2003年夏秋間在英國阿伯丁大學Arkleton農村發展研究中心做學術訪問，重點考察了蘇格蘭的土地制度改革。原以為這樣一個老的資本主義國家早已形成了成熟的市場經濟制度（無非是左一點或右一點而已），但沒有想到的是這里還在反封建，改革也還有點氣候。這讓我來了興趣。讀了不少文字材料，也請教了一些學者和地方人士，便對這里的這場變革有了一個大概的了解?？梢钥隙ǖ卣f，這個改革對中國的農村改革是有參考意義的，盡管這里的改革有那么一些社會主義色彩。
一、蘇格蘭土地改革的背景
?。ㄒ唬┨K格蘭的基本狀況
蘇格蘭是英國的4個組成部分的一部分，位于大不列顛島的北部，全地區的面積是21510平方英里。1991年人口普查的數量是5，102，400，每平方公里是66人。2001年，蘇格蘭人口下降到了5，064，200（但英國在過去20年里增加了250萬）。這里人講三種語言，分別是英語、蘇格蘭語和蓋爾（Gaelic）。城市人一般都講英語，但低地蘇格蘭人講蘇格蘭語，它實際上是英語受法語和蓋爾語的影響以后產生的語言，與英語接近，但也難懂。蘇格蘭語的文字語英語接近。蓋爾語干脆就是另一種語言了，英國人大多不懂他們的語言文字。但講蓋爾語的人一般都可以講英語。在過去，住在蘇格蘭北部和西部的人講蓋爾語受人看不起的，他們的職業主要是農業。
蘇格蘭在9世紀大致統一，在11世紀開始學習英格蘭的習俗，征服英格蘭的諾曼人也開始把法國的習俗帶到蘇格蘭。14世紀后大約有300年時間，英格蘭與蘇格蘭進行戰爭，主要是英格蘭要征服蘇格蘭，但在戰爭中蘇格蘭保持了獨立，但也因戰爭而貧困。1603年，經蘇格蘭詹姆士六世同意，英格蘭和蘇格蘭均歸入英格蘭王朝。此后還有不少糾紛，并發生兩次大的蘇格蘭高地百姓起義（有法國和蘇格蘭貴族支持的背景），最后一次1746年的起義失敗很慘，戰爭十分血腥。戰爭結束后，高原清洗（Highlands Clearances）就開始了，大量佃農被驅逐，大規模的蘇格蘭人向殖民地移民。
蘇格蘭在很長的時期里并沒有自己獨立的行政機構。到1999年，蘇格蘭議會通過普選產生，英國議會的一些權力便下放到了蘇格蘭議會。這是經過292年后蘇格蘭再一次有了自己的議會，實際上，除過國防、外交和稅收三項權力在英國議會之外，其余政府事務都在蘇格蘭議會了。議會主要黨派是蘇格蘭工黨和蘇格蘭自由民主黨。蘇格蘭行政局（Scotland Executive）是緊接議會產生而成立的，目前由多數黨工黨控制。蘇格蘭政府的首腦同時也是英國內閣成員，英國政府的蘇格蘭辦公室由他負責。
蘇格蘭有自己的法律系統，司法和教育與英格蘭很不相同。蘇格蘭還有自己的銀行系統，它發行的鈔票與英格蘭銀行的鈔票一同流通。
在整個蘇格蘭地區，城市用地是全部土地的2%，其余98%的土地是農村各類土地。這里的地貌有點類似于我國山東省泰山以東地區，只是氣候比較寒冷。好像沒有什么水土流失的樣子，植被相當好，水流清澈見底，真是秀美山川。全地區沒有農業價值的土地只占全部農村土地的3%。在目前，在農村土地中，有15%是林地，80%是農業用地。農業用地中有60%是地主或耕作者（owner-occupiers）擁有；或者說整個土地的５７%被大地產占有，而他們占人口的比重是0.01%(有不到1500家私人大地產)。蘇格蘭民族黨在自己的宣傳資料中則說，蘇格蘭整個土地的三分之二被那些只占全部人口的0.025%極少數人占有。農業用地的30%由佃農擁有，10%則由Crofters實際擁有（tenure）。蘇格蘭的全部土地中，只有12%屬于公共部門所有，這個比例不大。
從歷史層面上看，蘇格蘭高地的封建主義是相當晚近的事情，并在現代社會里有明顯特征。Bryden教授從4個方面來看蘇格蘭演變過程，倒過來說是這樣的。
第一，目前，在歐共體的背景下，蘇格蘭問題突顯出來。而其更大的背景是地方共同體被重新強調，國家政權從地方事務中逐步退卻。
第二，再早出現當代官僚政權控制的出現。二十世紀所典型反映的一種非個人化的“國家資本主義”試驗，即對市場和財富積累的政府控制，在英國也盛行起來。
第三，更早一些的幾個世紀里，現代政權的封建先驅在一種個人化和非個人化相綜合的狀態下演進，而其制度形式則是“王權”和分散化的地主權威。
第四，在蘇格蘭社會出現國家形態之前，其凱爾特外圍社會（Celtic periphery ）即部落社會——我們對它了解很少，主要是想象它的情形，他們有一種類似當代人所孜孜追求的那種共同體民主。
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封建制度是從中世紀法國的侵略而傳到英國的，然后12世紀由大衛一世帶入蘇格蘭。說起蘇格蘭在20世紀仍然實行封建制度，實在令人驚訝，但這卻是事實。就在70年代，貴族還向自己的封臣（vassal）要錢，如果拒絕，封臣就會被告上法庭。封建制度作為一種中世紀的現象，其在政治、經濟和社會方面的大的框架沒有了，但土地制度方面卻在蘇格蘭保留下來了。
到底什么是封建制度？蘇格蘭議會的文件解釋是這樣的：在特定的時代，所有土地被看作最終歸君主所有，君主將土地的各個部分分封給諸侯，用以換取他們的軍事服務。各個諸侯再將自己的土地分封給下一層次的仆臣或諸侯，依次類推，形成一個金字塔結構。但每一次土地分封的權利內容是不一樣的，例如，可以是土地上的某些產品。每一個向下封地的人被叫做賞封貴族“superior”, 最高的“superior ”便是國王。在金字塔的底部，是實際控制土地的地主。這里就產生了兩個短語，一個從賞封貴族的權利講，叫做“direct ownership”，另一個從下封諸侯的權利講，叫做“useful ownership”。
存在于蘇格蘭的封建制度大體有這樣幾個特點：
第一，一項可遺贈財產（heritable property）往往同時有很多所有者，其中下封仆臣（vassal）擁有占有土地的權利。盡管賞封貴族沒有這項權利，但他卻有其他權利。他擁有一種認可下封仆臣的“使用所有權”的權利，這種權利可以買賣，而且是永恒的。
第二，封建特權規定財產的使用，并且世代有效。
第三，下封仆臣要給賞封貴族以利益回報，過去是軍事服務，但在1745年的Jacobite起義中被廢止了。其他一些利益也漸漸廢止了，但現在還有一種年金（annual payment, 也叫做feuduty）要上繳，雖然沒有嚴格實行，但現在（92年）還沒有完全消失。
第四，從理論上說，國王仍然是最終極的賞封貴族。從許多方面看，這是一種法律虛構。
