當前，在我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，基本治理單元是行政村或新型農(nóng)村社區(qū)。2015 年11 月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》也提出：“在有實際需要的地方，依托土地等集體資產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會治理資源，開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點；在已經(jīng)建立新型農(nóng)村社區(qū)的地方，開展以農(nóng)村社區(qū)為基本單元的村民自治試點。”鄉(xiāng)村基本治理單元具有社會屬性和自然屬性，前者指它是一種基層區(qū)劃，后者指它是一種聚落體系。鄉(xiāng)村基本治理單元既有一定的規(guī)模——區(qū)劃范圍內(nèi)的面積規(guī)模和人口規(guī)模，也有一定的形態(tài)——聚落的空間結(jié)構(gòu)。但從根本上講，規(guī)模問題也是形態(tài)問題，如規(guī)模較大可被理解為形態(tài)上較為集中。在實際工作中，我們最先關(guān)注的是淺層次的規(guī)模問題，而現(xiàn)在越來越關(guān)注深層次的形態(tài)問題。
鄉(xiāng)村聚落功能逐步分化
分散居住符合經(jīng)濟理性，而集中居住是國家或民間組織進行社會整合的結(jié)果。中國漢族地區(qū)的農(nóng)村聚落空間形態(tài)從北到南，南方再從東到西，越來越分散。這與明清時期賦役制度的變革賦予農(nóng)民以越來越大的人身自由有關(guān)，這個制度變革的過程與人口的大遷移和大增長過程剛好匹配。
三種格局
在同一地名之下，房屋的分布具有“中心—邊緣”格局。在小農(nóng)經(jīng)濟條件下，這個“中心—邊緣”體系是“大村帶小村”的格局。在規(guī)模農(nóng)業(yè)條件下，這個體系的理想狀態(tài)是“社區(qū)加農(nóng)莊”的格局。
從長遠來看
村域聚落體系將從“大村帶小村”的格局轉(zhuǎn)向“社區(qū)加農(nóng)莊”的格局。一方面，隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營從小農(nóng)經(jīng)濟向規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展，聚落形態(tài)也將從小農(nóng)經(jīng)濟的聚落形態(tài)向規(guī)模經(jīng)濟的聚落形態(tài)發(fā)展。另一方面，隨著社會轉(zhuǎn)型的深化，鄉(xiāng)村聚落的功能將從生產(chǎn)與生活一體轉(zhuǎn)向生產(chǎn)與生活的分化，以生活為中心的社區(qū)和以生產(chǎn)為中心的農(nóng)莊并存將成為主流。
發(fā)展基本治理單元適度規(guī)模
關(guān)于基本治理單元的適度規(guī)模，存在三種標準。
1、群眾的適度規(guī)模
以方便生產(chǎn)和生活為標準，尊重集體地權(quán)
典型形態(tài)：自然村或村民組
2、黨的適度規(guī)模
解決命題：如何密切黨群聯(lián)系
典型形式：在人民公社時代形成的生產(chǎn)大隊
3、地方政府要求的適度規(guī)模
基本原則：節(jié)約管理成本、公共服務成本和社區(qū)建設成本
典型形式：沒有一定之規(guī)，實際上存在很大的隨意性
所謂基本治理單元的適度規(guī)模問題，最基本的矛盾關(guān)系是：各種工具理性所要求的擴大規(guī)模的需要，與黨組織密切黨群聯(lián)系和群眾希望有效自治的需要之間的矛盾。
我們的基本治理單元，它在打碎了社會自發(fā)組織的結(jié)構(gòu)之后，必須承擔起社會自發(fā)組織的功能。這反過來就限制了基本治理單元按照工具理性的要求擴大規(guī)模。因此，在筆者看來，一種更為恰當?shù)倪m度規(guī)模，應該是充分考慮到黨的群眾工作便利的規(guī)模，也就是第二種適度規(guī)模。
規(guī)模與形態(tài)相互影響
新中國成立以后，當前的行政村這一層次的人口規(guī)模有過三次明顯的擴大，分別發(fā)生在合作化時期、稅費改革時期和新型城鎮(zhèn)化時期。在這三次規(guī)模擴大中形成了以下兩點重要教訓。
1、在收縮傾向和擴大傾向的矛盾關(guān)系中，擴大傾向是主動的，而收縮傾向是被動的；在擴大過程中，黨的群眾工作的規(guī)律和群眾的生產(chǎn)生活的需要總是處于被忽略的狀態(tài)。每次擴大的理由都是很有力的，其中共性的理由是為了方便上級政府或部門的管理，除此而外，每一次擴大還有各自的主張。
2、基本治理單元的規(guī)模擴大帶來了嚴重的社會后果。
歷次規(guī)模擴張，并非沒有遇到阻力。阻力機制主要有三種，自然條件或者聚落形態(tài)、群眾抗爭和政府的政治考量，其他如決策科學化或者決策民主化也很重要。
其中第一點尤其值得注意，顯示了聚落的空間形態(tài)對區(qū)劃規(guī)模調(diào)整的影響。大自然村的形態(tài)阻止了區(qū)劃合并，這種阻力機制是不自覺的。如果我們繼續(xù)推動聚落歸并，那么，區(qū)劃規(guī)模的變化將失去一種制動閥。
一個模糊認識：空間整合有利于社會治理？
空間結(jié)構(gòu)與社會整合的關(guān)系是明顯的，就好比乘客在高鐵和綠皮車上的溝通情況與座位排列方式大有關(guān)系。因此，聚落空間形態(tài)應該優(yōu)化。在實踐中，這種空間優(yōu)化往往以空間整合為主要內(nèi)容。那么，空間整合在多大程度上能夠反過來有助于社會治理呢？
其一，在哪些情況下，空間整合有利于社會整合？
筆者的看法是，空間整合有利于社會整合的狀態(tài)主要有兩種：一種情況是，空間整合本身就是社會整合的結(jié)果，比如歷史上宗族性村落的形成；另一種情況是，尊重科學規(guī)律，通過空間營造密切社會交往。
其二，基層組織能否引導或主導這種社會整合？
社會整合首先是一種自發(fā)的過程，它對社會治理的影響也應被關(guān)注。一般認為，集中居住有助于發(fā)展公共服務，有助于密切黨群干群關(guān)系。集中居住便于發(fā)展公共文化活動，可以將群眾組織起來。但是，僅僅推動空間整合并不能改變基層組織對群眾進行選擇性組織的本質(zhì)。因此，關(guān)鍵還是在于基層組織的建設。
一種綜合規(guī)模和形態(tài)的理想狀態(tài)
概括地說，就是形態(tài)上考慮群眾習慣、規(guī)模上考慮黨的工作需要、規(guī)劃上考慮政府的經(jīng)濟目標。如果前面兩種考量和后一種考量之間存在沖突，應該尊重前兩方面的考慮。（本文為節(jié)選）
（作者系華東理工大學中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，社會與公共管理學院教授、博士生導師）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國社會科學報》 2017-06-07
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