當(dāng)前，在我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，基本治理單元是行政村或新型農(nóng)村社區(qū)。2015 年11 月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》也提出：“在有實(shí)際需要的地方，依托土地等集體資產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會(huì)治理資源，開(kāi)展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)；在已經(jīng)建立新型農(nóng)村社區(qū)的地方，開(kāi)展以農(nóng)村社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)。”鄉(xiāng)村基本治理單元具有社會(huì)屬性和自然屬性，前者指它是一種基層區(qū)劃，后者指它是一種聚落體系。鄉(xiāng)村基本治理單元既有一定的規(guī)模——區(qū)劃范圍內(nèi)的面積規(guī)模和人口規(guī)模，也有一定的形態(tài)——聚落的空間結(jié)構(gòu)。但從根本上講，規(guī)模問(wèn)題也是形態(tài)問(wèn)題，如規(guī)模較大可被理解為形態(tài)上較為集中。在實(shí)際工作中，我們最先關(guān)注的是淺層次的規(guī)模問(wèn)題，而現(xiàn)在越來(lái)越關(guān)注深層次的形態(tài)問(wèn)題。
鄉(xiāng)村聚落功能逐步分化
分散居住符合經(jīng)濟(jì)理性，而集中居住是國(guó)家或民間組織進(jìn)行社會(huì)整合的結(jié)果。中國(guó)漢族地區(qū)的農(nóng)村聚落空間形態(tài)從北到南，南方再?gòu)臇|到西，越來(lái)越分散。這與明清時(shí)期賦役制度的變革賦予農(nóng)民以越來(lái)越大的人身自由有關(guān)，這個(gè)制度變革的過(guò)程與人口的大遷移和大增長(zhǎng)過(guò)程剛好匹配。
三種格局
在同一地名之下，房屋的分布具有“中心—邊緣”格局。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，這個(gè)“中心—邊緣”體系是“大村帶小村”的格局。在規(guī)模農(nóng)業(yè)條件下，這個(gè)體系的理想狀態(tài)是“社區(qū)加農(nóng)莊”的格局。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看
村域聚落體系將從“大村帶小村”的格局轉(zhuǎn)向“社區(qū)加農(nóng)莊”的格局。一方面，隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展，聚落形態(tài)也將從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的聚落形態(tài)向規(guī)模經(jīng)濟(jì)的聚落形態(tài)發(fā)展。另一方面，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化，鄉(xiāng)村聚落的功能將從生產(chǎn)與生活一體轉(zhuǎn)向生產(chǎn)與生活的分化，以生活為中心的社區(qū)和以生產(chǎn)為中心的農(nóng)莊并存將成為主流。
發(fā)展基本治理單元適度規(guī)模
關(guān)于基本治理單元的適度規(guī)模，存在三種標(biāo)準(zhǔn)。
1、群眾的適度規(guī)模
以方便生產(chǎn)和生活為標(biāo)準(zhǔn)，尊重集體地權(quán)
典型形態(tài)：自然村或村民組
2、黨的適度規(guī)模
解決命題：如何密切黨群聯(lián)系
典型形式：在人民公社時(shí)代形成的生產(chǎn)大隊(duì)
3、地方政府要求的適度規(guī)模
基本原則：節(jié)約管理成本、公共服務(wù)成本和社區(qū)建設(shè)成本
典型形式：沒(méi)有一定之規(guī)，實(shí)際上存在很大的隨意性
所謂基本治理單元的適度規(guī)模問(wèn)題，最基本的矛盾關(guān)系是：各種工具理性所要求的擴(kuò)大規(guī)模的需要，與黨組織密切黨群聯(lián)系和群眾希望有效自治的需要之間的矛盾。