在蘇格蘭議會成立之前，蘇格蘭的土地制度在上世紀還有兩次重要改革。一次是1970年的改革。這次改革允許通過贖買（ransom）的辦法限制賞封貴族的特權，同時給“蘇格蘭土地特別法庭（Land Tribunal for Scotland）以很大的權利，它被允許變更或取消某些附加于土地之上的封建權利。另一次上1974－1976年的改革。這次改革禁止再建立新的分封關系，并要求在今后的土地轉手交易中強制完成贖買交易，使新的土地所有制不再承擔封建義務。但這兩次改革還是遺留了那些未轉手的土地上的支付年金的封建義務。然而，從總體上看，這種要繳納的封建性的貨幣因為多年的通貨膨脹，并不重要。因為這種變化，一些貴族拿不到收入，或收入少沒有意思，便消失了，以至不容易找到他們，這給以后的工作也帶來一些麻煩。
這兩次改革沒有徹底實現反封建的改革目標
在目前的封建土地權利關系中（feudal tenure）國王作為重要的特權擁有者（Paramount Superior），也是蘇格蘭在封建土地制度名義下的所有土地的最終所有者。廢除封建土地制度，國王的地位也要被調整。按“最小變動”的原則，國王的最高特權將被廢除，但與土地相關的其他方面的特權將被保留。一些評論者認為，國王的一切特權應該被一舉取消，但議會對這一點持有疑慮（在1998年的文件中是這樣）。取消封建制度不是要取消所有關于使用土地的限制性條件，因為一些封建制度下的條款本身不具有封建性。
1991年，英國議會通過了《農業財物法（蘇格蘭）》，這個法律對地主和佃農之間的關系做了調整，使得佃農在租佃關系中的地位比較有利。但是，這個法案也給土地流轉帶來限制，因為現有佃農不愿輕易放棄土地。這給年輕一代進入農業領域設置了一定的障礙。能不能再做出改革以活躍土地市場，降低潛在的農業進入者的門檻？這是后來1998年提出的問題。
1998年前的改革還有一個問題，是不大有利于深化農業分工，因為改變種植方向可能意味著變更租約（租約通常對種植作物有規定）。以后的改革提出了這個問題。
1998年前沒有解決的另一個問題是林地問題。91年的法律規定，地主可以重新占用佃農的土地，只要是用做非農業的使用，例如用做種樹。法律還規定，土地的樹木是歸地主的，如果要種樹，還要征得地主的同意。
獵殺野物的權利在法律上也有規定，但過去的法律似乎不利于租佃者將土地開發為體育或娛樂場所。首屆蘇格蘭議會的目標是取消封建制度，代之以徹底的土地所有權制度。
此外，還有大量的草地和貧瘠的山坡地有的是公地，也有的是“私有”的土地，1998年開始的改革就是要解決這個范圍的“產權”問題。改革的核心目標是兩個，一個是創造土地的公共使用權（Right of access），只是這種使用受到一定的限制。這些使用包括公眾的非正式的休息、娛樂活動，利用土地通過，以及野餐、散步等。另一個則是社區組織購買土地的優先權。就這項內容，我們覺得它有點社會主義的色彩。但這次改革的重要方面在于限制蘇格蘭的大地產的權利，具有反封建的性質。
這次土地改革強調公共部門對土地所有權的介入，但對介入的手段做了明確的界定，主要是：對有利于發展的活動提供支持和指導；提供信息服務；對更好的土地利用方式和辦法提供財務支持；對一切不利的活動給予阻止，包括財務上的懲罰。
土地改革的主要辦法
（一）改革的領導與發動
這項改革是由蘇格蘭事務大臣 （the Secretory of State for Scotland, 中央政府設置的機構的人員，現在可能已經取消）在1999年宣布的。但在1997年先行建立了Land Reform Policy Group（LRPG），由Lord Sewel(農業、環境和漁業大臣)領導，并開展了調查研究方面的組織工作。
LRPG的工作是值得稱道的。它在1998年2月發布了一個咨詢報告，對這項改革所可能牽涉的問題作了廣泛討論，吸收了大量的來自社會各界的意見。1998年9月，LRPG又發布了一個關于解決方案的報告，提出了改革的目標、立法的含義、行政的含義以及改革要付出的成本。這項報告吸收了更多的意見（有846個人或組織提出了意見）。LRPG在1999年提出了最后的改革部署，這個文本受到了廣泛認可。
與此同時，英國民間組織SNH(Scottish Natural Heratage)也在議會支持下開展了獨立的研究咨詢工作，并借助民間輿論管道吸收意見，在1998年12月發表了咨詢報告。
蘇格蘭議會1999年成立以后，把土地改革當作頭等大事做，認為這項工作牽涉蘇格蘭的長遠利益。
新的蘇格蘭行政局（Scottish Executive）1999年發布了土地改革白皮書，其主要內容是：封建法律的取消；確立社區權利，包括登記土地收益，并最終在土地的銷售中獲得收益，還包括了土地所有權的信息以及公共利用土地的可能性；建立國家公園等。具體內容包括：
第一，確認社團組織(community bodies)在它們所在的地域里注冊它們出自土地使用的利益。
第二，給社團組織以時間，讓它們評價將要出賣的土地是否有購買的必要。
第三，給社區以購買土地的權利，只要這塊土地被出賣。
第四，創造一種新的受強制的購買力（new compulsory purchase power）以阻止有人規避這項擬議中的新的立法。
第五，創造一種對土地履行責任的約束機制，對已圈地、敞地和山坡地均無例外，使得的私人絕對財產（privacy）、土地管理和保護均得以保障。
第六，提供一套新的蘇格蘭農村數據代碼（Scottish Countryside Access Code），用以反映各方面的相關責任。
第七，在每一個地方轄區建立“地方對話論壇”（local access fora），由它們對土地改革做出評論，并調節爭議。
這個立法的基本精神是從依存土地的居民的利益出發，對土地的出售進行約束；法律要規定，如果不考慮這些人的利益，土地是不能出售的。
?。ǘ└母锏膸讉€難點
1．關于強制購買
事實上，政府的強制購買（compulsory purchase）是很少的。強制購買在法律上也有嚴格規定。
從程序上看，要實現強制購買，必須有下面幾個步驟：第一，特別授權的土地征用局（acquiring authority） 要起草發布強制購買通知（compulsory purchase order），通知必須描述所購買的地產情況。第二步，在地方報紙上連續兩周發布廣告，將購買信息送達有關方面。第三，要將購買通知遞交國務大臣（Secretary of State）確認。第四，在國務大臣收到文件以后，要征詢反對意見；如果反對意見很廣泛，國務大臣還要舉行公開聽證會。在這些工作的基礎上，國務大臣做出決定。第五，土地征用局再行發布強制購買的決定。
