民法總則草案將于本月末提請全國人大常委會進行二次審議。如何在草案中界定農村集體經濟組織的民事主體地位,是否應賦予其法人資格,成為社會各界的熱議點。
據第二次全國土地調查,全國農村集體土地總面積為66.9億畝,其中農用地為55.3億畝。這些土地資源由集體經濟組織或者村民自治組織代表集體行使所有權。截至2015年底,全國58萬個村集體經濟組織賬面資產2.86萬億元,其中北京、上海、廣東、浙江的農村集體經營性資產總額均在“幾千億級”。
農村集體經濟組織作為具有中國特色的農村經濟組織,具有不同于其他一般民事主體的特性,但目前我國規范集體經濟發展的法律少之又少,導致集體經濟發展的頂層法律制度嚴重缺失。特別是在現行法律框架下,農村集體產權改革后,經由折股量化改造而成的新型集體經濟組織,面臨登記困惑和身份認同尷尬。但對于農村集體經濟組織的法律地位及成員資格,民法總則草案第五十一條僅僅規定了農村集體經濟組織的成員,依法取得農村土地承包經營權等內容。
在自然人、法人、非法人組織的總體框架下,如何界定其民事主體地位關乎農村集體經濟發展壯大,關乎農村基本經營制度的完善。鑒于此,多方聲音都呼吁,應在民法總則中明確農村集體經濟組織的法律屬性,讓農村集體經濟組織有一張依法參與市場經濟活動的“通行證”。
產權改革面臨登記困惑身份尷尬
“我們村委會現在很尷尬。一個不是法人的機構,手底下卻管著6個法人公司,希望在制定民法總則的時候,能給我們村委會一個身份。此外,村委會的權力職權范圍、村民的身份如何確定等,也是當前城郊村共建中面臨的突出問題,希望在立法時能夠給予明確,否則我們真的很頭疼,不知道該怎么辦。”
說這話的人,是寧夏回族自治區銀川市興慶區大興鎮新水橋村村支書王紹利。他所在的新水橋村,面積4.9平方公里,總人口近兩萬人,其中常住居民1250戶、5200人。在近日全國人大常委會開展的民法總則調研活動中,王紹利一口氣將心中的疑惑和解決辦法向立法機關說了出來,急迫的心情溢于言表。
王紹利擔任村支書已經6年了。2015年,中央一號文件提出,推進農村集體產權制度改革,探索農村集體所有制有效實現形式,出臺穩步推進農村集體產權制度改革的意見。為響應黨中央的號召,從去年開始,本著促進新水橋村農業提質增效、農民就業增收的宗旨,新水橋村開始了村改。
王紹利親身參與了新水橋村14個月的改制。他向記者講述了整個過程。回憶當初,他感觸良多。剛開始,由于村改缺乏可借鑒的實際操作經驗,加之村里情況比較復雜,改制工作所涉及的內容也相對繁瑣,很多村民一時難以改變傳統思想,對新的經營模式不了解、不理解、有懷疑、有顧慮,小部分村民還產生了抵觸情緒,使村改工作難以推進。
針對這些情況,村兩委在宣傳工作中,首先自我充電,聘請了專業人員,組織兩委班子利用休息時間進行學習、考核,經過培訓合格后,分組下隊入戶宣傳,采取各種行之有效的方法,增強宣傳實效。多管齊下,為村改工作營造氛圍,得到了越來越多村民的理解和支持。
2015年4月19日,新水橋村召開全體村民代表大會,票決通過了在本村實行村改及《新水橋村集體經濟產權制度改革實施方案》。從2015年5月20日起,村兩委正式組織人員下隊入戶登記人員界定信息表。截至公司注冊之日,已進行人員界定并公示的村民人數,占全村應登記人口的80%。對剩余未登記的20%村民,村里召開村民代表大會,通過決議:對未進行股權登記的村民,預留一年半的股權,一年半后公司股東人數固化,未登記村民視為自動放棄相關權益。
為摸清家底,根據農業部印發的《農村集體資產清產核資所有權限定暫行辦法》及相關文件的規定,村兩委還組織財務人員對集體經濟組織賬內、賬外的全部資產、資金及資源等進行徹底清理、核實和實地盤查。同時,對來往款項當事人(單位)進行詢證,對盤盈、盤虧財產物資進行登記造冊。聘請了專門的會計師事務所對村集體資產進行審計,依法認定村集體的各項資產。
