2003年夏秋間在英國阿伯丁大學(xué)Arkleton農(nóng)村發(fā)展研究中心做學(xué)術(shù)訪問，重點考察了蘇格蘭的土地制度改革。原以為這樣一個老的資本主義國家早已形成了成熟的市場經(jīng)濟(jì)制度（無非是左一點或右一點而已），但沒有想到的是這里還在反封建，改革也還有點氣候。這讓我來了興趣。讀了不少文字材料，也請教了一些學(xué)者和地方人士，便對這里的這場變革有了一個大概的了解。可以肯定地說，這個改革對中國的農(nóng)村改革是有參考意義的，盡管這里的改革有那么一些社會主義色彩。
一、蘇格蘭土地改革的背景
（一）蘇格蘭的基本狀況
蘇格蘭是英國的4個組成部分的一部分，位于大不列顛島的北部，全地區(qū)的面積是21510平方英里。1991年人口普查的數(shù)量是5，102，400，每平方公里是66人。2001年，蘇格蘭人口下降到了5，064，200（但英國在過去20年里增加了250萬）。這里人講三種語言，分別是英語、蘇格蘭語和蓋爾（Gaelic）。城市人一般都講英語，但低地蘇格蘭人講蘇格蘭語，它實際上是英語受法語和蓋爾語的影響以后產(chǎn)生的語言，與英語接近，但也難懂。蘇格蘭語的文字語英語接近。蓋爾語干脆就是另一種語言了，英國人大多不懂他們的語言文字。但講蓋爾語的人一般都可以講英語。在過去，住在蘇格蘭北部和西部的人講蓋爾語受人看不起的，他們的職業(yè)主要是農(nóng)業(yè)。
蘇格蘭在9世紀(jì)大致統(tǒng)一，在11世紀(jì)開始學(xué)習(xí)英格蘭的習(xí)俗，征服英格蘭的諾曼人也開始把法國的習(xí)俗帶到蘇格蘭。14世紀(jì)后大約有300年時間，英格蘭與蘇格蘭進(jìn)行戰(zhàn)爭，主要是英格蘭要征服蘇格蘭，但在戰(zhàn)爭中蘇格蘭保持了獨立，但也因戰(zhàn)爭而貧困。1603年，經(jīng)蘇格蘭詹姆士六世同意，英格蘭和蘇格蘭均歸入英格蘭王朝。此后還有不少糾紛，并發(fā)生兩次大的蘇格蘭高地百姓起義（有法國和蘇格蘭貴族支持的背景），最后一次1746年的起義失敗很慘，戰(zhàn)爭十分血腥。戰(zhàn)爭結(jié)束后，高原清洗（Highlands Clearances）就開始了，大量佃農(nóng)被驅(qū)逐，大規(guī)模的蘇格蘭人向殖民地移民。
蘇格蘭在很長的時期里并沒有自己獨立的行政機(jī)構(gòu)。到1999年，蘇格蘭議會通過普選產(chǎn)生，英國議會的一些權(quán)力便下放到了蘇格蘭議會。這是經(jīng)過292年后蘇格蘭再一次有了自己的議會，實際上，除過國防、外交和稅收三項權(quán)力在英國議會之外，其余政府事務(wù)都在蘇格蘭議會了。議會主要黨派是蘇格蘭工黨和蘇格蘭自由民主黨。蘇格蘭行政局（Scotland Executive）是緊接議會產(chǎn)生而成立的，目前由多數(shù)黨工黨控制。蘇格蘭政府的首腦同時也是英國內(nèi)閣成員，英國政府的蘇格蘭辦公室由他負(fù)責(zé)。
蘇格蘭有自己的法律系統(tǒng)，司法和教育與英格蘭很不相同。蘇格蘭還有自己的銀行系統(tǒng)，它發(fā)行的鈔票與英格蘭銀行的鈔票一同流通。
在整個蘇格蘭地區(qū)，城市用地是全部土地的2%，其余98%的土地是農(nóng)村各類土地。這里的地貌有點類似于我國山東省泰山以東地區(qū)，只是氣候比較寒冷。好像沒有什么水土流失的樣子，植被相當(dāng)好，水流清澈見底，真是秀美山川。全地區(qū)沒有農(nóng)業(yè)價值的土地只占全部農(nóng)村土地的3%。在目前，在農(nóng)村土地中，有15%是林地，80%是農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)業(yè)用地中有60%是地主或耕作者（owner-occupiers）擁有；或者說整個土地的５７%被大地產(chǎn)占有，而他們占人口的比重是0.01%(有不到1500家私人大地產(chǎn))。蘇格蘭民族黨在自己的宣傳資料中則說，蘇格蘭整個土地的三分之二被那些只占全部人口的0.025%極少數(shù)人占有。農(nóng)業(yè)用地的30%由佃農(nóng)擁有，10%則由Crofters實際擁有（tenure）。蘇格蘭的全部土地中，只有12%屬于公共部門所有，這個比例不大。
從歷史層面上看，蘇格蘭高地的封建主義是相當(dāng)晚近的事情，并在現(xiàn)代社會里有明顯特征。Bryden教授從4個方面來看蘇格蘭演變過程，倒過來說是這樣的。
第一，目前，在歐共體的背景下，蘇格蘭問題突顯出來。而其更大的背景是地方共同體被重新強(qiáng)調(diào)，國家政權(quán)從地方事務(wù)中逐步退卻。
第二，再早出現(xiàn)當(dāng)代官僚政權(quán)控制的出現(xiàn)。二十世紀(jì)所典型反映的一種非個人化的“國家資本主義”試驗，即對市場和財富積累的政府控制，在英國也盛行起來。
第三，更早一些的幾個世紀(jì)里，現(xiàn)代政權(quán)的封建先驅(qū)在一種個人化和非個人化相綜合的狀態(tài)下演進(jìn)，而其制度形式則是“王權(quán)”和分散化的地主權(quán)威。
第四，在蘇格蘭社會出現(xiàn)國家形態(tài)之前，其凱爾特外圍社會（Celtic periphery ）即部落社會——我們對它了解很少，主要是想象它的情形，他們有一種類似當(dāng)代人所孜孜追求的那種共同體民主。
（二）封建制度的遺產(chǎn)
封建制度是從中世紀(jì)法國的侵略而傳到英國的，然后12世紀(jì)由大衛(wèi)一世帶入蘇格蘭。說起蘇格蘭在20世紀(jì)仍然實行封建制度，實在令人驚訝，但這卻是事實。就在70年代，貴族還向自己的封臣（vassal）要錢，如果拒絕，封臣就會被告上法庭。封建制度作為一種中世紀(jì)的現(xiàn)象，其在政治、經(jīng)濟(jì)和社會方面的大的框架沒有了，但土地制度方面卻在蘇格蘭保留下來了。
到底什么是封建制度？蘇格蘭議會的文件解釋是這樣的：在特定的時代，所有土地被看作最終歸君主所有，君主將土地的各個部分分封給諸侯，用以換取他們的軍事服務(wù)。各個諸侯再將自己的土地分封給下一層次的仆臣或諸侯，依次類推，形成一個金字塔結(jié)構(gòu)。但每一次土地分封的權(quán)利內(nèi)容是不一樣的，例如，可以是土地上的某些產(chǎn)品。每一個向下封地的人被叫做賞封貴族“superior”, 最高的“superior ”便是國王。在金字塔的底部，是實際控制土地的地主。這里就產(chǎn)生了兩個短語，一個從賞封貴族的權(quán)利講，叫做“direct ownership”，另一個從下封諸侯的權(quán)利講，叫做“useful ownership”。
存在于蘇格蘭的封建制度大體有這樣幾個特點：
第一，一項可遺贈財產(chǎn)（heritable property）往往同時有很多所有者，其中下封仆臣（vassal）擁有占有土地的權(quán)利。盡管賞封貴族沒有這項權(quán)利，但他卻有其他權(quán)利。他擁有一種認(rèn)可下封仆臣的“使用所有權(quán)”的權(quán)利，這種權(quán)利可以買賣，而且是永恒的。
第二，封建特權(quán)規(guī)定財產(chǎn)的使用，并且世代有效。
第三，下封仆臣要給賞封貴族以利益回報，過去是軍事服務(wù)，但在1745年的Jacobite起義中被廢止了。其他一些利益也漸漸廢止了，但現(xiàn)在還有一種年金（annual payment, 也叫做feuduty）要上繳，雖然沒有嚴(yán)格實行，但現(xiàn)在（92年）還沒有完全消失。
第四，從理論上說，國王仍然是最終極的賞封貴族。從許多方面看，這是一種法律虛構(gòu)。
在蘇格蘭議會成立之前，蘇格蘭的土地制度在上世紀(jì)還有兩次重要改革。一次是1970年的改革。這次改革允許通過贖買（ransom）的辦法限制賞封貴族的特權(quán)，同時給“蘇格蘭土地特別法庭（Land Tribunal for Scotland）以很大的權(quán)利，它被允許變更或取消某些附加于土地之上的封建權(quán)利。另一次上1974－1976年的改革。這次改革禁止再建立新的分封關(guān)系，并要求在今后的土地轉(zhuǎn)手交易中強(qiáng)制完成贖買交易，使新的土地所有制不再承擔(dān)封建義務(wù)。但這兩次改革還是遺留了那些未轉(zhuǎn)手的土地上的支付年金的封建義務(wù)。然而，從總體上看，這種要繳納的封建性的貨幣因為多年的通貨膨脹，并不重要。因為這種變化，一些貴族拿不到收入，或收入少沒有意思，便消失了，以至不容易找到他們，這給以后的工作也帶來一些麻煩。