要注意，如果任何人認為這個購買使自己的利益受到傷害，他都可以在6周之內采取法律行動即向蘇格蘭土地法庭提出訴訟（Land Tribunal for Scotland）。
2．關于土地購買價格
為了公眾利益而對土地進行征購，價格如何決定？這是一個很重要的問題，在這方面，英國當局在蘇格蘭議會成立之前，就有嚴格的立法，并在法律文件這中體現了價格決定的基本精神[9]。
盡管價格決定使一個復雜的問題，但英國政府認為其基本精神應該是這樣的：征購價格應該是所有者（或求得補償者）得到一個貨幣量，這個貨幣量對于所有者來說，就好像征購沒有發生一樣。換句話說，征購行為對土地的當事人的利益獲取不應該發生影響。為了在理論上說清楚這個道理，英國法學家使用了一個概念，叫做“無計劃世界”（no scheme world）。這是一個虛構的世界，在這個世界里，土地征用局沒有發布過土地征用通知，有關土地的發展計劃沒有發生，甚至沒有提出。這個設想的根據很清楚，因為這些“計劃”行動會影響到土地的價值。這樣，土地價格決定的基本精神就清楚了，就是說，土地價格的決定應該以“無計劃世界”為基本前提。
價格決定具體考慮以下幾個方面的因素：
（1）市場價值規則（market value rules）
運用這個規則具體考慮這樣幾個原則：
1）對強制征用不進行額外補貼。1919年之前，政府考慮到強制購買忤逆了所有者的意愿，會在征購價之外在給一個補貼，但1963年的立法取消了這個做法。
2）在決定價格時，設想被征購土地在公開市場上自愿出賣時可能獲得的收益，這是定價基本準則。
3）不因為被征購土地的特殊用途而給當事人以價格補貼。
4）如果土地的目前使用有違反公眾利益或違反法律的情形，由此發生的收益在征購價格中也不予考慮。
5）在特別情形下，土地法庭會不考慮市場價格，而考慮一個“重置等價”（the cost of equivalent to reinstatement）。例如，一座教堂，如果按市場價出售，所有者所獲得的款項難以在另外的地方建立一座同樣的教堂。這個時候，土地征用局只能考慮教堂的重置費用了。
6）考慮打攪（disturbance）補償。
（2） 合法的計劃假設
土地的市場價格只反映其當下用途的市場價格，但它還可能有潛在的發展價值，例如，某一天農場主有可能在將土地賣給房地產商二獲得更高的價格。在這里，有的發展計劃還是要考慮的。一塊地方，已經被政府規劃為住宅發展區，那么，土地所有者在公開市場上出售土地時，政府的規劃就是影響因素，出售土地的收益必然包括這個因素。所以，這種合理的計劃假設應該對征購價格發生影響?！盁o計劃世界”只是針對還未發生的但隨著土地購買就要發生的狀況而言的。
（3） 增殖或貶值的后果
正在執行的計劃可能使得所征購的土地的價值發生增殖或貶值，但這種因素不應該在征購價格中予以考慮。英國的法律對此有明確規定。
?。?） 外部有害（或有益）影響
一整塊土地，如果只征用了一部分，而征用的結果給其余的土地的價值造成了損害，那么，土地征用價格應該包含對這種損害的補償。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此變得毫無用處，那么，所有者也可以提出補償要求，土地法庭應該做出裁決；如果理由可靠，補償就應該確認。
如果土地的部分征用給未征用的其余部分帶來了增殖，那么，土地補償價格就應該將這種增殖從價格中扣除，就是說，如果補償1萬元，可能變成補償8000元了。但如果補償價格是1萬元，而給其余未征用的土地帶來的收益是增殖是1.5 萬元，怎么辦？通常也就是不再補償，而不會要土地所有者向土地征用局倒交5000元。
3．改革的對象與土地登記
改革的對象是什么？這個規定直接關系到改革的操作，也關系到改革的成敗，所以，蘇格蘭當局的意思也很清楚。只要一個社團組織在一塊土地上有利益可言，改革就涉及到這塊土地。不能根據農場面積這類標準來確定改革的對象，因為這會導致徇私舞弊，使社區利益得不到保護。文件還規定，蘇格蘭所有的土地主人都會被一視同仁地對待，不論使公共土地的主人還是私人土地和非政府土地的主人，都將適用新的法律。
登記的辦法是社團組織都可以向蘇格蘭當局（Scottish Ministers）申請注冊其所在或所用土地的共同利益（community interest）。文件對“社團組織”適用性做了規定，例如使用土地所處的地域，社團組織的構成，社團組織是否將可持續發展作為主要活動目標，以及它是否得到地方共同體（local community）的支持等。社團組織必須作為一個共同體存在（community trust），通常應該是一個公司組織，有嚴格的財務預算，并且要保證不能把共同體的利益轉移到私人手里。
這個文件很重視購買土地的價格問題。政府任命的地價評估員要對地價做出判斷，如果發生糾紛，將交由蘇格蘭土地法庭（Land Tribunal for Scotland）裁決。
為了使得共同體組織能夠買到土地，文件規定它可以最多用半年的時間來籌集資金，在一定條件下，政府給予補償。
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英國政府對蘇格蘭的土地改革有詳細的規劃，并對各項改革的前景有一個基本判斷。現將這個方案的主要內容介紹如下。
1．鼓勵私人土地所有者更多地為參與地方發展事務，更多地投入精力，更多地承擔責任。為此，要出臺鼓勵措施；要評估私人地主出售土地對公眾利益的影響；要更有力地支持地方政府或基層組織為發展經濟而實行的對土地的強制購買；要控制所有的土地出售行為；要取消或減少某些土地使用的政府補助；要引入土地價值稅（此項立法的成敗難以估計）。
2．擴展對土地的共同體所有權和共同管理，為可持續發展服務。為此，要在咨詢方面和資金來源方面給予支持；要鼓勵共同體按照市場價格獲得土地。
3．對那些有益的房地產項目和其他地方發展項目要在土地的轉讓方面給予更大的支持。為此，要使得符合發展利益的強制購買更加易于實現。
4．擴展對小農戶的支持，以滿足他們對土地的需要。為此，要在公開市場上購買土地以一定方式轉讓給他們；考慮實行強制租地（此項行動估計很難成功）。
5．對公共機構擁有的土地，要使土地的主人積極參與公共事務，為擴大就業做出努力。為此，為此要出臺一些鼓勵的辦法和指導意見；要使的國王在蘇格蘭擁有的財產在地方發展中發揮更積極的作用。
6．鼓勵在蘇格蘭擁有土地的非政府機構積極參與地方的發展事務，為地方擴大就業做出努力。