2015年9月1日,新水橋村村民代表大會實名票決通過了《新水橋村村改公司持股代表選舉辦法》。按照1∶100的比例確定每隊持股代表數量,并采取自下而上的方式,由每隊股民自薦、推薦,再組織選舉產生。之后,股東代表大會實名票選董事會及監事會成員,董事會成員選舉產生董事長、副董事長、法定代表人,監事會會議選舉產生監事會主席,建立了完備的公司管理機構。為確保黨對村公司的領導,新水橋村兩委積極引導村黨支部成員進入董事會和監事會,并由村支部書記任董事長,村主任擔任副董事長兼法定代表人,兩位支部副書記分別任副董事長和監事會主席。
2016年4月22日,針對村集體歷年來長期掛賬的死賬、呆賬、待結賬進行集中清理、調整,新水橋村又專門召開了村民代表大會。大會實名投票通過了擬核銷賬面金額,票決結果經公示無異議后,上報大新鎮政府。鎮財務所、農經站嚴格按照《農村集體經濟組織財務會計制度》對該村擬核銷、調賬事項進行審核。
為發揮經營效益的最大化,新水橋村將原有的農資專業合作社、勞務公司、農業開發公司、產權交易服務公司、鴻益物業服務公司五家公司和即將成立的六家公司整合,今年6月22日,“寧夏新水橋實業有限公司”正式注冊成立,銀川市行政審批局向其核發了企業法人營業執照。公司注冊資本金為5080萬元。7月15日,寧夏新水橋實業有限公司成立大會在新水橋村村部隆重舉行,自此,新水橋村集體經濟組織產權制度改革工作全面結束。
通過村改,新水橋村以產權制度改革為抓手,在不改變原有村集體資產所有制的前提下,引入公司化運營機制,建立產權明晰、綜合經營、合理分配的新型農村集體經濟組織。將村集體經濟組織的各類資產包括土地、房產、現金、債權債務等進行全面清理核實,在清產核資、清人分類的基礎上,按照一定條件進行量化折股,分配給全體村民。村委會負責人出任實業公司負責人,通過市場化運營取得經濟效益。同時,企業在發展中很好地解決了村民就業和社會保障,并將集體企業利潤中提取的公益金用于村公益事業發展和貧困幫扶以及村民的社會福利。
談及未來的發展,王紹利說,到2018年,完成村民可支配收入年均同比增長20%以上,村集體年經營性收入達到500萬元以上；到2022年村集體年經營性收入達到3000萬元以上的目標。
但信心滿滿的同時,王紹利的壓力和困惑也一直存在,甚至還面臨著尷尬。由于沒有法律上的“名分”,村委會在很多經濟活動中經常感到無所適從。
王紹利也一直為一些事情頭疼:“現在我們村委會簽的合同,少的幾千元,多的幾十萬元、幾百萬元,這可不是小數目。不好好想這些問題真的不行,不把一些問題搞明白,會被老百姓罵的。村委會的角色非常重要,是黨在基層前沿的組織,如果連法人地位都沒有,涉及到的很多問題就沒有辦法解決。比如,如果借不到機構代碼,我們村委會就沒有身份,就沒法簽合同。但問題是這個機構代碼只能借用一次,沒法用第二次。所以,我們希望在制定民法總則的時候,能夠考慮到這個問題,給村委會一個說法。”
有法律地位沒法人地位制約發展
農村集體經濟是集體成員利用其所有的資源要素,通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態。農村集體經濟組織擁有大量以家庭承包經營為主的耕地等資源性資產,以集體統一經營為主的非資源性資產(包括流動資產、農業資產、固定資產等),是我國農村的基本經濟形態,也是社會主義公有制經濟的重要實現形式。
隨著農村集體產權改革的深入推進,集體經濟的實現形式和運行機制不斷完善,農村集體經濟發展活力增強,集體資產規模還在不斷擴大。在一些經濟較為發達的農村,集體經濟發展迅速,集體資產規模比較可觀。集體經濟在促進農業發展、農民富裕、農村繁榮,推動城鄉協調發展,鞏固黨在農村的執政基礎方面發揮著不可替代的重要作用。