這兩次改革沒有徹底實現(xiàn)反封建的改革目標(biāo)
在目前的封建土地權(quán)利關(guān)系中（feudal tenure）國王作為重要的特權(quán)擁有者（Paramount Superior），也是蘇格蘭在封建土地制度名義下的所有土地的最終所有者。廢除封建土地制度，國王的地位也要被調(diào)整。按“最小變動”的原則，國王的最高特權(quán)將被廢除，但與土地相關(guān)的其他方面的特權(quán)將被保留。一些評論者認(rèn)為，國王的一切特權(quán)應(yīng)該被一舉取消，但議會對這一點持有疑慮（在1998年的文件中是這樣）。取消封建制度不是要取消所有關(guān)于使用土地的限制性條件，因為一些封建制度下的條款本身不具有封建性。
1991年，英國議會通過了《農(nóng)業(yè)財物法（蘇格蘭）》，這個法律對地主和佃農(nóng)之間的關(guān)系做了調(diào)整，使得佃農(nóng)在租佃關(guān)系中的地位比較有利。但是，這個法案也給土地流轉(zhuǎn)帶來限制，因為現(xiàn)有佃農(nóng)不愿輕易放棄土地。這給年輕一代進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域設(shè)置了一定的障礙。能不能再做出改革以活躍土地市場，降低潛在的農(nóng)業(yè)進(jìn)入者的門檻？這是后來1998年提出的問題。
1998年前的改革還有一個問題，是不大有利于深化農(nóng)業(yè)分工，因為改變種植方向可能意味著變更租約（租約通常對種植作物有規(guī)定）。以后的改革提出了這個問題。
1998年前沒有解決的另一個問題是林地問題。91年的法律規(guī)定，地主可以重新占用佃農(nóng)的土地，只要是用做非農(nóng)業(yè)的使用，例如用做種樹。法律還規(guī)定，土地的樹木是歸地主的，如果要種樹，還要征得地主的同意。
獵殺野物的權(quán)利在法律上也有規(guī)定，但過去的法律似乎不利于租佃者將土地開發(fā)為體育或娛樂場所。首屆蘇格蘭議會的目標(biāo)是取消封建制度，代之以徹底的土地所有權(quán)制度。
此外，還有大量的草地和貧瘠的山坡地有的是公地，也有的是“私有”的土地，1998年開始的改革就是要解決這個范圍的“產(chǎn)權(quán)”問題。改革的核心目標(biāo)是兩個，一個是創(chuàng)造土地的公共使用權(quán)（Right of access），只是這種使用受到一定的限制。這些使用包括公眾的非正式的休息、娛樂活動，利用土地通過，以及野餐、散步等。另一個則是社區(qū)組織購買土地的優(yōu)先權(quán)。就這項內(nèi)容，我們覺得它有點社會主義的色彩。但這次改革的重要方面在于限制蘇格蘭的大地產(chǎn)的權(quán)利，具有反封建的性質(zhì)。
這次土地改革強(qiáng)調(diào)公共部門對土地所有權(quán)的介入，但對介入的手段做了明確的界定，主要是：對有利于發(fā)展的活動提供支持和指導(dǎo)；提供信息服務(wù)；對更好的土地利用方式和辦法提供財務(wù)支持；對一切不利的活動給予阻止，包括財務(wù)上的懲罰。
土地改革的主要辦法
（一）改革的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)動
這項改革是由蘇格蘭事務(wù)大臣 （the Secretory of State for Scotland, 中央政府設(shè)置的機(jī)構(gòu)的人員，現(xiàn)在可能已經(jīng)取消）在1999年宣布的。但在1997年先行建立了Land Reform Policy Group（LRPG），由Lord Sewel(農(nóng)業(yè)、環(huán)境和漁業(yè)大臣)領(lǐng)導(dǎo)，并開展了調(diào)查研究方面的組織工作。
LRPG的工作是值得稱道的。它在1998年2月發(fā)布了一個咨詢報告，對這項改革所可能牽涉的問題作了廣泛討論，吸收了大量的來自社會各界的意見。1998年9月，LRPG又發(fā)布了一個關(guān)于解決方案的報告，提出了改革的目標(biāo)、立法的含義、行政的含義以及改革要付出的成本。這項報告吸收了更多的意見（有846個人或組織提出了意見）。LRPG在1999年提出了最后的改革部署，這個文本受到了廣泛認(rèn)可。
與此同時，英國民間組織SNH(Scottish Natural Heratage)也在議會支持下開展了獨立的研究咨詢工作，并借助民間輿論管道吸收意見，在1998年12月發(fā)表了咨詢報告。
蘇格蘭議會1999年成立以后，把土地改革當(dāng)作頭等大事做，認(rèn)為這項工作牽涉蘇格蘭的長遠(yuǎn)利益。
新的蘇格蘭行政局（Scottish Executive）1999年發(fā)布了土地改革白皮書，其主要內(nèi)容是：封建法律的取消；確立社區(qū)權(quán)利，包括登記土地收益，并最終在土地的銷售中獲得收益，還包括了土地所有權(quán)的信息以及公共利用土地的可能性；建立國家公園等。具體內(nèi)容包括：
第一，確認(rèn)社團(tuán)組織(community bodies)在它們所在的地域里注冊它們出自土地使用的利益。
第二，給社團(tuán)組織以時間，讓它們評價將要出賣的土地是否有購買的必要。
第三，給社區(qū)以購買土地的權(quán)利，只要這塊土地被出賣。
第四，創(chuàng)造一種新的受強(qiáng)制的購買力（new compulsory purchase power）以阻止有人規(guī)避這項擬議中的新的立法。
第五，創(chuàng)造一種對土地履行責(zé)任的約束機(jī)制，對已圈地、敞地和山坡地均無例外，使得的私人絕對財產(chǎn)（privacy）、土地管理和保護(hù)均得以保障。
第六，提供一套新的蘇格蘭農(nóng)村數(shù)據(jù)代碼（Scottish Countryside Access Code），用以反映各方面的相關(guān)責(zé)任。
第七，在每一個地方轄區(qū)建立“地方對話論壇”（local access fora），由它們對土地改革做出評論，并調(diào)節(jié)爭議。
這個立法的基本精神是從依存土地的居民的利益出發(fā)，對土地的出售進(jìn)行約束；法律要規(guī)定，如果不考慮這些人的利益，土地是不能出售的。
（二）改革的幾個難點
1．關(guān)于強(qiáng)制購買
事實上，政府的強(qiáng)制購買（compulsory purchase）是很少的。強(qiáng)制購買在法律上也有嚴(yán)格規(guī)定。
從程序上看，要實現(xiàn)強(qiáng)制購買，必須有下面幾個步驟：第一，特別授權(quán)的土地征用局（acquiring authority） 要起草發(fā)布強(qiáng)制購買通知（compulsory purchase order），通知必須描述所購買的地產(chǎn)情況。第二步，在地方報紙上連續(xù)兩周發(fā)布廣告，將購買信息送達(dá)有關(guān)方面。第三，要將購買通知遞交國務(wù)大臣（Secretary of State）確認(rèn)。第四，在國務(wù)大臣收到文件以后，要征詢反對意見；如果反對意見很廣泛，國務(wù)大臣還要舉行公開聽證會。在這些工作的基礎(chǔ)上，國務(wù)大臣做出決定。第五，土地征用局再行發(fā)布強(qiáng)制購買的決定。
要注意，如果任何人認(rèn)為這個購買使自己的利益受到傷害，他都可以在6周之內(nèi)采取法律行動即向蘇格蘭土地法庭提出訴訟（Land Tribunal for Scotland）。
2．關(guān)于土地購買價格
為了公眾利益而對土地進(jìn)行征購，價格如何決定？這是一個很重要的問題，在這方面，英國當(dāng)局在蘇格蘭議會成立之前，就有嚴(yán)格的立法，并在法律文件這中體現(xiàn)了價格決定的基本精神[9]。
