習近平總書記指出:“消除貧困,自古以來就是人類夢寐以求的理想,是各國人民追求幸福生活的基本權利。”長期以來,中國致力于消除貧困,先后實施了《國家八七脫貧攻堅計劃(1994—2000年)》《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》,取得了舉世矚目的成就,保障了人民的基本權利。截至2015年底,中國已率先完成聯合國千年發展目標,使7億多貧困人口擺脫貧困,農村貧困人口減少到5575萬人,成為世界上減貧人口最多的國家。當前,中國的減貧行動進入攻堅期,面臨著貧困人口規模大、貧困程度深、減貧成本高、脫貧難度大的問題。為有效解決具體工作中存在的“誰是貧困居民”“如何針對性幫扶”“幫扶效果怎么樣”等不確定的問題,中國政府完善扶貧體制機制,提出了精準扶貧精準脫貧的基本方略。
精準扶貧的精神實質是提高貧困人口的可行能力。貧困的表現形式多種多樣。貧困可能表現在收入上,貧困人口合法收入不能滿足基本生存需要,或者明顯低于當地其他人的收入。貧困可能表現在社會排斥上,貧困人口無法平等享受到公共物品供給、獲得就業機會、接受基本教育等。貧困有可能表現在應對風險的脆弱性上,貧困人口面對外部壓力和風險,缺乏基本的防御能力。但貧困的實質是“能力貧困”。所謂能力貧困,是指貧困產生的內在機制在于貧困者的可行能力不足,從而處于社會的不利地位。可行能力,即一個人有可能實現的各種功能性活動。以可行能力作為判別貧困的根本標準,在分析和解決貧困問題上具有重要意義。可行能力理論將對貧困的認識,從單純經濟的視角推進到了能力和權利的層次,更加彰顯了人本關懷,更加尊重了貧困者的主體意愿,更加深刻了對扶貧制度設計與脫貧成效之間關聯的認識。個人能力有自然賦予的,如體力、智力,也有社會賦予的,如權利、機會、自由。社會的制度安排不能改變人的自然能力,但能夠改善人的社會能力。相應地,消除貧困,在根本上是要通過更加合理的制度安排,減少經濟因素、制度因素、法律因素和社會福利因素等對貧困者權利的影響,改變貧困人口的不利地位,使其獲得并提高滿足某些最低限度需要的功能和能力。
精準扶貧的制度設計重在找到“貧根”,對癥下藥,靶向治療。精準扶貧是以“精準”為特色的制度安排,特別是“六個精準”,使扶貧方式從“粗放扶貧”轉向“精準扶貧”,通過精準識別、精準幫扶和精準脫貧,有效提高貧困人口的可行能力,從而實現2020年貧困人口全部脫貧的偉大目標。精準識別,即在對象上精準識別貧困居民,在尊重貧困人群多元性、主體性的前提下,通過建檔立卡摸清底數,識別具體的貧困程度,分析致貧原因和發展需求。精準識別改變了單純依靠收入和消費指標的評估模式,建立了多維貧困指標評估體系,通過正面引入資產、健康、教育、環境等因素,負面排除不合格人群,進一步實現了貧困人口識別的精準。精準幫扶,即在對策上通過項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準,分類指導,精準施策。根據因病致貧、缺勞力致貧、缺技術致貧、缺資金致貧等原因,進行項目幫扶,實現項目安排精準；改革扶貧資金管理體制,加強扶貧資金基層整合,提高資金使用針對性和效果,實現資金使用精準；建立扶貧項目和資金到戶機制,有效針對產業扶貧、移民搬遷扶貧、金融扶貧等不同方式,實現到戶精準；針對農村貧困狀況,選派扶貧干部,加強農村基層扶貧工作,實現因村派人精準。精準脫貧,即在成效上,通過“精準”的制度設計,阻斷貧困的產生機制,實現長效脫貧,實現脫貧的可持續性。從結果上看,精準脫貧的成效應表現為存量貧困人口的消除及增量貧困人口機制性生產的阻斷。中國政府正在通過救濟式扶貧和開發式扶貧相結合,政府主導、市場驅動與社會參與相結合,普惠政策與特惠政策相結合,有效增強貧困人口的自我發展能力,阻斷貧困的代際傳遞。
作者系西南政法大學人權研究院副院長、副教授
中國鄉村發現網轉自:人民日報 2017年09月29日
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