7．清除過時的和不公正的封建土地制度。蘇格蘭法律委員會已經在這方面展開行動。
8．對土地所有權的實現形式做出改進，意即限制因土地所有權而產生的各種不合理的負擔。蘇格蘭法律委員會也在著手立法，以實現目標。
9．對近海土地和海床資源的利用提出更具有建設性的方案。
10．做好土地資源利用方面的信息工作。關于這方面的工作，英國的相關機構提出了一些設想，但對這些設想能否實現，并沒有樂觀的估計。其中，提到要獲得一項關于調查土地所有權獲益狀況的權力，但對能否獲得這項權力沒有把握。
11．在整個蘇格蘭地區整合各種土地利用的政策。為此，要改善各種涉農部門之間的合作關系；要改善和擴展公眾對土地合理利用的支持。
12．整合各種農村土地利用的計劃。為此，要在更加統一協調的水平上制定并落實農村土地利用戰略；要通過地方委員會調節地方對土地的利用（此項行動估計難以成功）；要擴展對農業、林業、體育和環保方面的土地利用計劃；要加強對鹿的數量的控制措施。
13．提高共同體對土地利用決策的參與程度。
14．在合理的基礎上擴大對各種土地的公共使用的程度。
15．擴展農業租地經營的多元化生產。為此，要引入英格蘭和威爾士的相關法律（此項行動難以成功）；要取消對短期租約的某些的限制性規定；要賦予佃農優先購買租種土地的權利（包括自己租用的房屋等）。
16．對佃農和地主之間的糾紛要提供一種簡單的易于操作的解決辦法。為此，要簡化裁決過程，控制裁決的收費率，提高裁決人員的業務水平；要擴展“蘇格蘭土地法庭”的權力，包括任命仲裁人、限制仲裁時間等。
17．為佃農的多樣性生產提供更多的機會。為此，要推廣佃農與地主之間的規范的合作模式；要給佃農以更多的保護以防止地主在非農業土地上恢復不當要求；要給佃農在林業開發上更多的權利；要推動有利于自然環境保護的家庭養殖業；要使佃農在租用空閑運動場上面獲得優先權；要使佃農獲得狩獵損害的補償；要使佃農和地主分享礦產開發方面的皇家利益。
18．要對在租來的土地上所蓋房屋的產權給予更大的保護。為此要改善糾紛解決機制。
土地改革也有一些專門針對crofts 的一些立法建議，下節介紹這些建議。
關于crofts 社會
蘇格蘭多年的土地改革的任務之一，是要解決所謂crofts的土地權利問題，而這正是蘇格蘭歷史留給當代英國社會的一個很沉重的遺產。這個話題對于我們認識中國貧困地區的問題有一定的啟示。因為這個問題在英國很有特殊性，所以，我們單獨介紹這個問題。
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先交代一下croft這個概念。英國的法律文件對這個概念在不同時期有過不同的但大略相近的定義。這種定義在法律上是非常必要的。一般來說，croft是一種小的農業生產單位，而且主要集中的蘇格蘭的（西）北部的7個縣。Croft的經營者便被稱為crofter。目前的情形是，大部分crofter已經有了土地的所有權，其余croft則仍然租種地主的土地，但地租率、租約等受到法律的規范，通常對crofter是有利的。這個局面也是長期演變的結果。因為土地經營面積小（平均大約是5公頃，小的只有半公頃，大的可至50公頃），每年又生長一季，他們的生活現在還不好，主要是現金收入少，但因為有歐共體和英國政府的支援政策，又因為農業保護（英國食品價格貴）政策，這些crofters的生活水平遠在我們中國一般農戶水平之上。目前Crofters 的主要產品是牛羊肉、土豆和木材。大部分Crofters是兼業農戶，在當地從事各種職業，包括警察、教師、郵差等。
在英國，系統研究crofts問題的學者是James Hunter，這里的一些背景知識主要來自的他的著作。在英國革命以后，英國的大部分地方都獲得了很大進步，但蘇格蘭高地和北部一些島嶼卻進步緩慢。這個社會還維持了一種部落社會的性質，社會按部族（clan）劃分，每一個部族有同樣的姓氏。但是，這個地方與英格蘭的經濟聯系也已經發展到相當的水平，只是過去這種聯系對蘇格蘭高地的社會結構還沖擊不大。英國革命后，高地的一些首領們有的住在愛丁堡，有的住在巴黎。到18世紀，這些駐外的蘇格蘭高地的貴族受到南部發達社會的影響，開始向往貨幣收入。這就對蘇格蘭高地的社會開始逐步發生影響。
土地的分封制度是為軍事活動服務的，如果沒有重大的外部誘因，這種制度的變化是不容易的。有文獻記載，一些貴族在1730年代就把自己部族中的一些下層成員賣為奴隸。但由于當時蘇格蘭與英國的關系還是緊張，這種變化在蘇格蘭不大。大貴族把土地封給tacksmen，這是部落中的一個等級。Tacksmen只給賞封貴族繳納名義上的地租，主要任務是在戰爭中效力。這些tacksmen也不直接從事農業生產，他們又把土地封給更下等的部族階層（cottars and mailers）。不難理解，如果這種組織不能從戰爭中獲利，就難以長期保持穩定，因為這種土地制度的生產效率不高。首領們希望增加租金，因為在1746年之后，戰爭是不大可能再發生了。但是，他們的希望在tacksmen的阻力之下難以實現，所以，他們還是不得不與老傳統保持一致，而不是與吸引他們的南方社會保持一致。解決這個問題的辦法是通過強制來引入大不列顛的社會政治制度。
最終的鎮壓是不可避免的——這是Hunter的看法。在英國（在大不列顛國內講，是英格蘭人）的殖民歷史上，如果一個社會阻礙了他的“發展”，那就是毀掉它——對愛爾蘭和北美的殖民，都是這樣的情況。但是，如果一個社會不阻礙它的發展，它也懶得去管——好長時間，英格蘭人對蘇格蘭的態度就是這樣的。蘇格蘭高地在18世紀初以及此前的時代，對于不列顛人來說是遙遠的，也是沒有利益的。雖然在18世紀早期不列顛統治者已經在蘇格蘭高地駐扎了不少軍隊，但這是出于一種戰略需要，而與南部社會對蘇格蘭黑牛的需求無關。
到了18世紀后半期，蘇格蘭高地的經濟開始明顯地依賴英格蘭發達的工業和蘇格蘭低地地區的經濟發展。南部社會對兩種商品的巨大需求產生了決定性的影響，一種是羊毛，一種是海藻灰（用來做生產肥皂和玻璃的輔料）。這兩種東西需要大規模生產，這種生產方式就對傳統的農業生產方式形成了巨大沖擊。就在這種背景之下，crofts出現了。
高地的貴族在新形勢下表現出機敏和善變。不列顛政府也加了進來，但它對蘇格蘭高地的貴族有些恩惠，而不象在愛爾蘭那樣把蓋爾貴族簡單地通過剝奪而消滅掉。它對高地上層貴族采取了收買的辦法。只有少數參加過12月黨人（Jacobite）起義的貴族被流放或處決了——但他們的土地在1784年又還給了他們的家族。其余的土地權屬則沒有受到觸動。但地主貴族們的角色卻在急速發生變化。地租率在18世紀后期迅速提高。