盡管價格決定使一個復(fù)雜的問題，但英國政府認(rèn)為其基本精神應(yīng)該是這樣的：征購價格應(yīng)該是所有者（或求得補償者）得到一個貨幣量，這個貨幣量對于所有者來說，就好像征購沒有發(fā)生一樣。換句話說，征購行為對土地的當(dāng)事人的利益獲取不應(yīng)該發(fā)生影響。為了在理論上說清楚這個道理，英國法學(xué)家使用了一個概念，叫做“無計劃世界”（no scheme world）。這是一個虛構(gòu)的世界，在這個世界里，土地征用局沒有發(fā)布過土地征用通知，有關(guān)土地的發(fā)展計劃沒有發(fā)生，甚至沒有提出。這個設(shè)想的根據(jù)很清楚，因為這些“計劃”行動會影響到土地的價值。這樣，土地價格決定的基本精神就清楚了，就是說，土地價格的決定應(yīng)該以“無計劃世界”為基本前提。
價格決定具體考慮以下幾個方面的因素：
（1）市場價值規(guī)則（market value rules）
運用這個規(guī)則具體考慮這樣幾個原則：
1）對強(qiáng)制征用不進(jìn)行額外補貼。1919年之前，政府考慮到強(qiáng)制購買忤逆了所有者的意愿，會在征購價之外在給一個補貼，但1963年的立法取消了這個做法。
2）在決定價格時，設(shè)想被征購?fù)恋卦诠_市場上自愿出賣時可能獲得的收益，這是定價基本準(zhǔn)則。
3）不因為被征購?fù)恋氐奶厥庥猛径o當(dāng)事人以價格補貼。
4）如果土地的目前使用有違反公眾利益或違反法律的情形，由此發(fā)生的收益在征購價格中也不予考慮。
5）在特別情形下，土地法庭會不考慮市場價格，而考慮一個“重置等價”（the cost of equivalent to reinstatement）。例如，一座教堂，如果按市場價出售，所有者所獲得的款項難以在另外的地方建立一座同樣的教堂。這個時候，土地征用局只能考慮教堂的重置費用了。
6）考慮打攪（disturbance）補償。
（2） 合法的計劃假設(shè)
土地的市場價格只反映其當(dāng)下用途的市場價格，但它還可能有潛在的發(fā)展價值，例如，某一天農(nóng)場主有可能在將土地賣給房地產(chǎn)商二獲得更高的價格。在這里，有的發(fā)展計劃還是要考慮的。一塊地方，已經(jīng)被政府規(guī)劃為住宅發(fā)展區(qū)，那么，土地所有者在公開市場上出售土地時，政府的規(guī)劃就是影響因素，出售土地的收益必然包括這個因素。所以，這種合理的計劃假設(shè)應(yīng)該對征購價格發(fā)生影響。“無計劃世界”只是針對還未發(fā)生的但隨著土地購買就要發(fā)生的狀況而言的。
（3） 增殖或貶值的后果
正在執(zhí)行的計劃可能使得所征購的土地的價值發(fā)生增殖或貶值，但這種因素不應(yīng)該在征購價格中予以考慮。英國的法律對此有明確規(guī)定。
（4） 外部有害（或有益）影響
一整塊土地，如果只征用了一部分，而征用的結(jié)果給其余的土地的價值造成了損害，那么，土地征用價格應(yīng)該包含對這種損害的補償。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此變得毫無用處，那么，所有者也可以提出補償要求，土地法庭應(yīng)該做出裁決；如果理由可靠，補償就應(yīng)該確認(rèn)。
如果土地的部分征用給未征用的其余部分帶來了增殖，那么，土地補償價格就應(yīng)該將這種增殖從價格中扣除，就是說，如果補償1萬元，可能變成補償8000元了。但如果補償價格是1萬元，而給其余未征用的土地帶來的收益是增殖是1.5 萬元，怎么辦？通常也就是不再補償，而不會要土地所有者向土地征用局倒交5000元。
3．改革的對象與土地登記
改革的對象是什么？這個規(guī)定直接關(guān)系到改革的操作，也關(guān)系到改革的成敗，所以，蘇格蘭當(dāng)局的意思也很清楚。只要一個社團(tuán)組織在一塊土地上有利益可言，改革就涉及到這塊土地。不能根據(jù)農(nóng)場面積這類標(biāo)準(zhǔn)來確定改革的對象，因為這會導(dǎo)致徇私舞弊，使社區(qū)利益得不到保護(hù)。文件還規(guī)定，蘇格蘭所有的土地主人都會被一視同仁地對待，不論使公共土地的主人還是私人土地和非政府土地的主人，都將適用新的法律。
登記的辦法是社團(tuán)組織都可以向蘇格蘭當(dāng)局（Scottish Ministers）申請注冊其所在或所用土地的共同利益（community interest）。文件對“社團(tuán)組織”適用性做了規(guī)定，例如使用土地所處的地域，社團(tuán)組織的構(gòu)成，社團(tuán)組織是否將可持續(xù)發(fā)展作為主要活動目標(biāo)，以及它是否得到地方共同體（local community）的支持等。社團(tuán)組織必須作為一個共同體存在（community trust），通常應(yīng)該是一個公司組織，有嚴(yán)格的財務(wù)預(yù)算，并且要保證不能把共同體的利益轉(zhuǎn)移到私人手里。
這個文件很重視購買土地的價格問題。政府任命的地價評估員要對地價做出判斷，如果發(fā)生糾紛，將交由蘇格蘭土地法庭（Land Tribunal for Scotland）裁決。
為了使得共同體組織能夠買到土地，文件規(guī)定它可以最多用半年的時間來籌集資金，在一定條件下，政府給予補償。
（三）目前的改革方案
英國政府對蘇格蘭的土地改革有詳細(xì)的規(guī)劃，并對各項改革的前景有一個基本判斷。現(xiàn)將這個方案的主要內(nèi)容介紹如下。
1．鼓勵私人土地所有者更多地為參與地方發(fā)展事務(wù)，更多地投入精力，更多地承擔(dān)責(zé)任。為此，要出臺鼓勵措施；要評估私人地主出售土地對公眾利益的影響；要更有力地支持地方政府或基層組織為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而實行的對土地的強(qiáng)制購買；要控制所有的土地出售行為；要取消或減少某些土地使用的政府補助；要引入土地價值稅（此項立法的成敗難以估計）。
2．?dāng)U展對土地的共同體所有權(quán)和共同管理，為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。為此，要在咨詢方面和資金來源方面給予支持；要鼓勵共同體按照市場價格獲得土地。
3．對那些有益的房地產(chǎn)項目和其他地方發(fā)展項目要在土地的轉(zhuǎn)讓方面給予更大的支持。為此，要使得符合發(fā)展利益的強(qiáng)制購買更加易于實現(xiàn)。
4．?dāng)U展對小農(nóng)戶的支持，以滿足他們對土地的需要。為此，要在公開市場上購買土地以一定方式轉(zhuǎn)讓給他們；考慮實行強(qiáng)制租地（此項行動估計很難成功）。
5．對公共機(jī)構(gòu)擁有的土地，要使土地的主人積極參與公共事務(wù)，為擴(kuò)大就業(yè)做出努力。為此，為此要出臺一些鼓勵的辦法和指導(dǎo)意見；要使的國王在蘇格蘭擁有的財產(chǎn)在地方發(fā)展中發(fā)揮更積極的作用。
6．鼓勵在蘇格蘭擁有土地的非政府機(jī)構(gòu)積極參與地方的發(fā)展事務(wù)，為地方擴(kuò)大就業(yè)做出努力。
7．清除過時的和不公正的封建土地制度。蘇格蘭法律委員會已經(jīng)在這方面展開行動。
8．對土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式做出改進(jìn)，意即限制因土地所有權(quán)而產(chǎn)生的各種不合理的負(fù)擔(dān)。蘇格蘭法律委員會也在著手立法，以實現(xiàn)目標(biāo)。
9．對近海土地和海床資源的利用提出更具有建設(shè)性的方案。
10．做好土地資源利用方面的信息工作。關(guān)于這方面的工作，英國的相關(guān)機(jī)構(gòu)提出了一些設(shè)想，但對這些設(shè)想能否實現(xiàn)，并沒有樂觀的估計。其中，提到要獲得一項關(guān)于調(diào)查土地所有權(quán)獲益狀況的權(quán)力，但對能否獲得這項權(quán)力沒有把握。
11．在整個蘇格蘭地區(qū)整合各種土地利用的政策。為此，要改善各種涉農(nóng)部門之間的合作關(guān)系；要改善和擴(kuò)展公眾對土地合理利用的支持。
