現在我們有關土地制度的法律和紅頭文件以及眾多的有關土地改革的文章無不說到了土地所有權。但是，究竟什么是土地所有權呢？或者說土地所有權究竟包含哪些權利呢？遺憾的是，這個問題到目前為止又似乎無人能說的清楚，因為我們的有關方面似乎還在有意無意地試圖模糊化這個問題。
有意思的是，我們的教科書在談到土地所有權時一般都不說土地所有權的構成，而是說土地所有權內容包括對土地的占有、使用、收益和處分四項權能。而且，還一再強調說土地所有權不能交易。其實，我們所說的這四項土地權能不過是土地所有權的一種外部的或叫法律的表現形式，也就是指土地權利所具有的功能，而土地所有權的構成，即其所包含的相關土地基本權利才是應該受到法律保護的真正利益要害所在。
土地所有權的真正內涵是：土地所有權究竟是由哪幾項土地基本權利構成的？這個問題很重要，因為行使這幾項土地權利的那四項所謂的權能則是不能脫離土地的基本權利而單獨存在的。至于我們一再強調的土地所有權能不能交易問題，那也只是表達了某種意識形態所需要的特定的法律限制，而不是土地所有權的真正內涵及其市場價值所在。因為在世界上的絕大部分國家，土地所有權的價值都是可以并且必須通過市場交易來體現的。可見，只有土地所有權而不是什么從中派生出來的土地權能才是土地財產權的真實體現。
長期以來，囿于意識形態的束縛，土地所有權理論研究似乎成為了一個禁區。而我們學術界在土地所有權及其內涵問題上也始終缺乏必要的研究。這也是迄今我們的農村土地產權制度改革始終難以得到進展在理論上的一個重要原因。
根據國際慣例，土地的所有權包含有三種基本的權利，即除了所謂的使用權——在我國則稱之為承包經營權之外（時下中國的所謂“三權分置”又在承包權之外生造了一個土地經營權。這就等于將土地使用權一分為二了——作者注），還包含有土地的發展權和土地的生存權。
以前，我們只知道土地所有權及其衍生的使用權，即承包經營權（現在出于既不想地權還農卻又想在此基礎上實現土地的規模經營的目的，硬是活生生地將原本一個土地使用權，即承包經營權又分成承包權和經營權這兩個截然不同的土地權利了——作者注）。這從時下政府征用農民土地只按照一定年數（如二十年或三十年）不等地償付青苗費就可以看出來。因為青苗費只是土地所有權中所包含的土地的承包經營權在市場價值上的體現。但如果這塊農地是用于養殖業或經濟林業，其稍高的補償費也是其經營權的價值體現。
而所謂土地的發展權（theLandDevelopmentRights）則不同，它是指農地改為其它更佳用途用地時的權利，也即對土地在利用上進行再發展的權利。土地發展權概念最早起源于英國，后美國也引進了保障土地發展權的制度。但是在我國，也許是由于意思形態的制約，無論是政府還是理論界都疏忽了或很少討論土地所有權中所包含的土地發展權問題。不管是征地還是土地租賃，似乎從來沒有人來計算這塊土地的發展權的市場價值究竟幾何并據此補償土地的所有權人。
但是土地的發展權這個權利，也即土地在市場條件下的增值部分，在國外卻是全部歸屬于土地所有者而非國家的（英國在1948年的《城鄉規劃法》里曾經把這個權利收歸國有，但很快發現是錯誤的，于1952年又還給土地所有人了。而美國則自始至終都將土地的發展權的市場價值全部歸屬于土地所有者——作者注）。
土地發展權在市場價值上的體現就是土地轉變用途后的增殖溢價。我國在上世紀八十年代末自從實行土地流轉以來這個增殖溢價就是全部收歸國有的。后來，在政府開始嘗到經營土地獲得了巨額的土地出讓金的甜頭之后，土地的發展權的價值就更成了城鄉各級地方政府和開發商等利益集團嘴里的肥肉，而農民只能在農地掠奪日益嚴重、民怨沸騰情況下從政府和開發商處得到一點兒安慰性補償。
據前些年國家相關機構的調查顯示，農民從土地的增殖溢價中只能分享5-10%的分額，其余部分都按照不同比例被城鄉政府和開發商，甚至還有各級貪官污吏瓜分掉了。這些年來，政府每年從征地中獲得的數以萬億元計的土地出讓金，說白了，絕大部分都是用農民土地的發展權的市場價值換來的。
昨天，國土部等有關部門發文允許農村集體建設用地用于十多個大城市租賃住房的開發。這是四年前十八屆三中全會決定農村集體建設用地與國有土地同價同權改革原則后首次付諸于實踐。雖然姍姍來遲，但這對大城市周圍的農民的土地價值而言還是有一定回報的，但與三中全會確定的所謂的土地同價同權原則還相距甚遠。因為這個政策表明，農村集體建設用地目前還只能在局部地區（13個大城市郊區）用于租賃住房開發而不能與國有土地一樣普遍性地用于城市商品房開發。也就是說，政府的這個政策對于農民的土地發展權還是尊重得不夠。不僅如此，這種政策對于非大城市周圍的更廣大農民的土地發展權來說，如果說它是一種歧視也都不為過吧？