面對這種變化，傳統社會的下層人員卻是另一種反應。首先是tacksmen不愿意調整關系，他們希望保持舊的非經濟的關系。這樣一來，這個等級的集團就成了那些所謂“改良者”（improvers）的可憎的絆腳石（bogeymen）。地主貴族們把他們開始看作是一種累贅。他們的租佃關系被終止了，土地被轉給了出價高的競爭者。Tacksmen的懷疑轉變成了怨恨。這種怨恨使得大量tacksmen向美洲移民。
Hunter認為， 這種移民的影響是災難性的，它使得高地初生的中產階級夭折，也使得這個地區的小佃戶經受經濟上的剝奪。更實質的問題還不在于高地部落社會的最下層的人們失去了領導者，而在于高地社會所面臨的調整變得極為困難。因為tacksmen通常受過好的教育，對外部世界也比較了解。這個歷史變局使得地主貴族們對小農十分兇殘，那些沒有跟隨tacksmen去美洲的小農，就變成了crofter。大地主貴族們不把土地大面積地租給小農，就是為了讓他們有足夠的時間和生活壓力去他們的工場勞作（生產羊毛和海藻灰）。每個crofter家庭租種的土地一般不到1 英畝；土地被劃成長條，每家一條。在1755年至1831年間，crofter 人口大量增加，當時的那些產業也能夠使他們的家庭能夠活命，而那些小塊土地本來不足以使他們自己自足，他們對土地暫時就不重視了。這種情況使得平均每個crofter 租種的土地更趨于減少。
（二）反抗與改革
以后的故事是悲慘的。高地出現了“驅趕”運動（clearance），一些crofter的房屋被摧毀，成為流離失所的難民。在羊毛和海藻灰的市場價格還比較高時，他們還能掙到一些錢，他們的勞動也被貴族所“珍視”。但不幸的時代來了，在1821以后，牲畜的價格和海藻灰的價格大幅度地下降，人們立刻生活無著，大部分家庭主要以土豆為生，人口開始過剩。要命的是土地不增加，而“驅趕”運動變本加厲，羊占地的情形愈加嚴重。在1847年，Skye縣的16000英畝可耕地被羊占了6000英畝，其余10000英畝土地上承載著4000個家庭！終于，在1845-1850年間，蘇格蘭高地的各crofts縣發生了大饑謹。大饑謹和當地賴以活命的土豆感染一種病有關系，這種病（一種真菌引起的病害）1845年先從歐洲大陸爆發，第二年傳到蘇格蘭。英國政府在救援中的官僚主義加重了饑謹帶來的大災難。
當然，crofters有過他們的抗爭，有時抗爭采取了相當激烈的形式，被史學家稱為“高地土地戰爭”。農民在土地上進行靜坐示威，一些過去被驅趕走的crofters的后代也回到原來的土地上靜坐。警察和地主勾結對crofters進行干涉、逮捕和判刑，crofters便和警察斗，有時警察把軍隊找來支援。
crofters的斗爭多少是有作用的，逼使英國政府立法對他們的處境加以干涉。1886年，還成立了Crofters Commission，專門做他們的工作。當時主要解決的問題是：耕作土地面積?。蛔獾桕P系不穩定；租金高；農田建設占地得不到補償；運動場建設擠占耕地等等。1886年的法律部分解決了這些問題，例如限制地租不得超過每年30英鎊等，但土地所有權以及面積問題還沒有解決。這項立法確定了這樣幾個立法原則： (a)根據某些具體考慮來加強租約的安全性，使地主不能隨意解除租約。(b)確立一種比較公平的地租率。(c)對于佃農在土地上的改良，如果租約要終止，必須給予補償。1911年，成立了土地法院，替代了Crofters Commission（后來又恢復），這年的法律規定，對于蘇格蘭地區的用地不超過50英畝，或租金不超過50英鎊的（年）的佃農，法律授權成為永久的土地使用者（landholders）。1949年的法律改善了較大農場的佃農的法律地位，使租佃關系的繼承得以確立。
在1976年，英國政府給予 crofters購買土地的權利，購買的價格是租金的15倍。這個價格是不高的。政府強迫地主必須把crofter耕種的土地和crofter的宅基地賣給crofter。這次改革實際上是把一些耕地和宅基地分給了農民。但是，資料顯示，這次改革僅僅使4,300 croft 房屋和3,000 處croft田地變成了croft所有。也就是總量的1/5左右。
1993年由英國議會通過的法案（Crofters (Scotland) Act），是一項綜合性的法案，過去所有有關的法律文件都在這個法案里得到認定或修正。
有一個事實值得經濟學家注意，當英國政府機構試圖將土地以優惠的方式（或強制地主出售的方式）賣給crofters時，crofters并不買帳，他們希望繼續保持租佃關系。有兩個文獻反映了這種情況[1]。上世紀初，英國政府的“高地人口稠密區事務局”（Scotland Congested Districts Board）試圖促進crofters購買田莊，但一是因為crofters的收入確實有限，另一原因是改革的配套問題（這個局自己沒有權利先把土地買進），而更重要的原因則是已經發生的改革在地租率、租約安全以及繼承方面對crofters已經有了很大的保障，所以crofters沒有很大積極性買自己占有的土地。1976年的改革也有同樣的問題。
土地改革的過程同樣是力量較量和政治沖突的過程，最后產生的結果是多種因素平衡的結果。例如，1892年，保守黨控制的議會頒布了一項法律，叫做 Allotments (Scotland) Act, 這是歷史上第一次涉及對Crofters做土地安置的的法律。這個法律的頒布受到Barra島上Crofters的歡迎，這個島人口密集，沒有土地的Crofters居住在很骯臟的環境中。有了這個法律，Crofters就開始行動，向Inverness縣委員會提出了申請，要求合法擁有土地。接著便是曠日持久的沖突。委員會的一部分成員同意滿足他們的要求，但委員會的地主們不同意。他們接著向英國“擁擠地區事務局”提出申請，但沒有得到積極的回應。最后，他們決定自己行動，島上最大的一個農場被占領了。他們的口號說：寧愿去監獄，也比現在強。幾年的持久斗爭，最后逼使“擁擠地區事務局”在1901年買下那個農場和和相鄰農場的一部分，分給了60戶 Crofters了事。但其他地方的問題沒有解決，沖突仍然發生著。在1900年的一次沖突中，Skye縣的Crofters占領了土地，地主訴官，官方干涉，但Crofters不接受，最后的辦法是官方花錢在那片土地上設圍欄，把地主的狩獵區與Crofters的田地分開。
