一、問題的提出
政策文件、地方實踐和理論研究將農民集體、農村集體經濟組織和村民自治組織尤其是前兩者等同混用的情形大量存在。本文從解釋論角度，詳細梳理政策、實踐與法律規定中關于集體土地所有權歸屬主體的不同理解和認定，重點分析農民集體與農村集體經濟組織主體混同產生的歷史根源和現實原因，進而明晰集體土地所有權歸屬主體的法律定位，并試圖尋找農民集體行使所有權的路徑。
二、集體土地所有權歸屬主體的政策分析
農民集體是一定農村社區范圍內的成員集體，具體包括鄉、村和村民小組三種基本社區單位的農民集體，農村集體經濟組織和村民委員會則為代表農民集體行使所有權的組織。但是，政策文件及地方實踐卻是另一幅景象。
2010年中央“一號文件”將集體經濟組織作為集體土地所有權的主體。該文件要求把農村集體土地所有權證確認到“每個具有所有權的農民集體經濟組織”。但是，同時又規定農村宅基地和村莊整理后節約出來的土地“仍屬農民集體所有”。為了貫徹該文件精神，國土資源部聯合其他部門先后發布了“國土資發〔2011〕60號”和“國土資發〔2011〕178號”兩個文件。令人費解的是，這兩個文件分別規定以集體經濟組織和農民集體作為集體土地所有權的主體。2011～2017年歷年中央“一號文件”均未直接涉及集體土地所有權主體問題。
縱觀2010～2017年歷年中央“一號文件”關于集體土地所有權歸屬的規定，可歸納出以下內容：其一，集體土地所有權的歸屬主體不一。2010年中央“一號文件”將其規定為“集體經濟組織”，而國土資源部文件則分別規定為“集體經濟組織”和“農民集體”兩類主體，2014年中央“一號文件”又有集體土地所有權在“村民小組”的表述。其二，集體經濟組織的功能定位存在差異。集體經濟組織由2010年中央“一號文件”規定的集體土地所有權主體，演變為2013年、2014年文件中的集體“三資”運營管理者，再轉變為2015年、2016年文件中對“經營性資產”進行股份合作制改革的限定主體。其三，產權股份合作制改革的財產范圍不同。2013年、2014年文件籠統地鼓勵進行農村集體產權股份合作制改革，但并未明確具體是何種財產；2015年、2016年、2017年文件則將其明確限定在集體“經營性資產”范圍內。
三、集體土地所有權歸屬主體的實踐探索
筆者查詢國土資源部網站關于集體土地所有權確權登記工作的報道，發現不同省份登記的集體土地所有權主體不盡相同，甚至出現同一省內登記主體也不相同的情況。具體可分為以下三種情形：其一，以農村集體經濟組織為集體土地所有權的歸屬主體，如廣東省、湖北省、青海省。其二，以農民集體為集體土地所有權的歸屬主體，如浙江省寧波市、江西省樂安縣和黑龍江省哈爾濱市。其三，既規定農村集體經濟組織又規定農民集體為集體土地所有權的歸屬主體，如浙江省、河南省。
地方實踐在落實集體土地所有權歸屬主體時存在如下共通性問題：其一，缺乏統一明確的文件指導。其二，茫然于歷史與現實之間的承接與轉變，誤將農民集體等同于人民公社時期的集體經濟組織。其三，未能徹底厘清農民集體和農村集體經濟組織的法律關系。《物權法》第59條和第60條明確了農民集體對集體土地的所有權主體地位，對農村集體經濟組織的代表主體地位也予以確認，但并未明確廓清兩者關系。《民法總則》第99條也未對特別法人的“特別”之處，尤其是與農民集體之間的關系予以明確說明。
四、農村集體經濟組織與農民集體主體混同的原因
其一，歷史根源。農民集體概念的雛形來源于1986年頒布的《民法通則》，即“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有”。1998年8月修訂的《土地管理法》首次明確提出“農民集體”的概念。2007年《物權法》將農民集體所有的財產范圍擴大到“不動產和動產”，農民集體正式成為中國法律規定的農村集體生產資料的所有者。而人民公社體制解體后，“三級所有”語境下的農村集體經濟組織逐漸轉型為生產經營組織，政社分開下的村民委員會等基層自治組織承擔了原有集體經濟組織的部分職能，但原屬于人民公社集體經濟組織的所有權由誰繼受并沒有明確的答案。即便法律規定了農民集體這一新型主體，農村集體經濟組織仍能與其莫名地產生“等同”關系，引致了法律表達和地方實踐中的混亂。