我們的基本治理單元，它在打碎了社會(huì)自發(fā)組織的結(jié)構(gòu)之后，必須承擔(dān)起社會(huì)自發(fā)組織的功能。這反過(guò)來(lái)就限制了基本治理單元按照工具理性的要求擴(kuò)大規(guī)模。因此，在筆者看來(lái)，一種更為恰當(dāng)?shù)倪m度規(guī)模，應(yīng)該是充分考慮到黨的群眾工作便利的規(guī)模，也就是第二種適度規(guī)模。
規(guī)模與形態(tài)相互影響
新中國(guó)成立以后，當(dāng)前的行政村這一層次的人口規(guī)模有過(guò)三次明顯的擴(kuò)大，分別發(fā)生在合作化時(shí)期、稅費(fèi)改革時(shí)期和新型城鎮(zhèn)化時(shí)期。在這三次規(guī)模擴(kuò)大中形成了以下兩點(diǎn)重要教訓(xùn)。
1、在收縮傾向和擴(kuò)大傾向的矛盾關(guān)系中，擴(kuò)大傾向是主動(dòng)的，而收縮傾向是被動(dòng)的；在擴(kuò)大過(guò)程中，黨的群眾工作的規(guī)律和群眾的生產(chǎn)生活的需要總是處于被忽略的狀態(tài)。每次擴(kuò)大的理由都是很有力的，其中共性的理由是為了方便上級(jí)政府或部門(mén)的管理，除此而外，每一次擴(kuò)大還有各自的主張。
2、基本治理單元的規(guī)模擴(kuò)大帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)后果。
歷次規(guī)模擴(kuò)張，并非沒(méi)有遇到阻力。阻力機(jī)制主要有三種，自然條件或者聚落形態(tài)、群眾抗?fàn)幒驼恼慰剂浚渌鐩Q策科學(xué)化或者決策民主化也很重要。
其中第一點(diǎn)尤其值得注意，顯示了聚落的空間形態(tài)對(duì)區(qū)劃規(guī)模調(diào)整的影響。大自然村的形態(tài)阻止了區(qū)劃合并，這種阻力機(jī)制是不自覺(jué)的。如果我們繼續(xù)推動(dòng)聚落歸并，那么，區(qū)劃規(guī)模的變化將失去一種制動(dòng)閥。
一個(gè)模糊認(rèn)識(shí)：空間整合有利于社會(huì)治理？
空間結(jié)構(gòu)與社會(huì)整合的關(guān)系是明顯的，就好比乘客在高鐵和綠皮車(chē)上的溝通情況與座位排列方式大有關(guān)系。因此，聚落空間形態(tài)應(yīng)該優(yōu)化。在實(shí)踐中，這種空間優(yōu)化往往以空間整合為主要內(nèi)容。那么，空間整合在多大程度上能夠反過(guò)來(lái)有助于社會(huì)治理呢？
其一，在哪些情況下，空間整合有利于社會(huì)整合？
筆者的看法是，空間整合有利于社會(huì)整合的狀態(tài)主要有兩種：一種情況是，空間整合本身就是社會(huì)整合的結(jié)果，比如歷史上宗族性村落的形成；另一種情況是，尊重科學(xué)規(guī)律，通過(guò)空間營(yíng)造密切社會(huì)交往。
其二，基層組織能否引導(dǎo)或主導(dǎo)這種社會(huì)整合？
社會(huì)整合首先是一種自發(fā)的過(guò)程，它對(duì)社會(huì)治理的影響也應(yīng)被關(guān)注。一般認(rèn)為，集中居住有助于發(fā)展公共服務(wù)，有助于密切黨群干群關(guān)系。集中居住便于發(fā)展公共文化活動(dòng)，可以將群眾組織起來(lái)。但是，僅僅推動(dòng)空間整合并不能改變基層組織對(duì)群眾進(jìn)行選擇性組織的本質(zhì)。因此，關(guān)鍵還是在于基層組織的建設(shè)。
一種綜合規(guī)模和形態(tài)的理想狀態(tài)
概括地說(shuō)，就是形態(tài)上考慮群眾習(xí)慣、規(guī)模上考慮黨的工作需要、規(guī)劃上考慮政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。如果前面兩種考量和后一種考量之間存在沖突，應(yīng)該尊重前兩方面的考慮。（本文為節(jié)選）
（作者系華東理工大學(xué)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，社會(huì)與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》 2017-06-07
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