斗爭的結果是Crofters的土地權利得到了緩慢但十分有效的改善。在1886年至1950年代早期的這個時段里，52000英畝的可耕地和732000英畝的草地成了Crofters的土地（不一定所有，但租約不容易解除）新增加了2742戶Crofts，5160戶Crofts的規模也得到了擴大。一個最不可否認的成績是，在19世紀前60年的“驅逐運動”中建立的大牧場，又重新被Crofters們占用了或所有了，很多早期被驅趕的crofters的后代們又回到了祖先使用的土地上。crofters Commission與 “擁擠地區事務局”的工作應該說為Crofters狀況的改善做出了貢獻。英國農業局也做了極大的努力。羊的品種更換，資金的支持，農業技術方面的幫助，房屋的改善，等等，都有明顯的效果。
目前，crofters問題在英國農村政策調整中還有其特殊性，但在土地方面，其特殊性已經不顯著，所以，1991年以后，政府出臺的土地改革政策把crofters方面的問題與其他土地問題歸并到一起來討論、立法。1998出臺的改革構想所涉及的土地改革內容主要是：
1．促進crofting共同體的發展。為此，要給所有的crofting共同體控制土地的權利；鼓勵共同體更多地對土地經營管理；保證不歧視新的crofters，并促進新的crofters產生；盡可能地在蘇格蘭的其他地方推廣crofting經營模式（這一點是很受爭議的）。
2．促進地方政府更多地參與并負責crofting的管理活動。為此，要將一些調節職能轉移給地方政府，特別要將一些重要的調節管理職能轉移給地方共同體。
3．進一步簡化對crofters的立法和行政管理。為此，要終止對分解crofts（Subdivision）的控制（1993年的法律對此還有很大限制。家庭幾個孩子繼承租佃權時，容易發生這種事情）；要簡化對土地轉租的管理；要簡化大部分委派工作；要減少Crofters Commission對遺產繼承事務的參與。
4．培育crofters經濟的生機與活力。 為此，要由Crofters Commission對撂荒現象（absenteeism）采取更積極的行動；限制多重轉租（multiple tenancy holdings）農場的發展（此項行動難以成功）；要減少各種原因造成的crofts被收回或停業的現象。
5．利用土地開展多種經營，而不是優先發展農業。為此，要減弱crofters 的經營許可與農業生產之間的聯系。
?。ㄈ┈F狀：一個案例的反映——種公有制的存在
蘇格蘭的土地改革始終沒有像中國那樣的“革命”的特點，大體是政府有一個法律框架，給一定階層的人士以某種權利，而實現這種權利則要靠相關的社會力量自己努力。下面這個案例是90年代發生在Skye 轄區一個島上的改革故事。
1993年Borve and Annishadder的crofters與他們的地主達成一項協議，購買了地主的1860公頃土地，其中包括crofters已經占用的土地和和公共草場（所有權屬于地主）。他們組成了一個獨立的法人（legal entity）把土地的所有權交給這個法人，作為crofters自己的地主。同時，這些crofters也因此加強了自己的社區（township[3]），這樣，他們不僅有了利用土地的自主權，也還可以決定自己的部分社會事務。同時地主方面也認為自己得到解脫，不用再承受管理方面的負擔。這是一個好的結局，但產生這個結局的過程卻不很簡單。
1991年前的法律允許crofters的土地有永佃權，但不允許他們種樹。1991年的法律則肯定他們可以種樹，只要征得地主和Crofters’ Commission的同意。Crofters們便利用這個法律要種樹，方便自己牧羊。有關政府部門一一表示同意，但通知送達地主時，地主不同意。種樹以后，每2英畝每年1鎊租金，時間是60年，地主對這個條款覺得難以接受，他認為這點租金根本無法彌補管理費用。地主還認為他的祖上沒有驅逐過crofters，自己應該得到相對公正的對待。他想把自己的土地賣給crofters。他的兒子也表示無意繼承這份家業。
有關的官員便勸說地主作為投資者參與這件事情，地主同意了，但在收益比例上有又有了分歧。地主想拿收益的50%，但官員認為他只能是一個crofter的比例那么多。地主于是又主張賣掉土地，但在價格上也又分歧。1976的法律規定可以達到租金的15倍，但地主依據其他一些例證，說可以達到45倍。最終商量出一個價格，達成了交易。接著便是籌款，在政府機構同樣給了一些幫助（主要是溝通）。高地基金會答應給一個5年期限的貸款。最后，crofters們實際上是組成了一個公司（trust），共同擁有土地。Trust的董事長由大家選舉。在1860公頃土地中，398公頃歸crofters自己耕種，其余的土地則是公共草地。20公頃用來種植當地的樹種，還有60公頃要種植用材林，但要林業部門批準。目前，這個公司還在打算興建pony-trekking和風力發電裝置。
研究者認為，這樣一個結局還不能說會取得最后的成功，因為剩下的問題是這些crofters之間的合作是否有效。如果他們認識到相互信任的重要性并合作行動，進一步的成功就有把握。土地所有權由私人手里轉到社區公司（township company）并不能一定成功。而且，每一個crofter還有權利用年租金15倍的價格把自己的那一份地產買下來，也可以把自己的宅基地賣掉，這樣的一些行動都將威脅合作的持續。但目前看來，還沒有誰打算把自己的那一份賣掉。從地主方面講，遠不是每一個地主都能像這家地主那樣有良好的個人信念與家庭傳統。但研究這也注意到，其他地主至少在道路用地方面還是通情達理的，他們能夠照顧到社區的需要而讓出自己的權利。此外，這個模式如果要用到更大的社區，是非常困難的，因為現在實行了一種特殊的放牧制度——羊屬于個人，但集體放牧[4]，如果規模太大，就出現激勵問題。還有，一個好的社區領袖也是不容易找到的，他要有時間，有熱情，有鍥而不舍的苦干精神。目前這個社區的領袖是從南非回來的，沒有他，這件事情也難成功。
評論：對所有權認識的啟示
蘇格蘭的土地改革看起來靜悄悄，但改革的一切必要內涵在這里都具備?？疾爝@里的土地改革，所獲最大的啟示，是名義的所有權和實際的所有權可以嚴重分離，以至名義的所有權可能喪失意義。所有權是可以分割的，這種分割不只是慣常所說的所有權、處置權、經營權（使用權）以及收益權等幾個方面的分離，而是每一項具體的權利被分割到多個主體上。這種分割受到多重因素的影響，并產生不同的交易成本。同樣的一種安排，或者說，同樣一個法律，在不同國家可能有不同的后果，因為他們的歷史環境和現實的制度環境很不相同。概括地說，所有權的安排是極為復雜的一個系統，評價這種安排的內涵不能簡單化。
