摘要：宅基地建房在我國農民住房保障和農村景觀展現等方面具有重要的作用,但其規劃管理卻面臨著現實困境。本文從梳理現實困境的特征出發,從政策限制、財力投入、理論認識、農戶參與和法律缺失等方面,深入剖析其形成原因,并提出了相關制度重構選擇。研究結果既可以為解釋當前宅基地建房規劃管理的困境提供理論支撐,也可以為相關部門制定破解困境的制度安排提供參考。
引言
宅基地制度是我國土地政策中一項特殊安排, 其與戶籍制度掛鉤, 通過“一戶一宅”政策承載農村住房保障功能, 是農村生產、生活空間以及展現農村田園風光與風土人情的重要載體之一。但當前宅基地布局零碎分散、面積超標、建設品質低劣, 不僅不利于節約集約利用土地資源和基礎設施建設投入, 而且增加了農村社會治理難度, 嚴重影響農業現代化發展和農村生態效益提升, 不利于城鄉統籌發展 (劉守英, 2014) 。而造成上述問題的重要原因就是規劃管理針對性缺乏、協調性不強、規劃剛性不足, 導致政府管理與農民具體宅基地建房行為矛盾突出, 形成規劃管理困境。因此, 對宅基地建房規劃管理制度進行重構具有迫切的現實意義, 而這首先需要深入剖析其現實困境及形成的路徑。當前有關研究主要集中于宅基地法律制度正當性、產權關系及流轉退出機制、宅基地資本價值實現或者宅基地改造方面, 但圍繞宅基地規劃管理的相關研究供給不足, 難以支撐現實管理提升的需要。因此, 本文以宅基地現狀問題為導向, 剖析宅基地規劃管理失效的原因與影響因素, 提出現實困境的破解對策和規劃改革思路。
一、現實困境與主要特征
隨著農村生活水平持續提高, 近年來宅基地建房高度活躍, 選址不當、一戶多宅、配套設施匱乏、交通環境惡化、鄉村特色喪失、治理組織缺乏等亂象普遍, 既不符合土地利用規劃和鄉村規劃, 也缺乏按一定審批程序實施, “一戶一宅”政策、鄉村規劃、生態建設、耕地保護等制度難以得到有效落實, 農民人居環境難以得到根本性改善?？梢钥闯? 宅基地規劃管理面臨著嚴峻的現實困境, 主要呈現以下特征:
1. 鄉村規劃覆蓋率低, 使宅基地建房布局管理無目標可循。
新農村建設對規劃管理提出了更高的要求, 然而在現實中, 大量農村規劃編制滯后、體系不完善和管理缺位。截止2014年底, 全國自然村已編規劃僅占總數的28.35%, 從某種角度說明, 在2010年左右宅基地建房高峰期間, 大多數地區是在無規劃的無秩序狀態盲目進行, 宅基地違法建設問題突出 (劉守英, 2015;住房與城鄉建設部, 2015) 。脫離規劃控制引導的宅基地分布呈典型自利性特征并越發分散, 出現爭搶公路兩側空間、占壓道路控制線、占用基本農田等現象, 村莊布局“一字長蛇陣”、“天女散花陣”等現象不斷出現 (艾希, 2015) ;甚至出現宅基地選址占用河道、臨崖或地災高發易發區等情況, 導致嚴重安全隱患。雖然宅基地空間分布規律有別于城市, 但若任由其自發粗放蔓延, 分布過于隨意、混亂和碎片化, 對農業生產用地形成分割, 不僅影響耕地保護效果, 更不利于農業適度規模經營, 影響國家農業現代化發展水平。
2. 不同規劃間的矛盾使宅基地用地管理無規可依。
宅基地建房須經規劃許可和用地審批后方可實施, 鄉村規劃 (即通常講的“村規”) 與土地利用總體規劃 (即通常講的“土規”) 作為規劃依據同時并存, 相互制約。鄉村規劃以農村居民點撤并整理為手段, 統籌農村居民點數量、規模、范圍和具體用地布局。土地利用規劃通過土地用途管制, 嚴格限制農地轉用, 控制建設用地總量?！按逡帯迸c“土規”理應相互協調, 但現實中兩者經常出現空間矛盾, 例如“村規”中農村居民點在“土規”時常為農用地, 導致宅基地無法依規落地。同時, 農村集體建設用地的置換調整和規范化流轉是“村規”統籌空間布局的重要前提, 現行集體土地“三級所有, 隊為基礎”的界限管理制度限制了規劃實施效果, 多權屬碎片化的宅基地產權特征更加劇了規劃難度, 造成宅基地建房無法跨界選址, 宅基地審批和規劃實施陷入困境。
3. 鄉村規劃彰顯農村特性不足。