12．整合各種農(nóng)村土地利用的計劃。為此，要在更加統(tǒng)一協(xié)調(diào)的水平上制定并落實農(nóng)村土地利用戰(zhàn)略；要通過地方委員會調(diào)節(jié)地方對土地的利用（此項行動估計難以成功）；要擴(kuò)展對農(nóng)業(yè)、林業(yè)、體育和環(huán)保方面的土地利用計劃；要加強(qiáng)對鹿的數(shù)量的控制措施。
13．提高共同體對土地利用決策的參與程度。
14．在合理的基礎(chǔ)上擴(kuò)大對各種土地的公共使用的程度。
15．?dāng)U展農(nóng)業(yè)租地經(jīng)營的多元化生產(chǎn)。為此，要引入英格蘭和威爾士的相關(guān)法律（此項行動難以成功）；要取消對短期租約的某些的限制性規(guī)定；要賦予佃農(nóng)優(yōu)先購買租種土地的權(quán)利（包括自己租用的房屋等）。
16．對佃農(nóng)和地主之間的糾紛要提供一種簡單的易于操作的解決辦法。為此，要簡化裁決過程，控制裁決的收費率，提高裁決人員的業(yè)務(wù)水平；要擴(kuò)展“蘇格蘭土地法庭”的權(quán)力，包括任命仲裁人、限制仲裁時間等。
17．為佃農(nóng)的多樣性生產(chǎn)提供更多的機(jī)會。為此，要推廣佃農(nóng)與地主之間的規(guī)范的合作模式；要給佃農(nóng)以更多的保護(hù)以防止地主在非農(nóng)業(yè)土地上恢復(fù)不當(dāng)要求；要給佃農(nóng)在林業(yè)開發(fā)上更多的權(quán)利；要推動有利于自然環(huán)境保護(hù)的家庭養(yǎng)殖業(yè)；要使佃農(nóng)在租用空閑運動場上面獲得優(yōu)先權(quán)；要使佃農(nóng)獲得狩獵損害的補償；要使佃農(nóng)和地主分享礦產(chǎn)開發(fā)方面的皇家利益。
18．要對在租來的土地上所蓋房屋的產(chǎn)權(quán)給予更大的保護(hù)。為此要改善糾紛解決機(jī)制。
土地改革也有一些專門針對crofts 的一些立法建議，下節(jié)介紹這些建議。
關(guān)于crofts 社會
蘇格蘭多年的土地改革的任務(wù)之一，是要解決所謂crofts的土地權(quán)利問題，而這正是蘇格蘭歷史留給當(dāng)代英國社會的一個很沉重的遺產(chǎn)。這個話題對于我們認(rèn)識中國貧困地區(qū)的問題有一定的啟示。因為這個問題在英國很有特殊性，所以，我們單獨介紹這個問題。
（一）緣起
先交代一下croft這個概念。英國的法律文件對這個概念在不同時期有過不同的但大略相近的定義。這種定義在法律上是非常必要的。一般來說，croft是一種小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，而且主要集中的蘇格蘭的（西）北部的7個縣。Croft的經(jīng)營者便被稱為crofter。目前的情形是，大部分crofter已經(jīng)有了土地的所有權(quán)，其余croft則仍然租種地主的土地，但地租率、租約等受到法律的規(guī)范，通常對crofter是有利的。這個局面也是長期演變的結(jié)果。因為土地經(jīng)營面積小（平均大約是5公頃，小的只有半公頃，大的可至50公頃），每年又生長一季，他們的生活現(xiàn)在還不好，主要是現(xiàn)金收入少，但因為有歐共體和英國政府的支援政策，又因為農(nóng)業(yè)保護(hù)（英國食品價格貴）政策，這些crofters的生活水平遠(yuǎn)在我們中國一般農(nóng)戶水平之上。目前Crofters 的主要產(chǎn)品是牛羊肉、土豆和木材。大部分Crofters是兼業(yè)農(nóng)戶，在當(dāng)?shù)貜氖赂鞣N職業(yè)，包括警察、教師、郵差等。
在英國，系統(tǒng)研究crofts問題的學(xué)者是James Hunter，這里的一些背景知識主要來自的他的著作。在英國革命以后，英國的大部分地方都獲得了很大進(jìn)步，但蘇格蘭高地和北部一些島嶼卻進(jìn)步緩慢。這個社會還維持了一種部落社會的性質(zhì)，社會按部族（clan）劃分，每一個部族有同樣的姓氏。但是，這個地方與英格蘭的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)?shù)乃剑皇沁^去這種聯(lián)系對蘇格蘭高地的社會結(jié)構(gòu)還沖擊不大。英國革命后，高地的一些首領(lǐng)們有的住在愛丁堡，有的住在巴黎。到18世紀(jì)，這些駐外的蘇格蘭高地的貴族受到南部發(fā)達(dá)社會的影響，開始向往貨幣收入。這就對蘇格蘭高地的社會開始逐步發(fā)生影響。
土地的分封制度是為軍事活動服務(wù)的，如果沒有重大的外部誘因，這種制度的變化是不容易的。有文獻(xiàn)記載，一些貴族在1730年代就把自己部族中的一些下層成員賣為奴隸。但由于當(dāng)時蘇格蘭與英國的關(guān)系還是緊張，這種變化在蘇格蘭不大。大貴族把土地封給tacksmen，這是部落中的一個等級。Tacksmen只給賞封貴族繳納名義上的地租，主要任務(wù)是在戰(zhàn)爭中效力。這些tacksmen也不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們又把土地封給更下等的部族階層（cottars and mailers）。不難理解，如果這種組織不能從戰(zhàn)爭中獲利，就難以長期保持穩(wěn)定，因為這種土地制度的生產(chǎn)效率不高。首領(lǐng)們希望增加租金，因為在1746年之后，戰(zhàn)爭是不大可能再發(fā)生了。但是，他們的希望在tacksmen的阻力之下難以實現(xiàn)，所以，他們還是不得不與老傳統(tǒng)保持一致，而不是與吸引他們的南方社會保持一致。解決這個問題的辦法是通過強(qiáng)制來引入大不列顛的社會政治制度。
最終的鎮(zhèn)壓是不可避免的——這是Hunter的看法。在英國（在大不列顛國內(nèi)講，是英格蘭人）的殖民歷史上，如果一個社會阻礙了他的“發(fā)展”，那就是毀掉它——對愛爾蘭和北美的殖民，都是這樣的情況。但是，如果一個社會不阻礙它的發(fā)展，它也懶得去管——好長時間，英格蘭人對蘇格蘭的態(tài)度就是這樣的。蘇格蘭高地在18世紀(jì)初以及此前的時代，對于不列顛人來說是遙遠(yuǎn)的，也是沒有利益的。雖然在18世紀(jì)早期不列顛統(tǒng)治者已經(jīng)在蘇格蘭高地駐扎了不少軍隊，但這是出于一種戰(zhàn)略需要，而與南部社會對蘇格蘭黑牛的需求無關(guān)。
到了18世紀(jì)后半期，蘇格蘭高地的經(jīng)濟(jì)開始明顯地依賴英格蘭發(fā)達(dá)的工業(yè)和蘇格蘭低地地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。南部社會對兩種商品的巨大需求產(chǎn)生了決定性的影響，一種是羊毛，一種是海藻灰（用來做生產(chǎn)肥皂和玻璃的輔料）。這兩種東西需要大規(guī)模生產(chǎn)，這種生產(chǎn)方式就對傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式形成了巨大沖擊。就在這種背景之下，crofts出現(xiàn)了。
高地的貴族在新形勢下表現(xiàn)出機(jī)敏和善變。不列顛政府也加了進(jìn)來，但它對蘇格蘭高地的貴族有些恩惠，而不象在愛爾蘭那樣把蓋爾貴族簡單地通過剝奪而消滅掉。它對高地上層貴族采取了收買的辦法。只有少數(shù)參加過12月黨人（Jacobite）起義的貴族被流放或處決了——但他們的土地在1784年又還給了他們的家族。其余的土地權(quán)屬則沒有受到觸動。但地主貴族們的角色卻在急速發(fā)生變化。地租率在18世紀(jì)后期迅速提高。
面對這種變化，傳統(tǒng)社會的下層人員卻是另一種反應(yīng)。首先是tacksmen不愿意調(diào)整關(guān)系，他們希望保持舊的非經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。這樣一來，這個等級的集團(tuán)就成了那些所謂“改良者”（improvers）的可憎的絆腳石（bogeymen）。地主貴族們把他們開始看作是一種累贅。他們的租佃關(guān)系被終止了，土地被轉(zhuǎn)給了出價高的競爭者。Tacksmen的懷疑轉(zhuǎn)變成了怨恨。這種怨恨使得大量tacksmen向美洲移民。