但與此同時,隨著城鎮化的快速推進,農村集體資產歸屬不清晰、權責不明確、保護不力等問題日益突出。有法律地位沒法人地位已經嚴重制約農村集體經濟組織的發展。
據了解,對于農村集體經濟組織的法律地位,我國在憲法等有關法律中有所明確。憲法第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、合作等各種形式的合作經濟,是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”“國家保護城鄉集體經濟組織的合法的權利和利益,鼓勵、指導和幫助集體經濟發展”。除此之外,有關單行法律中也有相關規定,如農業法第四十四條、農村土地承包法第十二條、村民委員會組織法第八條,物權法第五十九條、第六十條等,均明確了農村集體組織能夠行使集體所有權,同時作為承包合同的發包方可以從事民事活動。
據中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊介紹,目前我國集體經濟組織的法律設計出現三個嚴重缺失。首先是集體經濟管理主體法律缺失。至今我國尚未出臺專門的農村集體經濟組織的法律法規,集體資產產權管理缺乏法律依據。其次,集體經濟組織成員權管理法律缺失。雖然憲法、土地管理法等均有提及集體經濟組織,但規范“農村集體經濟組織成員”的法律幾乎是空白的,導致國家層面農村集體經濟組織成員資格認定缺少法律依據。盡管有些地方出臺地方性法規作出規范,但缺乏相應的上位法作保障。最后,集體經濟組織法人地位法律缺失。按照現有法律規定,我國財產所有權分為國家所有、集體所有、個人所有三種形式。集體所有是現實中廣泛存在的一種財產所有制形式,這種經濟形態的法人地位如何認定,法律是模糊的。
變通做法利弊明顯難解實際問題
新水橋村面臨的尷尬,并非個例。隨著農村集體產權制度改革深入推進,越來越多的集體經濟組織將通過折股量化組建獨立的股份合作經濟組織。在這一過程當中,基層普遍反映,當前農村集體經濟改制中遇到的核心問題就是股份合作經濟組織法人地位不明確。“這就在客觀上要求必須加快農村集體經濟組織立法,賦予其明確的法人地位,創造其與其他各類所有制經濟組織同等受到保護的法律環境。”韓俊說。
據韓俊介紹,在現行法律框架下,對于農村集體產權改革后經由折股量化改造而成的新型集體經濟組織,實踐中有幾種變通做法:
一是由縣級以上人民政府發放證明書。如廣東省以證明書的方式賦予農村集體經濟組織市場主體地位。農村集體經濟組織憑證明書可以辦理組織機構代碼證,開立銀行賬戶、申領票據等。“總的看,這種證明書的管理辦法解決了集體經濟組織市場主體缺位的主要矛盾,但因為缺乏上位法,證明書的管理方式只是一種過渡性的解決辦法。”韓俊說。
二是登記為農民專業合作社法人。如江蘇省2010年出臺的《關于農村社區股份合作社登記指導意見》,對農村社區股份合作社辦理農民專業合作社法人登記作出具體規定。“但按農民專業合作社登記有其明顯局限性。”韓俊分析指出,集體經濟組織與農民專業合作社在合作屬性、業務范圍、成員構成、分配和管理方式等方面存在許多不同,用合作社名義登記并不合適,正在修改的農民專業合作社法也沒有把農村集體經濟組織納入調整范圍。
三是登記為企業法人。但這種做法存在很大爭議。韓俊說,集體經濟組織若登記為企業法人,不僅在股東人數、資本構成等方面不符合法律規定,更重要的是集體經濟組織與一般企業有重要區別。
明確集體經濟組織特殊法人地位
顯然,在社會主義市場經濟體制下,農村集體經濟組織必然面臨結構上的改革和功能上的完善。
