非法集資活動的“下鄉進村”是金融監管領域近年來的一大難題。傳銷式的金融“龐氏騙局”，讓農民很難分辨。當它與農民合作社結合的時候，就更有迷惑性了。在今年4月25日最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、工信部、公安部、民政部、住建部、農業部、商務部、人民銀行、工商總局、銀監會、證監會、保監會等14家國家機關召開處置非法集資部際聯席會議上，農民合作社涉嫌非法集資作為一類高發領域非法集資被提出。
傳銷式的金融“龐氏騙局”在農村的泛濫有其經濟和體制原因。隨著城市化和農業經濟的發展，農民進城務工的便利和農業生產市場化收益的提高都讓農村有了相當的財產保值、增值需求。但是，由于針對農民的金融服務成本較高，金融機構服務集中在城市，并沒有針對農村市場供給符合需求的金融產品。故此，與城市相比，農村投資渠道更為缺乏。這讓某些想要借機欺騙農民的機構和個人嗅到了機會。加之我國金融監管體系尚不完善、監管機構對農村關注不夠，這類騙局被查時往往農民已經損失慘重。
農村非法集資“借道”農民合作社，其危害性較之一般金融詐騙更甚。農民合作社是本地農民的組織，不法分子利用合作社的名義，以“人介紹人”和高額回扣提成為主要方式，建立金字塔式的銷售理財產品的網絡。處于金字塔上層的人通過回扣提成一夜暴富，形成示范效應，往往農民合作社所在地的村民也大量跟風，變成了參與“擊鼓傳花”的傳銷人員。2015年年初，經濟觀察報曝光了一個涉及12億元集資騙局的“三地”合作社，就是一個這樣的典型案例。
筆者認為，不法分子得以利用農民合作社非法集資，其根本原因在于農民合作社缺乏健康的治理結構。從上個世紀80年代以來，盡管中央、地方農業政策一直鼓勵農民探索合作致富的方式，對于農民合作致富的經濟組織的治理結構卻從未有過清晰的指引。我國1990年頒布的《農民股份合作企業暫行規定》第一次以部門規章的形式對“農民股份合作制企業”定義及集體所有制經濟性質進行了界定，但這類企業更多地承擔了幫助鄉鎮私營企業發展的歷史任務，最終大多通過改制成為公司制。2005年以來，政府希望通過推廣農民專業合作組織引導農民進入市場、發展農業產業化經營、提高農產品競爭力、促進農民增收和建設現代農業。但這類組織應建立怎樣的治理結構，政府除了給出“加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返還”的原則之外并未有具體指引。
應當指出，農民合作社目前的困境并不表明農民合作社這種組織形式不適合發展農業。經濟學和法學的研究表明，農民合作社可以是一種非常有效率的商業組織。耶魯大學的漢斯曼教授考察過美國奶業的組織形態，發現美國市場上超過一半的鮮奶產品都是由奶農組成的合作社提供的。在一個典型的奶農合作社中，奶農作為社員提供牛奶、并根據提供的牛奶數量來分紅。漢斯曼教授還指出，其實公司也可以看作是一個合作社，只不過是一種“資本合作社”。公司的股東是一個向“資本合作社”提供資金、并按照提供的資金數量分紅的社員。公司成為現代社會一種處于主導地位的商業組織形式，只是由于在大部分經濟技術條件下都適合而已，這并不能排除在特定領域（如美國的奶業）其他類型的商業組織形式更有效率。美國奶業采納了生產者合作社的組織形式，就是因為它更適合這種市場環境和技術條件。類似地，荷蘭的奶業也是以合作社為基本組織形式的。荷蘭的奶農根據其產奶份額參與合作社的運營管理并享受盈利分紅。筆者認為，我國的農民合作社也完全可能成為非常有效率的組織形式。但是，它的前提是在明確農民合作社的定位的前提下建立健康的內部治理結構。建立健康的農民合作社治理結構需要明確社員的地位、社員大會的權力、社員大會的投票程序和任命、撤換管理人員的方式等。
重視建立健康的農民合作社治理結構，對于防止利用農民合作社非法集資有釜底抽薪的功效。不法分子能夠利用合作社的名義欺騙村民，其根本原因在于他們竊取了本應由合作社成員的村民所持有的管理權，輕易突破合作社的“社員制”、“封閉性”原則，并脫離合作社主業將資金用作其他方面牟利。缺乏健康的農民合作社治理結構也導致村民對經營無法行使知情權和控制權，其結果是非法集資行為已經運行了幾年才被曝光、查處。
對監管者而言，防止農民合作社成為滋生農村非法集資的土壤，政府除了加強監管和普及金融知識之外，更應重視農民合作社的治理結構問題。
（作者系中國人民大學法學院副教授、哈佛大學法學博士）
中國鄉村發現網轉自：《農民日報》（2017年05月12日 08版）
(掃一掃，更多精彩內容！)