Hunter認(rèn)為， 這種移民的影響是災(zāi)難性的，它使得高地初生的中產(chǎn)階級夭折，也使得這個地區(qū)的小佃戶經(jīng)受經(jīng)濟(jì)上的剝奪。更實質(zhì)的問題還不在于高地部落社會的最下層的人們失去了領(lǐng)導(dǎo)者，而在于高地社會所面臨的調(diào)整變得極為困難。因為tacksmen通常受過好的教育，對外部世界也比較了解。這個歷史變局使得地主貴族們對小農(nóng)十分兇殘，那些沒有跟隨tacksmen去美洲的小農(nóng)，就變成了crofter。大地主貴族們不把土地大面積地租給小農(nóng)，就是為了讓他們有足夠的時間和生活壓力去他們的工場勞作（生產(chǎn)羊毛和海藻灰）。每個crofter家庭租種的土地一般不到1 英畝；土地被劃成長條，每家一條。在1755年至1831年間，crofter 人口大量增加，當(dāng)時的那些產(chǎn)業(yè)也能夠使他們的家庭能夠活命，而那些小塊土地本來不足以使他們自己自足，他們對土地暫時就不重視了。這種情況使得平均每個crofter 租種的土地更趨于減少。
（二）反抗與改革
以后的故事是悲慘的。高地出現(xiàn)了“驅(qū)趕”運動（clearance），一些crofter的房屋被摧毀，成為流離失所的難民。在羊毛和海藻灰的市場價格還比較高時，他們還能掙到一些錢，他們的勞動也被貴族所“珍視”。但不幸的時代來了，在1821以后，牲畜的價格和海藻灰的價格大幅度地下降，人們立刻生活無著，大部分家庭主要以土豆為生，人口開始過剩。要命的是土地不增加，而“驅(qū)趕”運動變本加厲，羊占地的情形愈加嚴(yán)重。在1847年，Skye縣的16000英畝可耕地被羊占了6000英畝，其余10000英畝土地上承載著4000個家庭！終于，在1845-1850年間，蘇格蘭高地的各crofts縣發(fā)生了大饑謹(jǐn)。大饑謹(jǐn)和當(dāng)?shù)刭囈曰蠲耐炼垢腥疽环N病有關(guān)系，這種病（一種真菌引起的病害）1845年先從歐洲大陸爆發(fā)，第二年傳到蘇格蘭。英國政府在救援中的官僚主義加重了饑謹(jǐn)帶來的大災(zāi)難。
當(dāng)然，crofters有過他們的抗?fàn)帲袝r抗?fàn)幉扇×讼喈?dāng)激烈的形式，被史學(xué)家稱為“高地土地戰(zhàn)爭”。農(nóng)民在土地上進(jìn)行靜坐示威，一些過去被驅(qū)趕走的crofters的后代也回到原來的土地上靜坐。警察和地主勾結(jié)對crofters進(jìn)行干涉、逮捕和判刑，crofters便和警察斗，有時警察把軍隊找來支援。
crofters的斗爭多少是有作用的，逼使英國政府立法對他們的處境加以干涉。1886年，還成立了Crofters Commission，專門做他們的工作。當(dāng)時主要解決的問題是：耕作土地面積小；租佃關(guān)系不穩(wěn)定；租金高；農(nóng)田建設(shè)占地得不到補償；運動場建設(shè)擠占耕地等等。1886年的法律部分解決了這些問題，例如限制地租不得超過每年30英鎊等，但土地所有權(quán)以及面積問題還沒有解決。這項立法確定了這樣幾個立法原則： (a)根據(jù)某些具體考慮來加強(qiáng)租約的安全性，使地主不能隨意解除租約。(b)確立一種比較公平的地租率。(c)對于佃農(nóng)在土地上的改良，如果租約要終止，必須給予補償。1911年，成立了土地法院，替代了Crofters Commission（后來又恢復(fù)），這年的法律規(guī)定，對于蘇格蘭地區(qū)的用地不超過50英畝，或租金不超過50英鎊的（年）的佃農(nóng)，法律授權(quán)成為永久的土地使用者（landholders）。1949年的法律改善了較大農(nóng)場的佃農(nóng)的法律地位，使租佃關(guān)系的繼承得以確立。
在1976年，英國政府給予 crofters購買土地的權(quán)利，購買的價格是租金的15倍。這個價格是不高的。政府強(qiáng)迫地主必須把crofter耕種的土地和crofter的宅基地賣給crofter。這次改革實際上是把一些耕地和宅基地分給了農(nóng)民。但是，資料顯示，這次改革僅僅使4,300 croft 房屋和3,000 處croft田地變成了croft所有。也就是總量的1/5左右。
1993年由英國議會通過的法案（Crofters (Scotland) Act），是一項綜合性的法案，過去所有有關(guān)的法律文件都在這個法案里得到認(rèn)定或修正。
有一個事實值得經(jīng)濟(jì)學(xué)家注意，當(dāng)英國政府機(jī)構(gòu)試圖將土地以優(yōu)惠的方式（或強(qiáng)制地主出售的方式）賣給crofters時，crofters并不買帳，他們希望繼續(xù)保持租佃關(guān)系。有兩個文獻(xiàn)反映了這種情況[1]。上世紀(jì)初，英國政府的“高地人口稠密區(qū)事務(wù)局”（Scotland Congested Districts Board）試圖促進(jìn)crofters購買田莊，但一是因為crofters的收入確實有限，另一原因是改革的配套問題（這個局自己沒有權(quán)利先把土地買進(jìn)），而更重要的原因則是已經(jīng)發(fā)生的改革在地租率、租約安全以及繼承方面對crofters已經(jīng)有了很大的保障，所以crofters沒有很大積極性買自己占有的土地。1976年的改革也有同樣的問題。
土地改革的過程同樣是力量較量和政治沖突的過程，最后產(chǎn)生的結(jié)果是多種因素平衡的結(jié)果。例如，1892年，保守黨控制的議會頒布了一項法律，叫做 Allotments (Scotland) Act, 這是歷史上第一次涉及對Crofters做土地安置的的法律。這個法律的頒布受到Barra島上Crofters的歡迎，這個島人口密集，沒有土地的Crofters居住在很骯臟的環(huán)境中。有了這個法律，Crofters就開始行動，向Inverness縣委員會提出了申請，要求合法擁有土地。接著便是曠日持久的沖突。委員會的一部分成員同意滿足他們的要求，但委員會的地主們不同意。他們接著向英國“擁擠地區(qū)事務(wù)局”提出申請，但沒有得到積極的回應(yīng)。最后，他們決定自己行動，島上最大的一個農(nóng)場被占領(lǐng)了。他們的口號說：寧愿去監(jiān)獄，也比現(xiàn)在強(qiáng)。幾年的持久斗爭，最后逼使“擁擠地區(qū)事務(wù)局”在1901年買下那個農(nóng)場和和相鄰農(nóng)場的一部分，分給了60戶 Crofters了事。但其他地方的問題沒有解決，沖突仍然發(fā)生著。在1900年的一次沖突中，Skye縣的Crofters占領(lǐng)了土地，地主訴官，官方干涉，但Crofters不接受，最后的辦法是官方花錢在那片土地上設(shè)圍欄，把地主的狩獵區(qū)與Crofters的田地分開。
斗爭的結(jié)果是Crofters的土地權(quán)利得到了緩慢但十分有效的改善。在1886年至1950年代早期的這個時段里，52000英畝的可耕地和732000英畝的草地成了Crofters的土地（不一定所有，但租約不容易解除）新增加了2742戶Crofts，5160戶Crofts的規(guī)模也得到了擴(kuò)大。一個最不可否認(rèn)的成績是，在19世紀(jì)前60年的“驅(qū)逐運動”中建立的大牧場，又重新被Crofters們占用了或所有了，很多早期被驅(qū)趕的crofters的后代們又回到了祖先使用的土地上。crofters Commission與 “擁擠地區(qū)事務(wù)局”的工作應(yīng)該說為Crofters狀況的改善做出了貢獻(xiàn)。英國農(nóng)業(yè)局也做了極大的努力。羊的品種更換，資金的支持，農(nóng)業(yè)技術(shù)方面的幫助，房屋的改善，等等，都有明顯的效果。
