習(xí)近平總書(shū)記指出:“消除貧困,自古以來(lái)就是人類夢(mèng)寐以求的理想,是各國(guó)人民追求幸福生活的基本權(quán)利。”長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)致力于消除貧困,先后實(shí)施了《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》,取得了舉世矚目的成就,保障了人民的基本權(quán)利。截至2015年底,中國(guó)已率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo),使7億多貧困人口擺脫貧困,農(nóng)村貧困人口減少到5575萬(wàn)人,成為世界上減貧人口最多的國(guó)家。當(dāng)前,中國(guó)的減貧行動(dòng)進(jìn)入攻堅(jiān)期,面臨著貧困人口規(guī)模大、貧困程度深、減貧成本高、脫貧難度大的問(wèn)題。為有效解決具體工作中存在的“誰(shuí)是貧困居民”“如何針對(duì)性幫扶”“幫扶效果怎么樣”等不確定的問(wèn)題,中國(guó)政府完善扶貧體制機(jī)制,提出了精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略。
精準(zhǔn)扶貧的精神實(shí)質(zhì)是提高貧困人口的可行能力。貧困的表現(xiàn)形式多種多樣。貧困可能表現(xiàn)在收入上,貧困人口合法收入不能滿足基本生存需要,或者明顯低于當(dāng)?shù)仄渌说氖杖搿Ｘ毨Э赡鼙憩F(xiàn)在社會(huì)排斥上,貧困人口無(wú)法平等享受到公共物品供給、獲得就業(yè)機(jī)會(huì)、接受基本教育等。貧困有可能表現(xiàn)在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性上,貧困人口面對(duì)外部壓力和風(fēng)險(xiǎn),缺乏基本的防御能力。但貧困的實(shí)質(zhì)是“能力貧困”。所謂能力貧困,是指貧困產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)制在于貧困者的可行能力不足,從而處于社會(huì)的不利地位。可行能力,即一個(gè)人有可能實(shí)現(xiàn)的各種功能性活動(dòng)。以可行能力作為判別貧困的根本標(biāo)準(zhǔn),在分析和解決貧困問(wèn)題上具有重要意義。可行能力理論將對(duì)貧困的認(rèn)識(shí),從單純經(jīng)濟(jì)的視角推進(jìn)到了能力和權(quán)利的層次,更加彰顯了人本關(guān)懷,更加尊重了貧困者的主體意愿,更加深刻了對(duì)扶貧制度設(shè)計(jì)與脫貧成效之間關(guān)聯(lián)的認(rèn)識(shí)。個(gè)人能力有自然賦予的,如體力、智力,也有社會(huì)賦予的,如權(quán)利、機(jī)會(huì)、自由。社會(huì)的制度安排不能改變?nèi)说淖匀荒芰?但能夠改善人的社會(huì)能力。相應(yīng)地,消除貧困,在根本上是要通過(guò)更加合理的制度安排,減少經(jīng)濟(jì)因素、制度因素、法律因素和社會(huì)福利因素等對(duì)貧困者權(quán)利的影響,改變貧困人口的不利地位,使其獲得并提高滿足某些最低限度需要的功能和能力。
精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計(jì)重在找到“貧根”,對(duì)癥下藥,靶向治療。精準(zhǔn)扶貧是以“精準(zhǔn)”為特色的制度安排,特別是“六個(gè)精準(zhǔn)”,使扶貧方式從“粗放扶貧”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)扶貧”,通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)脫貧,有效提高貧困人口的可行能力,從而實(shí)現(xiàn)2020年貧困人口全部脫貧的偉大目標(biāo)。精準(zhǔn)識(shí)別,即在對(duì)象上精準(zhǔn)識(shí)別貧困居民,在尊重貧困人群多元性、主體性的前提下,通過(guò)建檔立卡摸清底數(shù),識(shí)別具體的貧困程度,分析致貧原因和發(fā)展需求。精準(zhǔn)識(shí)別改變了單純依靠收入和消費(fèi)指標(biāo)的評(píng)估模式,建立了多維貧困指標(biāo)評(píng)估體系,通過(guò)正面引入資產(chǎn)、健康、教育、環(huán)境等因素,負(fù)面排除不合格人群,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了貧困人口識(shí)別的精準(zhǔn)。精準(zhǔn)幫扶,即在對(duì)策上通過(guò)項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn),分類指導(dǎo),精準(zhǔn)施策。根據(jù)因病致貧、缺勞力致貧、缺技術(shù)致貧、缺資金致貧等原因,進(jìn)行項(xiàng)目幫扶,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目安排精準(zhǔn)；改革扶貧資金管理體制,加強(qiáng)扶貧資金基層整合,提高資金使用針對(duì)性和效果,實(shí)現(xiàn)資金使用精準(zhǔn)；建立扶貧項(xiàng)目和資金到戶機(jī)制,有效針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧、移民搬遷扶貧、金融扶貧等不同方式,實(shí)現(xiàn)到戶精準(zhǔn)；針對(duì)農(nóng)村貧困狀況,選派扶貧干部,加強(qiáng)農(nóng)村基層扶貧工作,實(shí)現(xiàn)因村派人精準(zhǔn)。精準(zhǔn)脫貧,即在成效上,通過(guò)“精準(zhǔn)”的制度設(shè)計(jì),阻斷貧困的產(chǎn)生機(jī)制,實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效脫貧,實(shí)現(xiàn)脫貧的可持續(xù)性。從結(jié)果上看,精準(zhǔn)脫貧的成效應(yīng)表現(xiàn)為存量貧困人口的消除及增量貧困人口機(jī)制性生產(chǎn)的阻斷。中國(guó)政府正在通過(guò)救濟(jì)式扶貧和開(kāi)發(fā)式扶貧相結(jié)合,政府主導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)與社會(huì)參與相結(jié)合,普惠政策與特惠政策相結(jié)合,有效增強(qiáng)貧困人口的自我發(fā)展能力,阻斷貧困的代際傳遞。
作者系西南政法大學(xué)人權(quán)研究院副院長(zhǎng)、副教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:人民日?qǐng)?bào) 2017年09月29日
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