“與一般營利法人或非法人組織不同,農村集體經濟組織具有歷史背景、組織結構和社會功能上的諸多特點,僅僅以一般性的法人、非法人組織制度,在實踐中未必能夠完全適用于農村集體經濟組織。”中國社會科學院副院長李培林認為,在民法總則的法人制度、非法人組織制度中,應當為農村集體經濟組織作出特別規定。但是,對于農村集體經濟組織的規定,不一定要專章專節,這樣會與整個民法總則的體例不合,因此可以分散規定在“法人”章、“非法人組織”章中的相應各處。
李培林同時還強調指出,對于農村集體經濟組織的規定,既要有所規定,但也不能規定得過細。“有所規定,就是說要為今后的農村改革留下制度接口；不能規定得過細,就是要給今后的改革預留制度空間。”他建議規定農村集體經濟組織在具備法定條件時,可以設立為法人,以適應當前農村集體經濟組織法人化的需要。此外,集體經濟組織設立為法人后有幾個特殊問題,民法總則也應當規定。包括農民成員權的確認、量化與保障問題,農村集體經濟組織的成員權可否轉讓問題等。“既然農村集體經濟組織可以設立為法人,就可以解散、撤銷甚至破產,其如何清算包括集體財產、特別是土地財產如何處置問題,這都應該有所考量。”
“農村集體經濟組織兼具地域性、社區性、內部性,不同于一般的法人組織,也不同于公益性組織,簡單套用營利性法人、非營利性法人和非法人組織都難以準確界定其屬性。”鑒于農村集體經濟組織的特殊性和唯一性,韓俊建議,民法總則應明確規定,符合條件的農村集體經濟組織作為特定法人,可以依法登記,取得法人資格,以便為制定有關農村集體經濟組織的具體法律規定提供遵循和依據。
中國法學會副會長張鳴起建議在民法總則中設定專門條款,為合作社法人、農村集體經濟組織等取得法人資格留下“接入口”。也可以設置專門條款,對介于營利性法人與非營利性法人之間的“中間法人”作出原則性規定。“合作社在某種意義上即屬于‘中間法人’。”
寧夏回族自治區人大常委會副主任馬三剛建議可采取以成立基礎為標準的法人分類方法,將法人類型分為財團法人和社團法人。對凡以人的集合為成立基礎的即為社團法人,涵蓋公司、合作社、各類社會團體等。而財團法人以捐助財產為成立基礎,只能為公益事業,而不得營利。社團法人既可以為營利性質,也可以為半營利半公益組織和村民自治組織。“這種分類,較好地解決了草案中法人分類涵蓋主體不全的問題。也可以在法人一章的一般規定中,增加對農村集體經濟組織、經營管理集體資產的村委會的相關規定,賦予其法人地位,允許其到工商部門進行法人登記。”
甘肅省人大常委會副主任馬青林建議對法人制度通過特別法進行詳盡規定,在民法總則草案中可只規定法人設立的法定性、法人的行為能力等基本規定即可。“關于第三章法人的規定,雖然此章用了三小節進行規定,但一方面仍然無法區分這些條文在司法實踐中是否都能適用于非營利法人、公法人及各種特別法人,如目前出現的公司制律師所等新型營利法人。另一方面民法總則將法人分為營利法人與非營利法人,與很多國家規定的社團法人、財團法人分類區別開來。但兩者規定各有優勢,尤其是在當事人設立初始自主選擇法人性質時,往往存在著營利法人向非營利法人轉化或者非營利法人向營利法人轉化的制度安排,如民辦教育法人等,這樣分類會在實踐中存在一定爭議。”
此外,針對草案中的非營利法人部分,馬青林認為,無法涵蓋現有法人以及現行急需解決的一些組織的定位問題。如農村專業合作社、股份經濟合作社。再如村集體經濟組織與村委會,居民委員會、業主大會與業委會等,是否將其予以明確,是明確為法人還是其他組織,亦急需定位。“鑒于以上理由,既然草案中尚未詳盡規定法人制度,就應當充分考慮立法后的實用性和可操作性,避免立法后又通過很多司法解釋再行規范。”
中國鄉村發現網轉自：法制日報2016年10月25日
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