目前，crofters問題在英國農(nóng)村政策調(diào)整中還有其特殊性，但在土地方面，其特殊性已經(jīng)不顯著，所以，1991年以后，政府出臺的土地改革政策把crofters方面的問題與其他土地問題歸并到一起來討論、立法。1998出臺的改革構(gòu)想所涉及的土地改革內(nèi)容主要是：
1．促進(jìn)crofting共同體的發(fā)展。為此，要給所有的crofting共同體控制土地的權(quán)利；鼓勵共同體更多地對土地經(jīng)營管理；保證不歧視新的crofters，并促進(jìn)新的crofters產(chǎn)生；盡可能地在蘇格蘭的其他地方推廣crofting經(jīng)營模式（這一點是很受爭議的）。
2．促進(jìn)地方政府更多地參與并負(fù)責(zé)crofting的管理活動。為此，要將一些調(diào)節(jié)職能轉(zhuǎn)移給地方政府，特別要將一些重要的調(diào)節(jié)管理職能轉(zhuǎn)移給地方共同體。
3．進(jìn)一步簡化對crofters的立法和行政管理。為此，要終止對分解crofts（Subdivision）的控制（1993年的法律對此還有很大限制。家庭幾個孩子繼承租佃權(quán)時，容易發(fā)生這種事情）；要簡化對土地轉(zhuǎn)租的管理；要簡化大部分委派工作；要減少Crofters Commission對遺產(chǎn)繼承事務(wù)的參與。
4．培育crofters經(jīng)濟(jì)的生機(jī)與活力。 為此，要由Crofters Commission對撂荒現(xiàn)象（absenteeism）采取更積極的行動；限制多重轉(zhuǎn)租（multiple tenancy holdings）農(nóng)場的發(fā)展（此項行動難以成功）；要減少各種原因造成的crofts被收回或停業(yè)的現(xiàn)象。
5．利用土地開展多種經(jīng)營，而不是優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)。為此，要減弱crofters 的經(jīng)營許可與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的聯(lián)系。
（三）現(xiàn)狀：一個案例的反映——種公有制的存在
蘇格蘭的土地改革始終沒有像中國那樣的“革命”的特點，大體是政府有一個法律框架，給一定階層的人士以某種權(quán)利，而實現(xiàn)這種權(quán)利則要靠相關(guān)的社會力量自己努力。下面這個案例是90年代發(fā)生在Skye 轄區(qū)一個島上的改革故事。
1993年Borve and Annishadder的crofters與他們的地主達(dá)成一項協(xié)議，購買了地主的1860公頃土地，其中包括crofters已經(jīng)占用的土地和和公共草場（所有權(quán)屬于地主）。他們組成了一個獨立的法人（legal entity）把土地的所有權(quán)交給這個法人，作為crofters自己的地主。同時，這些crofters也因此加強(qiáng)了自己的社區(qū)（township[3]），這樣，他們不僅有了利用土地的自主權(quán)，也還可以決定自己的部分社會事務(wù)。同時地主方面也認(rèn)為自己得到解脫，不用再承受管理方面的負(fù)擔(dān)。這是一個好的結(jié)局，但產(chǎn)生這個結(jié)局的過程卻不很簡單。
1991年前的法律允許crofters的土地有永佃權(quán)，但不允許他們種樹。1991年的法律則肯定他們可以種樹，只要征得地主和Crofters’ Commission的同意。Crofters們便利用這個法律要種樹，方便自己牧羊。有關(guān)政府部門一一表示同意，但通知送達(dá)地主時，地主不同意。種樹以后，每2英畝每年1鎊租金，時間是60年，地主對這個條款覺得難以接受，他認(rèn)為這點租金根本無法彌補管理費用。地主還認(rèn)為他的祖上沒有驅(qū)逐過crofters，自己應(yīng)該得到相對公正的對待。他想把自己的土地賣給crofters。他的兒子也表示無意繼承這份家業(yè)。
有關(guān)的官員便勸說地主作為投資者參與這件事情，地主同意了，但在收益比例上有又有了分歧。地主想拿收益的50%，但官員認(rèn)為他只能是一個crofter的比例那么多。地主于是又主張賣掉土地，但在價格上也又分歧。1976的法律規(guī)定可以達(dá)到租金的15倍，但地主依據(jù)其他一些例證，說可以達(dá)到45倍。最終商量出一個價格，達(dá)成了交易。接著便是籌款，在政府機(jī)構(gòu)同樣給了一些幫助（主要是溝通）。高地基金會答應(yīng)給一個5年期限的貸款。最后，crofters們實際上是組成了一個公司（trust），共同擁有土地。Trust的董事長由大家選舉。在1860公頃土地中，398公頃歸crofters自己耕種，其余的土地則是公共草地。20公頃用來種植當(dāng)?shù)氐臉浞N，還有60公頃要種植用材林，但要林業(yè)部門批準(zhǔn)。目前，這個公司還在打算興建pony-trekking和風(fēng)力發(fā)電裝置。
研究者認(rèn)為，這樣一個結(jié)局還不能說會取得最后的成功，因為剩下的問題是這些crofters之間的合作是否有效。如果他們認(rèn)識到相互信任的重要性并合作行動，進(jìn)一步的成功就有把握。土地所有權(quán)由私人手里轉(zhuǎn)到社區(qū)公司（township company）并不能一定成功。而且，每一個crofter還有權(quán)利用年租金15倍的價格把自己的那一份地產(chǎn)買下來，也可以把自己的宅基地賣掉，這樣的一些行動都將威脅合作的持續(xù)。但目前看來，還沒有誰打算把自己的那一份賣掉。從地主方面講，遠(yuǎn)不是每一個地主都能像這家地主那樣有良好的個人信念與家庭傳統(tǒng)。但研究這也注意到，其他地主至少在道路用地方面還是通情達(dá)理的，他們能夠照顧到社區(qū)的需要而讓出自己的權(quán)利。此外，這個模式如果要用到更大的社區(qū)，是非常困難的，因為現(xiàn)在實行了一種特殊的放牧制度——羊?qū)儆趥€人，但集體放牧[4]，如果規(guī)模太大，就出現(xiàn)激勵問題。還有，一個好的社區(qū)領(lǐng)袖也是不容易找到的，他要有時間，有熱情，有鍥而不舍的苦干精神。目前這個社區(qū)的領(lǐng)袖是從南非回來的，沒有他，這件事情也難成功。
評論：對所有權(quán)認(rèn)識的啟示
蘇格蘭的土地改革看起來靜悄悄，但改革的一切必要內(nèi)涵在這里都具備。考察這里的土地改革，所獲最大的啟示，是名義的所有權(quán)和實際的所有權(quán)可以嚴(yán)重分離，以至名義的所有權(quán)可能喪失意義。所有權(quán)是可以分割的，這種分割不只是慣常所說的所有權(quán)、處置權(quán)、經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）以及收益權(quán)等幾個方面的分離，而是每一項具體的權(quán)利被分割到多個主體上。這種分割受到多重因素的影響，并產(chǎn)生不同的交易成本。同樣的一種安排，或者說，同樣一個法律，在不同國家可能有不同的后果，因為他們的歷史環(huán)境和現(xiàn)實的制度環(huán)境很不相同。概括地說，所有權(quán)的安排是極為復(fù)雜的一個系統(tǒng)，評價這種安排的內(nèi)涵不能簡單化。
（一）意識形態(tài)和政治對所有權(quán)的影響
在特殊的歷史背景下，蘇格蘭的主流意識形態(tài)一直偏左。在二戰(zhàn)結(jié)束后的一個時期，這里的知識分子很多都參加了共產(chǎn)黨組織，并對青年學(xué)生有很大影響。直到原蘇聯(lián)政府出兵匈牙利，才使這種局面有所改觀。但在英國國內(nèi)比較，這里的意識形態(tài)還是在比較左的一端。這種局面不免對英國議會的立法產(chǎn)生影響，后來也對蘇格蘭議會的立法產(chǎn)生影響，導(dǎo)致立法的基本精神是限制地主，支持小農(nóng)和佃農(nóng)。
二，crofters在公共草地的使用種實行了一種公共所有權(quán)制度，即所謂common grazinglands，在這種制度之下，草地一般是由借貸款項購買的，經(jīng)營和管理是由社區(qū)組織進(jìn)行的。真正需要比較的是這種制度和英國其他牧業(yè)制度之間的效率差異。