?。ㄒ唬┮庾R形態和政治對所有權的影響
在特殊的歷史背景下，蘇格蘭的主流意識形態一直偏左。在二戰結束后的一個時期，這里的知識分子很多都參加了共產黨組織，并對青年學生有很大影響。直到原蘇聯政府出兵匈牙利，才使這種局面有所改觀。但在英國國內比較，這里的意識形態還是在比較左的一端。這種局面不免對英國議會的立法產生影響，后來也對蘇格蘭議會的立法產生影響，導致立法的基本精神是限制地主，支持小農和佃農。
二，crofters在公共草地的使用種實行了一種公共所有權制度，即所謂common grazinglands，在這種制度之下，草地一般是由借貸款項購買的，經營和管理是由社區組織進行的。真正需要比較的是這種制度和英國其他牧業制度之間的效率差異。
但就其基本制度而言，蘇格蘭農業還是資本主義的。首先，這里的農業的主導制度還是資本主義農場制度，只是在蘇格蘭本島的西北部和及其附近島嶼上有所謂croft tenure。而這些地區的農業產值只占蘇格蘭農業產值的比較少的部分，小于10%。第二，就是所謂croft tenure，也并不就是中國農業那樣的“社會主義”制度或以色列吉布提那樣的制度。croft tenure之下的小型農場在種植業部分的土地是私有的；經過多年的改革，20%的crofts由crofters自己所有。其他crofts的所有權屬于各種類型的地主。
在蘇格蘭議會，執政黨是工黨，有一種中間偏左的意識形態。例如，他們對所有權的看法就反映了這個特點。他們認為，只要土地使用合適，公眾利益可以得到滿足，什么樣的所有權關系不大。通過公眾干預，人們對土地使用的關注會改變對土地的使用。只是在某些情況下，改變土地的所有權是必要的。這里的第一大反對黨“蘇格蘭民族黨”（有譯“蘇格蘭國民黨”）的立場也有明顯的社會主義色彩。他們主張蘇格蘭擺脫英國獨立，這種目標決定了它要爭取更多的選民，因此立場更顯得左一點?？傊?，強調共有產權，支持政府的干預以及公共組織的控制，這種社會主義的基本精神是蘇格蘭政治的明顯的特點。關于這個問題，我與Arkleton 中心的資深研究員Keith Hart作了討論。他認為，蘇格蘭政治的這種特點與蘇格蘭的歷史有關。長期看，蘇格蘭與英格蘭的關系不平等，英格蘭是殖民者，蘇格蘭是殖民地，幾次重要戰爭蘇格蘭也是戰敗者。這樣，蘇格蘭認為英格蘭是掠奪者，而英格蘭實行的是資本主義制度，他們也自然認為是這個制度在剝奪他們，因此也竭力拒絕這個制度，也就是說，拒絕這個制度容易得到民心。
Bryden教授認為，鑒于蘇格蘭的現狀，土地改革的目標主要是平等地分配土地權利和與之相關的其他經濟政治權利。他講的這個現狀，正是蘇格蘭的社會政治背景。
有學者對共有產權（land ownership by trusts and companies）提出批評，但議會人士認為，限制這些產權涉及到人權事務和歐洲憲章（European Convention），很不容易。他們認為，公共部門有權力擁有土地。所以，我們看到蘇格蘭高地的一些合作社，它們不只是在農業產前或產后進行合作，而且還在土地所有權方面合作，有了公共所有的土地。
（二）由自然因素和制度產生的所有權變革的交易成本
蘇格蘭農村的土地所有權，尤其是涉及crofts的土地所有權，其變革是極為緩慢的，這種現象也很是耐人尋味。所有權的變革是一系列交易的結果，只是有時候交易成為建立在暴力基礎上的不平等的交易（剝奪）。有意思的是，蘇格蘭的所有權變革大體上是在平等交易的基礎上進行的，即使是“強制購買”，也有嚴格的規定，它要比中國的農地征用合理的多。但這個過程卻極為緩慢，也許這正是協商交易的結果。這里不可能對此做出全面的解釋，只是扼要討論幾個有意思的因素。
croft tenure之下的小型種植業與蘇格蘭其他地方的農業的區別主要是：第一當然是規模的大小。一個croft平均用地約5公頃，而蘇格蘭其他地方在資本主義農場的規?？梢杂袔浊Ч曂恋?。第二，在租約關系中，croft的租約不是自由租約，政府通過多年的改革對租約施加了諸多限制，總體上對地主不利，而對croft佃農有利，例如，租約終止不容易，租約可以世代繼承等等。
一個很大的問題是：在英國這樣一個最老的資本主義國家，特別是蘇格蘭還是亞當．斯密的故鄉，為什么英格蘭的資本主義大農場制度不能對這里進行改造？經過閱讀文獻和與這里學者們的討論，這樣幾個原因值得重視：
第一，歷史原因。一些歷史背景前面已經作過交代。近些年的經濟學強調學習的重要性，但學習是有條件的。按說蘇格蘭與英格蘭接壤，人口交流很多，學習是容易的，但這里的農場制度并沒有被全部改造為資本主義大農場制度?，F在看來，學習要完成，學習的主體必須存在。按歷史學家的分析，這里的中產階級受到極大的打擊，大量流失到其他殖民地去了，沒有了學習的主體，制度的承接的能力下降了。當然這是一種猜測，這里的史學家并沒有直接說蘇格蘭高地的中產階級是學習的主體。中產階級是一種高水平的人力資本，家庭的影響以及教育的因素，使得中產階級易于接受新的制度，使新制度推廣的交易成本下降。
第二，自然因素的限制。制度的傳播與競爭有關系。如果要素流動要起碼的自由，那么，大農場制度應該在蘇格蘭高地脫穎而出。即使高地農場沒有了中產階級，英格蘭的中產階級還可以在足夠的時間里遷移至蘇格蘭高地，盡管這種制度傳播方式的交易成本比較高。但這樣的事情沒有發生。Bryden教授強調自然因素對要素轉移的限制。因為這里的可耕地只要是地勢較為平坦的河谷地和一些沿海的灘涂地，沒有其他地區那樣的大面積平緩地，所以不適合大農場耕作。西北部的一些島嶼更是如此。這里的氣候也較為濕冷。這種地方的農民如果沒有其他兼業機會，收入是不會很高的，甚至可以說在競爭之下這里的農業是要衰落的。事實上，這里的農民多年來大量流失，以至于所謂decrofting現象成了政府關心的一個問題。剩下的農民也并非靠幾公頃土地過日子，他們兼有其他工作。