比如，如果我們的農村土地產權制度改革政策不是這樣帶有歧視性地、插花式和擠牙膏式地而是普惠式地在全國推行，那么廣大偏遠地區農村只要交通比較便利（只要自然和人文條件適合人群居住，交通不便也會逐步開發便利起來。這個觀點我在十多年前發表的好幾篇有關城鄉互徙的論文中已有詳細論述了——作者注），那里農民的土地的發展權的市場價值也就能很快地體現出來。這就是說，如果我們能真正做到集體建設用地與國有土地同價同權，廣大農村地區的農民都將普遍受惠于這一充分尊重農民土地發展權的改革政策。標志城鄉二元分割現狀得到彌合的城鄉互徙也將成為現實。
但是，像我們現在這樣推出的僅僅局限于十來個大城市周圍的這種奇怪的農村發展改革政策，除了制造更多的不平等并給人以試圖繼續維護政府土地利益的印象外，并不能給更多的農民帶來什么實質性的土地利益。何況由于集體土地產權到今天還沒有推行和落實讓農民按份共有的制度性改革，即便這項改革有所進展，集體建設用地用于房地產開發的獲利還是被截留在所謂的集體層面，農民還是無法直接分享到集體建設用地入市后的利益所得。
至于土地所有權中所包含的另一種基本權利——土地的生存權（theLandRighttoSurvival）及其價值，在時下中國，那就更是沒有得到經濟理論界和政府的必要重視了。可以說，由于我們土地改革的失誤，致使農民的土地生存權迄今還仍然處于幾乎被忘卻當然也是被剝奪的狀態。
所謂土地的生存權也是普適性的，但在我國其重要性更是突出。這是因為我國的城鄉二元結構以及始終把農民排除在政府建立的社會保障體系之外而導致的。農民缺乏必要的生存保障致使中國農村的土地自然產生了一種愈益重要的權利——土地生存權。在中國，土地生存權就意味著必須賦予依靠土地生存的農民的最基本的生活保障。因此，其本質上也是一種人權,即人的最基本的權利——生存權。可見這個權利是任何人和任何組織都無權剝奪的。
但遺憾的是，我國到去年才勉強建立了一個養老金低的可憐的初步社會保障體系覆蓋農民（去年基礎養老金月僅55元），農民養老還得主要依靠自己。這意味著農民還必須依靠自己所擁有的土地中所包含的那個生存權的價值來對自己進行養老。長期以來，我們忽視土地所有權中所包含的這個土地生存權及其價值，就等于是給本來就因其土地發展權長期遭到忽視和剝奪而貧弱不堪的農民雪上加霜，使之更加貧困無助。
在分析和承認了我們的土地所有權中所包含有其它三種權益，即經營權、發展權和生存權之后，我們對于土地的集體所有制的弊端就更加一目了然了。
根據以土地歸國家和集體所有的原則而制訂出來的《中華人民共和國土地管理法》，國家可以隨時出于國家利益需要征用集體所有制類的土地而無須征得農民個人的許可。加上集體所有制的載體在法律上也不明白，模糊不清，致使土地的集體所有制其實就變成了土地的基層政權所有制，即土地買賣只能由政府決定，而土地的法律上的所有者（即所謂集體）和土地的真正所有者——農民在土地的市場交易中幾乎沒有任何發言權和決定權。這顯然是不合理。
農民在土地集體所有制中按份共有的成員權由于沒有相關法律保障，在土地流轉和交易中成為最弱勢的一方。這些年政府即使是商業用地（即企業商業利益，而非國家公共利益）也都是打著國家利益旗號代表或容忍開發商動手或干脆自己親自動手去低價征用農民的土地。因此，在土地集體所有制面前，個體農民對土地的使用權（即經營權）和發展權，以及依靠土地養老的生存權等土地所有權派生出來的其它權益，都是無法得到保障的。
由上可見，由于農民的土地發展權和土地的生存權長期沒有得到必要的保障，再加上土地產權的人為割裂和不確定性，包括農民的土地承包經營權在內的農民的土地財產權也因此而經常受到侵犯而無法得到保護。這些年來各地政府強征農民土地，強拆甚至血拆農民住房，而我們的土地財產權理論和相關法律卻至今忽視了保障這些土地的基本權利。這是很令人遺憾的事情。
為此，我呼吁有關方面在制訂和頒行相關農村土地產權制度改革的政策和方案時，深入研究土地所有權中所包含的除土地使用權（承包經營權）外的土地發展權和土地生存權這兩個重要的土地財產權利并將其納入土地產權的制度性改革之中。只有這樣，我們的土地產權制度改革對廣大農民來說才有可能是公平公正的，也才能真正賦予和保障農民的土地財產權。
（作者系廣州市社會科學院經濟學研究員、安徽大學兼職教授）
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