但就其基本制度而言，蘇格蘭農(nóng)業(yè)還是資本主義的。首先，這里的農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)制度還是資本主義農(nóng)場制度，只是在蘇格蘭本島的西北部和及其附近島嶼上有所謂croft tenure。而這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值只占蘇格蘭農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比較少的部分，小于10%。第二，就是所謂croft tenure，也并不就是中國農(nóng)業(yè)那樣的“社會主義”制度或以色列吉布提那樣的制度。croft tenure之下的小型農(nóng)場在種植業(yè)部分的土地是私有的；經(jīng)過多年的改革，20%的crofts由crofters自己所有。其他crofts的所有權(quán)屬于各種類型的地主。
在蘇格蘭議會，執(zhí)政黨是工黨，有一種中間偏左的意識形態(tài)。例如，他們對所有權(quán)的看法就反映了這個特點。他們認(rèn)為，只要土地使用合適，公眾利益可以得到滿足，什么樣的所有權(quán)關(guān)系不大。通過公眾干預(yù)，人們對土地使用的關(guān)注會改變對土地的使用。只是在某些情況下，改變土地的所有權(quán)是必要的。這里的第一大反對黨“蘇格蘭民族黨”（有譯“蘇格蘭國民黨”）的立場也有明顯的社會主義色彩。他們主張?zhí)K格蘭擺脫英國獨立，這種目標(biāo)決定了它要爭取更多的選民，因此立場更顯得左一點。總之，強(qiáng)調(diào)共有產(chǎn)權(quán)，支持政府的干預(yù)以及公共組織的控制，這種社會主義的基本精神是蘇格蘭政治的明顯的特點。關(guān)于這個問題，我與Arkleton 中心的資深研究員Keith Hart作了討論。他認(rèn)為，蘇格蘭政治的這種特點與蘇格蘭的歷史有關(guān)。長期看，蘇格蘭與英格蘭的關(guān)系不平等，英格蘭是殖民者，蘇格蘭是殖民地，幾次重要戰(zhàn)爭蘇格蘭也是戰(zhàn)敗者。這樣，蘇格蘭認(rèn)為英格蘭是掠奪者，而英格蘭實行的是資本主義制度，他們也自然認(rèn)為是這個制度在剝奪他們，因此也竭力拒絕這個制度，也就是說，拒絕這個制度容易得到民心。
Bryden教授認(rèn)為，鑒于蘇格蘭的現(xiàn)狀，土地改革的目標(biāo)主要是平等地分配土地權(quán)利和與之相關(guān)的其他經(jīng)濟(jì)政治權(quán)利。他講的這個現(xiàn)狀，正是蘇格蘭的社會政治背景。
有學(xué)者對共有產(chǎn)權(quán)（land ownership by trusts and companies）提出批評，但議會人士認(rèn)為，限制這些產(chǎn)權(quán)涉及到人權(quán)事務(wù)和歐洲憲章（European Convention），很不容易。他們認(rèn)為，公共部門有權(quán)力擁有土地。所以，我們看到蘇格蘭高地的一些合作社，它們不只是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)前或產(chǎn)后進(jìn)行合作，而且還在土地所有權(quán)方面合作，有了公共所有的土地。
（二）由自然因素和制度產(chǎn)生的所有權(quán)變革的交易成本
蘇格蘭農(nóng)村的土地所有權(quán)，尤其是涉及crofts的土地所有權(quán)，其變革是極為緩慢的，這種現(xiàn)象也很是耐人尋味。所有權(quán)的變革是一系列交易的結(jié)果，只是有時候交易成為建立在暴力基礎(chǔ)上的不平等的交易（剝奪）。有意思的是，蘇格蘭的所有權(quán)變革大體上是在平等交易的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，即使是“強(qiáng)制購買”，也有嚴(yán)格的規(guī)定，它要比中國的農(nóng)地征用合理的多。但這個過程卻極為緩慢，也許這正是協(xié)商交易的結(jié)果。這里不可能對此做出全面的解釋，只是扼要討論幾個有意思的因素。
croft tenure之下的小型種植業(yè)與蘇格蘭其他地方的農(nóng)業(yè)的區(qū)別主要是：第一當(dāng)然是規(guī)模的大小。一個croft平均用地約5公頃，而蘇格蘭其他地方在資本主義農(nóng)場的規(guī)模可以有幾千公頃土地。第二，在租約關(guān)系中，croft的租約不是自由租約，政府通過多年的改革對租約施加了諸多限制，總體上對地主不利，而對croft佃農(nóng)有利，例如，租約終止不容易，租約可以世代繼承等等。
一個很大的問題是：在英國這樣一個最老的資本主義國家，特別是蘇格蘭還是亞當(dāng)．斯密的故鄉(xiāng)，為什么英格蘭的資本主義大農(nóng)場制度不能對這里進(jìn)行改造？經(jīng)過閱讀文獻(xiàn)和與這里學(xué)者們的討論，這樣幾個原因值得重視：
第一，歷史原因。一些歷史背景前面已經(jīng)作過交代。近些年的經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)的重要性，但學(xué)習(xí)是有條件的。按說蘇格蘭與英格蘭接壤，人口交流很多，學(xué)習(xí)是容易的，但這里的農(nóng)場制度并沒有被全部改造為資本主義大農(nóng)場制度。現(xiàn)在看來，學(xué)習(xí)要完成，學(xué)習(xí)的主體必須存在。按歷史學(xué)家的分析，這里的中產(chǎn)階級受到極大的打擊，大量流失到其他殖民地去了，沒有了學(xué)習(xí)的主體，制度的承接的能力下降了。當(dāng)然這是一種猜測，這里的史學(xué)家并沒有直接說蘇格蘭高地的中產(chǎn)階級是學(xué)習(xí)的主體。中產(chǎn)階級是一種高水平的人力資本，家庭的影響以及教育的因素，使得中產(chǎn)階級易于接受新的制度，使新制度推廣的交易成本下降。
第二，自然因素的限制。制度的傳播與競爭有關(guān)系。如果要素流動要起碼的自由，那么，大農(nóng)場制度應(yīng)該在蘇格蘭高地脫穎而出。即使高地農(nóng)場沒有了中產(chǎn)階級，英格蘭的中產(chǎn)階級還可以在足夠的時間里遷移至蘇格蘭高地，盡管這種制度傳播方式的交易成本比較高。但這樣的事情沒有發(fā)生。Bryden教授強(qiáng)調(diào)自然因素對要素轉(zhuǎn)移的限制。因為這里的可耕地只要是地勢較為平坦的河谷地和一些沿海的灘涂地，沒有其他地區(qū)那樣的大面積平緩地，所以不適合大農(nóng)場耕作。西北部的一些島嶼更是如此。這里的氣候也較為濕冷。這種地方的農(nóng)民如果沒有其他兼業(yè)機(jī)會，收入是不會很高的，甚至可以說在競爭之下這里的農(nóng)業(yè)是要衰落的。事實上，這里的農(nóng)民多年來大量流失，以至于所謂decrofting現(xiàn)象成了政府關(guān)心的一個問題。剩下的農(nóng)民也并非靠幾公頃土地過日子，他們兼有其他工作。
第三，其他結(jié)構(gòu)性因素的限制。高地crofts的農(nóng)場規(guī)模畢竟多數(shù)沒有達(dá)到自然條件所允許的邊界，有的社區(qū)土地連片，但并不是一個大農(nóng)場。如果有移民因素的，那么，crofters們可以移民，使得一個社區(qū)（幾百或上千公頃）crofts的數(shù)量可以減少，規(guī)模可以增加。但這也不容易。全面地看，應(yīng)該從兩個方面認(rèn)識這個問題。一方面，移民始終是存在的。在19世紀(jì)就有移民，而且還有相當(dāng)一部分移民到了北美。這幾十年，他們的人口總量也是下降的。另一方面，要看到，隨著英國社會的發(fā)達(dá)，移民不是更容易了，而是更困難了。就此，我和Bryden教授做過討論，他認(rèn)為，移民活動是一種交易成本很高的活動。大城市的收入固然高，但大城市的居住成本同樣很高。在英國的城市，房屋的建造有嚴(yán)格的法律限制，不能像我們的城市一樣，搞一些簡易的住宅，很多人擠進(jìn)去住。1985年英國通過了房屋法，后來又多次修正，對“住房擁擠”有嚴(yán)格的規(guī)定，限制擁擠現(xiàn)象存在。這樣，就大大提高了大城市的進(jìn)入門檻。對于一個蘇格蘭西北部的crofter，賣掉農(nóng)村的舊宅，買大城市的房屋住下來，幾乎是不可能的。再加上其他一些因素（如收入預(yù)期等），移民就越來越困難了。