第三，其他結構性因素的限制。高地crofts的農場規模畢竟多數沒有達到自然條件所允許的邊界，有的社區土地連片，但并不是一個大農場。如果有移民因素的，那么，crofters們可以移民，使得一個社區（幾百或上千公頃）crofts的數量可以減少，規模可以增加。但這也不容易。全面地看，應該從兩個方面認識這個問題。一方面，移民始終是存在的。在19世紀就有移民，而且還有相當一部分移民到了北美。這幾十年，他們的人口總量也是下降的。另一方面，要看到，隨著英國社會的發達，移民不是更容易了，而是更困難了。就此，我和Bryden教授做過討論，他認為，移民活動是一種交易成本很高的活動。大城市的收入固然高，但大城市的居住成本同樣很高。在英國的城市，房屋的建造有嚴格的法律限制，不能像我們的城市一樣，搞一些簡易的住宅，很多人擠進去住。1985年英國通過了房屋法，后來又多次修正，對“住房擁擠”有嚴格的規定，限制擁擠現象存在。這樣，就大大提高了大城市的進入門檻。對于一個蘇格蘭西北部的crofter，賣掉農村的舊宅，買大城市的房屋住下來，幾乎是不可能的。再加上其他一些因素（如收入預期等），移民就越來越困難了。
（三）公權是如何被盜取的？
在15世紀之前，蘇格蘭高地還是某種部落社會結構，部落人把他們的首領看作領袖和父親，雖然古代文獻不足以反映當時的具體社會結構，但在土地方面沒有明顯的私有產權是肯定的。蘇格蘭歸攏于英格蘭之后，一切土地歸國王所有。但是，我們知道，這種歸王室所有的土地，如果沒有監護或代理，那么這種土地與公共土地沒有什么區別。如果這種土地又是有價值的，甚至有很高的價值，那么，這種土地必然會被盜取，至于誰來盜取，用什么方法盜取，取決于具體的社會條件。
事實上，王室在早期有過土地的授權監護的情形，但僅僅是一些少量的可耕地，主要分布在海邊和河谷兩岸。大部分土地是公共的，也就是說沒有授予誰監護權。氣候、技術、人口規模和農產品價格的變化都會導致土地相對價值的變化。不難理解，在英國這樣一個土地規模相對狹小的國家，無價值的公地的存在一定是暫時的。從18世紀開始到19世紀，這些公共地就被蘇格蘭地主所侵占。有權勢的人或其他地主可以偽造文件，證明某塊土地是自己所有。在這個過程中，律師起到了土地加速轉移給地主的作用，因為窮人沒錢請不起律師。說起這段歷史，Bryden教授有直言不諱的批評：那土地是偷竊的！
當國王的所有權難以實施時，這種所有權也就成了名義的所有權，即使在授權監護（steward）的情形下也是如此。按照American Heritage Dictionary的解釋，steward這個詞的來源是sti-weard, 或者是hall-watcher, weard 與 aware有關。所以，這個詞與監護者（warden）有關的。按照O’Riordan 的分析，stewardship是一個很老的概念，有代理資源管理的意思，它的詞根不僅僅是“封建”的，甚至還是“前封建”的。因為盎格魯-撒克遜的法律漸漸替代了古代的部落法律和習慣，這個詞暗含的意思也就不太清楚了。[6]
Robin Callander 和 Andy Wightman也從歷史的角度分析過君主權利。[7]前者發表的文章說：“某人借助君主權力，便擁有公眾的信任；他有責任對蘇格蘭的土地和自然財富進行管理，這個責任也就是監護權（stewardship）。一個邏輯結論是：監護權比所有權更重要。我們可以認為，對國王的土地權利的監護，實際上也等同于對公地的監護。監護權最后比所有權還重要，這說明獲得監護權是對公地（或王室領地）的合法盜取。這個監護權是實實在在的權利，后來的土地改革的難點，并不是難在國王那里，還是難在被叫做地主的“監護者”那里，可見，這個監護權的確比所有權重要。
Bryden 教授通過對“stewardship” (按照教授的意見，這是指一個人代表其他人對個人的或公共的財物進行監護，care )的討論，提出了關于土地改革的意見。各方利益主體不過是訴諸這種權利而已。地主要證明它自己對土地以及土地的人民的監護是合法的；政府官僚機構不過是要在代議制民主的名義下實施自己的權力；共同體熱心者的組織想利用他們對一個區域的居民的約束能力來行使超越其他集團的優先權；當地的老居民則要喚起大家對古代部落民主的文化認同來追求對土地的分散控制。
?。ㄋ模┨K格蘭土地改革對中國農村土地改革的啟示
蘇格蘭農村土地改革的歷史背景與中國很不相同，它的一些做法我們不可能照搬；它的一些改革趨向也不一定是正確的。但它的改革過程還是能給我們的改革提供一些值得參考的東西。
1．公有產權的性質取決于社會結構的性質。蘇格蘭土地曾經都是國王陛下的土地，但除了少數王室直接使用的土地之外，相當的土地必須委托貴族來管理，還有一部分連委托的關系也沒有，這便成了實際上的公有土地。但是，只要這土地不是不可利用的土地，就必然要有強勢階層來掠奪，在法制不完善的情況下尤其如此。這是蘇格蘭的經驗，這個經驗在中國也被證實。據我的了解，凡是土地承包法貫徹不好的地方，都是土地市場價值比較高的地方；凡是法律“貫徹”好的地方，都是土地市場價值低的地方。在前一種情況下，強勢階層有很高的積極性去參與對土地的掠奪。概括來說，土地公有是不穩定的，如果社會結構存在弊端，強勢階層不是一個在法律有效約束下的階層，那么，土地實際上就歸這個階層所有。事實上，即使法制環境比較完善，也會因為監督成本過高，使土地的實際控制不利于公共利益。固然，在一些發達國家有大量的國有土地，但主要是因為這些國有土地的自然性質不利于私人控制，也因為法制水平比較高；如果是農耕地，即使是這些國家，也難以有效地實行公有制或國家所有制。就從這一點上說，我不贊成在中國普遍推行土地國家所有制。
2．民主制度和良好的法制環境是改革成功的保障。在19世紀80年代以后，由于整個英國的資本主義化的程度大大提高，社會強勢階層主要活動在工商業領域，使得抑制地主權威的法律能夠在議會獲得通過，加上法制傳統，這些法律的貫徹也大體能夠順利實現。從前文我給出的改革案例就可以看出這一點。整體上看，蘇格蘭的法律是不利于大地主而有利于小農的。這種情況，恐怕也只有發達國家才能出現。好的法制環境的一個條件，是立法要慎重。從我接觸到的文獻看，蘇格蘭的土地改革立法是相當慎重的，而法律一旦獲得通過，就要堅決地執行。蘇格蘭西北部的農村是小農多，地主少，在民主制度條件下，小農的選票就要發生影響。中國的經驗也證明了這一點。凡是村民自治搞的比較好的地方，土地糾紛也比較少。
3．維護公共利益不是侵占私人利益的理由。蘇格蘭土地改革中實行的“強制購買”和土地定價的規則，體現了對農民利益的關懷，至少在客觀上是如此。土地征購的價格問題，是我們國家的一個大問題，已經嚴重影響到了我國的社會穩定。從蘇格蘭的做法看，是要處理好公共利益和私人利益的關系。不能因為征地是為了公共利益，就在價格上盡量使私人利益受到損害。
中國鄉村發現網轉自：愛思想網 2017-02-27
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