎮土地合作社是全國第一個獲得工商注冊的土地合作社，入社農民第一次拿到了政府發放的土地使用權證。
可是，該合作社理事長張凱華向《經濟觀察報》記者訴苦道，盡管地方政府推動了土地改革，但金融機構在審查中只有自有物品才能抵押貸款，耕地所有權歸集體，承包權歸農戶，合作社的使用權無法抵押貸款。
中國人民大學土地與政策研究中心主任葉劍平認為，經營者拿著土地經營權去貸款，如果經營不善、無法按時還款，銀行無法收回土地，會面臨兩難境地。葉劍平解釋說，經營權是承包權派生出來的，經營權實際上是租賃權。實際操作中政府允許、銀行有時會認可，但從法律意義上來講，經營權作為抵押權比較勉強，存在瑕疵。
“徐莊模式”在當地推廣后，不斷有農戶希望加入，可張凱華卻不敢接受任何一戶的申請。盡管在他心目中，合作社理想的規模是流轉萬畝農田，可“每增加幾十畝，就需多采購一份農資、添置一臺農機，合作社目前沒有足夠的資金儲備。”
土地經營權從承包權的分離中，貸不到款已成為這個中國最早的土地合作社最大的瓶頸。
作為產業資本的進入者，湖北春暉集團流轉了土地12.3萬畝，成為當地最大的“糧王”。土地流轉得越多，湖北春暉集團董事長譚倫蔚心中的憂慮越強，“企業原有計劃在5年時間內流轉土地100萬畝，但我不知道國家政策是否允許。”畢竟，100萬畝耕地面積比許多縣的耕地總量還大。
讓春暉集團苦惱的另一個問題是，盡管企業成為湖北最大的種田大戶，但國家的“糧食直補”卻一分也落不到實際的經營者手中，而統統都發給了土地的承包者。
糧食直補，原本是為促進糧食生產、調動農民種糧積極性，國家財政按糧食實際種植面積，對農戶直接給予的補貼。可當大量土地經營權從承包權中分離出來時，糧食直補政策卻依然如故。
目前，湖北地區糧食直補約為130元/畝，如是算來，湖北春暉集團流轉的12.3萬畝土地，約合近1600萬元。春暉集團分管農業的副總陳志勝擔心，糧食直補多年的錯位已讓享有承包權的農戶習慣的認為是自有收入的一部分。即使國家今后將補貼轉發給經營者，農戶恐怕就會相應上調土地流轉費。
中國土地學會副理事長黃小虎擔心，現在的問題是農民工進城后，沒有放棄承包權，只是將經營權流轉出去。在農業生產的收入中，一部分要給承包者，一部分要給經營者。隨著經濟的發展，農藥、化肥等農業生產成本上升，長期下去矛盾可能就會出現。
土地三權分置引發的另一個問題用中國農業大學教授陳清的話說則是對土地的“掠奪式”經營。
在國外，土地是農戶個人的財產，可以繼承、可以自由轉讓，農戶對土地往往倍加愛惜，階段性的休耕、輪耕。在國內，原本農戶數十年的承包權穩定下來后，也會為了保護地力而合理種植。
可是，當土地承包權與經營權分離后，各路私人、產業或是金融資本都有著強烈的逐利性，經營者每年要交納高額的承包費用，為了避免虧損，賺取利潤，往往就會棄種糧食，而選擇種植高附加值的經濟作物，這必然會使大量耕地面臨“非糧化”的隱憂，危機國家糧食安全。同時，經營者加大化肥、農藥的用量，進行“掠奪式”經營，進而造成土壤污染。
目前，中國農業已超過工業成為最大的面源污染產業。中國耕地不足世界10％，化肥使用量超過了全世界總量的1/3。
“在發展現代農業的過程中，一定要重視環境污染的問題。”陳清教授認為，在土地三權分置后，國家應該出臺相關政策，引導種田大戶科學合理利用土地。在土地承包出去之前，政府應對當地土壤進行檢測，形成數據庫。承包者在流轉期限結束時根據土地各項指標，國家可以進行適當的獎懲。
城鎮化的基石
土地“三權”分置改革需要大量配套措施來不斷完善，同時也需要從法律層面進一步厘清。
2007年頒布的《物權法》將土地承包經營權界定為物權，但分離出來的經營權在法律層面是應該被視為物權還是債權，爭論始終不絕于耳。
一種觀點認為，承包權和經營權，從本質上說都是為了解決使用權的問題。如果經營權是物權的話，一物一權，一個物上不能設兩個物權。這種觀點認為，生產者現在擁有經營權只是一個債權，既會觸發投資者的短期行為，而且債權也容易違約。
就連農業部部長韓長賦在接受記者采訪時表示，“最近因為農產品價格的下降和勞動力成本的上升，確實有少數經營主體的經營狀況出現了虧損，也有個別出現了退地現象。”事實上，全國部分地區也爆出合作社負責人因經營不善而“跑路”。
任何的改革都是在曲折中探索。土地，是最為基礎的生產要素，歷次土地改革都釋放出巨大的發展潛力。各界人士普遍認為，土地“三權”分置的確立是城鎮化的序曲，同樣將帶給中國的深遠的影響。
習近平總書記指出，“城鎮化是中國現代化建設的歷史任務,也是擴大內需的最大潛力所在”。眼下，這一場宏大的變革正如火如荼的展開。
城鎮化是對中國農業和工業、鄉村與城市、農民與市民做出整體性再安排——土地從分散通過流轉趨向集中，農業生產將由一家一戶的耕種轉向規模化、現代化的經營，從土地中釋放出的大量農村勞動力將被引導進入城市、城鎮，變身為市民。
按照新型城鎮化的要求，未來中國要有3億人從農村進入城市、城鎮——促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。
這將意味著，城市中工業資本、金融資本將涌向鄉村，開啟萬億級農業投資熱潮；同時數億農民將進入城市、城鎮，沖破工農業、城鄉間多年來形成的壁壘，托起工業與城市的發展。
這一切的基石正是在于今天的農地的“三權”分置改革。只有土地經營權首先從承包權中分立出來，土地才有可能在現有制度下集中耕種、規模化生產，人才能走出耕地、脫離農業向城市轉移。
為了保證擁有承包權的農民放心的流轉，進入城市，數年前各地方政府就開始對土地進行確權。目前，全國已有2545個縣（市、區）、2.9萬個鄉鎮、49.2萬個村開展了農民土地承包經營權確權登記頒證工作，完成確權面積7.5億畝，接近農村家庭承包耕地面積的60％。
當“人口紅利”漸消之際，中國政府正醞釀著以“土地集中—人口集中—城鎮化”為路徑釋放出潛藏著的“土地紅利”。有人說，沒有建國初期的“土改”，就沒有新中國前三十年穩固的政權；沒有“大包干”釋放出農民的積極性，就沒有近三十年糧食安全的保障、工業經濟的崛起以及改革開放的成就。
今天的土地“三權”分置改革會否為中國帶來數十年新的發展動力呢？
中國鄉村發現網轉自：經濟觀察報
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