（三）公權(quán)是如何被盜取的？
在15世紀(jì)之前，蘇格蘭高地還是某種部落社會結(jié)構(gòu)，部落人把他們的首領(lǐng)看作領(lǐng)袖和父親，雖然古代文獻(xiàn)不足以反映當(dāng)時的具體社會結(jié)構(gòu)，但在土地方面沒有明顯的私有產(chǎn)權(quán)是肯定的。蘇格蘭歸攏于英格蘭之后，一切土地歸國王所有。但是，我們知道，這種歸王室所有的土地，如果沒有監(jiān)護(hù)或代理，那么這種土地與公共土地沒有什么區(qū)別。如果這種土地又是有價值的，甚至有很高的價值，那么，這種土地必然會被盜取，至于誰來盜取，用什么方法盜取，取決于具體的社會條件。
事實上，王室在早期有過土地的授權(quán)監(jiān)護(hù)的情形，但僅僅是一些少量的可耕地，主要分布在海邊和河谷兩岸。大部分土地是公共的，也就是說沒有授予誰監(jiān)護(hù)權(quán)。氣候、技術(shù)、人口規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品價格的變化都會導(dǎo)致土地相對價值的變化。不難理解，在英國這樣一個土地規(guī)模相對狹小的國家，無價值的公地的存在一定是暫時的。從18世紀(jì)開始到19世紀(jì)，這些公共地就被蘇格蘭地主所侵占。有權(quán)勢的人或其他地主可以偽造文件，證明某塊土地是自己所有。在這個過程中，律師起到了土地加速轉(zhuǎn)移給地主的作用，因為窮人沒錢請不起律師。說起這段歷史，Bryden教授有直言不諱的批評：那土地是偷竊的！
當(dāng)國王的所有權(quán)難以實施時，這種所有權(quán)也就成了名義的所有權(quán)，即使在授權(quán)監(jiān)護(hù)（steward）的情形下也是如此。按照American Heritage Dictionary的解釋，steward這個詞的來源是sti-weard, 或者是hall-watcher, weard 與 aware有關(guān)。所以，這個詞與監(jiān)護(hù)者（warden）有關(guān)的。按照O’Riordan 的分析，stewardship是一個很老的概念，有代理資源管理的意思，它的詞根不僅僅是“封建”的，甚至還是“前封建”的。因為盎格魯-撒克遜的法律漸漸替代了古代的部落法律和習(xí)慣，這個詞暗含的意思也就不太清楚了。[6]
Robin Callander 和 Andy Wightman也從歷史的角度分析過君主權(quán)利。[7]前者發(fā)表的文章說：“某人借助君主權(quán)力，便擁有公眾的信任；他有責(zé)任對蘇格蘭的土地和自然財富進(jìn)行管理，這個責(zé)任也就是監(jiān)護(hù)權(quán)（stewardship）。一個邏輯結(jié)論是：監(jiān)護(hù)權(quán)比所有權(quán)更重要。我們可以認(rèn)為，對國王的土地權(quán)利的監(jiān)護(hù)，實際上也等同于對公地的監(jiān)護(hù)。監(jiān)護(hù)權(quán)最后比所有權(quán)還重要，這說明獲得監(jiān)護(hù)權(quán)是對公地（或王室領(lǐng)地）的合法盜取。這個監(jiān)護(hù)權(quán)是實實在在的權(quán)利，后來的土地改革的難點，并不是難在國王那里，還是難在被叫做地主的“監(jiān)護(hù)者”那里，可見，這個監(jiān)護(hù)權(quán)的確比所有權(quán)重要。
Bryden 教授通過對“stewardship” (按照教授的意見，這是指一個人代表其他人對個人的或公共的財物進(jìn)行監(jiān)護(hù)，care )的討論，提出了關(guān)于土地改革的意見。各方利益主體不過是訴諸這種權(quán)利而已。地主要證明它自己對土地以及土地的人民的監(jiān)護(hù)是合法的；政府官僚機(jī)構(gòu)不過是要在代議制民主的名義下實施自己的權(quán)力；共同體熱心者的組織想利用他們對一個區(qū)域的居民的約束能力來行使超越其他集團(tuán)的優(yōu)先權(quán)；當(dāng)?shù)氐睦暇用駝t要喚起大家對古代部落民主的文化認(rèn)同來追求對土地的分散控制。
（四）蘇格蘭土地改革對中國農(nóng)村土地改革的啟示
蘇格蘭農(nóng)村土地改革的歷史背景與中國很不相同，它的一些做法我們不可能照搬；它的一些改革趨向也不一定是正確的。但它的改革過程還是能給我們的改革提供一些值得參考的東西。
1．公有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)取決于社會結(jié)構(gòu)的性質(zhì)。蘇格蘭土地曾經(jīng)都是國王陛下的土地，但除了少數(shù)王室直接使用的土地之外，相當(dāng)?shù)耐恋乇仨毼匈F族來管理，還有一部分連委托的關(guān)系也沒有，這便成了實際上的公有土地。但是，只要這土地不是不可利用的土地，就必然要有強(qiáng)勢階層來掠奪，在法制不完善的情況下尤其如此。這是蘇格蘭的經(jīng)驗，這個經(jīng)驗在中國也被證實。據(jù)我的了解，凡是土地承包法貫徹不好的地方，都是土地市場價值比較高的地方；凡是法律“貫徹”好的地方，都是土地市場價值低的地方。在前一種情況下，強(qiáng)勢階層有很高的積極性去參與對土地的掠奪。概括來說，土地公有是不穩(wěn)定的，如果社會結(jié)構(gòu)存在弊端，強(qiáng)勢階層不是一個在法律有效約束下的階層，那么，土地實際上就歸這個階層所有。事實上，即使法制環(huán)境比較完善，也會因為監(jiān)督成本過高，使土地的實際控制不利于公共利益。固然，在一些發(fā)達(dá)國家有大量的國有土地，但主要是因為這些國有土地的自然性質(zhì)不利于私人控制，也因為法制水平比較高；如果是農(nóng)耕地，即使是這些國家，也難以有效地實行公有制或國家所有制。就從這一點上說，我不贊成在中國普遍推行土地國家所有制。
2．民主制度和良好的法制環(huán)境是改革成功的保障。在19世紀(jì)80年代以后，由于整個英國的資本主義化的程度大大提高，社會強(qiáng)勢階層主要活動在工商業(yè)領(lǐng)域，使得抑制地主權(quán)威的法律能夠在議會獲得通過，加上法制傳統(tǒng)，這些法律的貫徹也大體能夠順利實現(xiàn)。從前文我給出的改革案例就可以看出這一點。整體上看，蘇格蘭的法律是不利于大地主而有利于小農(nóng)的。這種情況，恐怕也只有發(fā)達(dá)國家才能出現(xiàn)。好的法制環(huán)境的一個條件，是立法要慎重。從我接觸到的文獻(xiàn)看，蘇格蘭的土地改革立法是相當(dāng)慎重的，而法律一旦獲得通過，就要堅決地執(zhí)行。蘇格蘭西北部的農(nóng)村是小農(nóng)多，地主少，在民主制度條件下，小農(nóng)的選票就要發(fā)生影響。中國的經(jīng)驗也證明了這一點。凡是村民自治搞的比較好的地方，土地糾紛也比較少。
3．維護(hù)公共利益不是侵占私人利益的理由。蘇格蘭土地改革中實行的“強(qiáng)制購買”和土地定價的規(guī)則，體現(xiàn)了對農(nóng)民利益的關(guān)懷，至少在客觀上是如此。土地征購的價格問題，是我們國家的一個大問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了我國的社會穩(wěn)定。從蘇格蘭的做法看，是要處理好公共利益和私人利益的關(guān)系。不能因為征地是為了公共利益，就在價格上盡量使私人利益受到損害。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：愛思想網(wǎng) 2017-02-27
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