其二，現實原因。將農村集體經濟組織等同于農民集體并進行法人化改造，似乎能夠“圓滿”解決改革需要的法律供給問題。但是，此種路徑卻陷入違反《憲法》或者違反《公司法》的窘境，因為將集體經濟組織當作集體土地所有權主體并進行法人化改造后，集體土地所有權將成為集體法人的責任財產，面臨對外承擔責任的可能，這與集體土地所有權不得轉讓的《憲法》規定相沖突。為了避免此種風險，的確可以基于《憲法》禁止土地所有權轉讓的規定和政策上的考慮，禁止集體土地所有權成為集體法人對外承擔責任的財產。但是，此種禁止性規定明顯違反了法人以其全部財產對外承擔責任的規定。
無論采取何種路徑解決上述問題，都應當堅持“《憲法》的公有制紅線不能動”“法律的基本原理要遵守”“改革的實踐需求要回應”這三大前提。政策文件和地方實踐將農村集體經濟組織與農民集體混淆使用，不僅違背了《物權法》和《公司法》的相關規定，也觸及中國《憲法》規定的公有制政治底線，因為明確農民集體的集體土地所有權主體地位是“堅持農村土地集體所有以及體現我國社會主義國家基本制度的必然要求”。
五、集體土地所有權歸屬主體的再認識
其一，農民集體是集體土地所有權的唯一主體。根據法律文義解釋及歷史解釋方法，針對集體土地所有權的歸屬，只有農民集體才是唯一的主體，農村集體經濟組織和村民自治組織只是農民集體的代表主體。農民集體與農村集體經濟組織在組織形態、歷史淵源、功能定位均有不同，農民集體與村民自治組織在法律性質、財產范圍、功能地位、組織形態諸方面也存在差異。
其二，農民集體具備實質意義的所有權主體資格。集體所有權是“與近現代個人所有權相鄰但又相區別的社會化所有權”，它是一種以保護權利客體而非主體自由意志為出發點的所有權類型。相較于國家所有權和個人所有權，農民集體所有權是符合中國“三農”現狀的現實選擇。基于農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的改革愿景，穩定農戶承包權與放活土地經營權，仍然要以堅持農村土地集體所有權為前提，這“從政策視角發出了著力打造集體土地所有權制度的先聲，說明農村土地法律制度中‘重利用、輕歸屬（所有）’的制度體系開始消解”。
其三，農民集體行使所有權的可能路徑。農民集體享有的財產或資產，大體可以劃分為集體資源性資產、經營性資產、非經營性資產三大類。農民集體作為集體資源性資產的唯一所有權主體，對集體資源性資產享有除轉讓之外的所有支配權能，該類資產的所有權原則上不可轉讓。針對集體非經營性資產，可由村民委員會等基層自治組織基于對內管理服務的需要代表農民集體行使所有權，該類資產主要用于集體公共事業。針對集體經營性資產，可由農村集體經濟組織代表農民集體行使所有權，對外獨立自主進行經營管理。原因在于：一是農村集體經濟組織或村民自治組織代為行使農民集體所有權，是由農民集體的群體性特征決定的；二是《物權法》賦予了農村集體經濟組織代表農民集體行使所有權的可能主體資格；三是農村集體經濟組織負責集體經營性資產的經營管理并代表農民集體對外行使所有權是其職責所在；四是《民法總則》賦予了農村集體經濟組織對外獨立經營集體經營性資產的特別法人資格，各個地方可根據當地農村經濟發展狀況，對農村集體經濟組織靈活定位。
六、結語
農民集體作為法律明確規定的農村土地所有權主體，不僅是符合中國“三農”現狀的理性選擇，也具備實質意義的所有權主體資格。在未來《民法典》分則編纂中應當厘清農民集體、集體經濟組織、村民自治組織三者不同的法律地位。只有堅持農民集體的農村土地所有權主體地位，才能厘清農民集體與其代表組織之間的關系，也才能協調公有制的政治紅線、現行法律的規定和改革實踐的需求。需要強調的是，在農村土地“三權分置”改革及農村集體產權改革的背景下，農村集體經濟組織的重要性日益凸顯，盡管它不享有集體土地所有權，但這并不影響其行使集體經營性資產的經營管理權能。
作者單位：重慶大學法學院
中國鄉村發現網轉自：《中國農村觀察》2017年第6期
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