農村有別于城市, 具有獨特經濟運行特征和事農為要的生產生活方式。而現實中鄉村規劃往往簡單照搬城市模式, 停留在空間集聚、結構優化或物質建設等方面, 而忽略了廣大農村以家庭聯產承包責任制為基礎的農業生產需要和居住習慣, 以及缺乏對規劃實施主體動機的準確把握 (張金明, 陳利根;2009) 。體現在選址方面即是居民點距離承包農地太遠, 影響農業生產效率;在規模方面鼓勵農民“上樓”以縮減建設用地規模, 影響居住環境品質;在功能布局方面脫離鄉村生活方式, 缺乏對單戶生產輔助用房、農機場地、庭院用地的統籌布局, 影響生產便利性的同時, 農民也無法通過自產蔬菜等自給自足方式滿足日常生活所需, 增加了農民的額外開支 (馮雙生、張桂文, 2013) ;在環境建設方面, 忽視對鄉村人文特色和傳統村落文化傳承, 不利于農民對新環境的文化認同感;在經濟可行性方面, 鄉村規劃雖然考慮到了配套設施完善, 但與農村經濟狀況結合不足, 視經濟狀況分期實施彈性不足, 或缺乏對經濟支撐可持續路徑研究, 配套設施建設滯后。以上情形脫離了農村實際, 違背了農民意愿, 成為規劃實施重要障礙因素, 使規劃的指導性和約束力削弱 (王亞軍、孔榮, 2010) 。
4. 鄉村規劃的風貌管控與村落傳統形態肌理及農民個性需要相沖突。
延續和塑造自然村落風貌特色是社會主義新農村和美麗鄉村的應有之意。但規劃在引導和推行宅基地集中模式后, 多出現類似華西村一般布局嚴整、形式單一的棋盤狀歐式別墅格局和機械生硬的人工環境 (黨國英, 2016) , 忽略了自然環境、交通景觀和布局方式等客觀環境的融合性, 丟棄了農村傳統村落文化特色, 導致農民住宅與原有村落肌理不協調, 出現“萬村一面、千戶一律“現象 (黃平, 2012) 。同時, 宅與宅之間的均好性和同質化普遍, 住宅區位、交通和景觀等缺乏差異性, 無法為村民對宅基地做出多樣化選擇提供可能, 不利于鄉村規劃順利實施。
5. 規劃職能模糊, 規劃管理責任虛化。
依據現行規范化管理政策, 圍繞宅基地建房的分工, 城市規劃部門負責指導村鎮規劃的編制和集體土地上居民集中點鄉村規劃許可;建設部門負責擬定村鎮發展戰略, 指導村鎮建設管理、資金統籌和農村住房建設及危房改造工作;國土部門負責集中點建設用地管理和宅基地審批工作;鄉鎮人民政府具體負責村鎮規劃編制及宅基地零散建房的規劃許可, 以及其他部門對應職能的具體組織和初審工作。這種程序分段、部門分塊和管理分層的管理機制, 看似各司其職、相互銜接, 但在實踐過程中卻實實在在對規劃管理形成肢解效應, 形成城市規劃管理與村鎮各自為政的局面, 在依次經過各類統籌和審批程序后, 導致宅基地規劃管理責任的弱化和虛化現象 (陳志誠, 2012) 。尤其在城市規劃區內, 城市規劃管理部門與基層管理部門面對規劃審批各自為陣, 面對規劃執法相互推諉, 更加惡化了宅基地規劃管理秩序。
6. 經濟性處罰導致規劃管理失靈陷入惡性循環。
依據《城鄉規劃法》第65條, “在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的, 由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正;逾期不改正的, 可以拆除?！痹诰唧w執法實踐中, 受緩解矛盾等多種現實考量, 執法部門往往并未將拆除取締和恢復原狀作為規劃執法的優先選擇, 而是通過罰款后補辦規劃許可手續既達到“限期整改”的目的, 又規避部門責任。甚至任由“先上車、后補票”或“先建后罰、以罰代管”的方式, 成為宅基地自建房合法化的常態化途徑。而類似“以罰代拆”的經濟性處罰更加導致規劃管理失靈陷入惡性循環 (何旭, 2011) , 不僅損害了規劃法律的權威性, 也難以制止違法建設行為的蔓延。
二、形成邏輯:原因分析
上述規劃管理困境的形成顯然不可僅限于規劃管理范疇, 而是包含相關制度在內的一系列因素綜合作用的結果。而要破解宅基地規劃管理困境, 必須深入剖析困境形成的原因, 從而對癥下藥和因事為制, 方可找到制度重構的準確對策。
1. 農村特殊土地管理政策限制了宅基地規劃管理實施效果。
規劃管理實施要以土地為基礎, 絕不能脫離土地管理政策談規劃, 否則規劃就容易成為空中樓閣和無源之水, 缺乏操作性和落地性。目前, 國土管理部門實施耕地保護的手段就是以土地利用總體規劃進行土地用途管制和建設用地總量調控, 鄉村規劃則注重具體空間結構規劃布局的合理性。由此, “土規”重指標控制, 村規重坐標安排, 兩規的目標導向、管理體制、規劃手法和規劃年限都具有一定差異, 結果是兩者在編制階段就互不協調。同時, 受國家限制性政策調控影響, 地方往往將緊張的建設用地指標優先保障城市和重大項目建設需要, 處于包括宅基地在內的最低層級集體建設用地規劃指標不足 (龍開勝, 2016) , 加之“土規”調整程序冗長等原因, 也加劇了兩規不協調問題的形成, “自下而上”的用地需求與“自上而下”的指標限制, 造成了宅基地無法審批的困境。以重慶WZ區為例, 年均申報1500余件宅基地申請, 僅700余件可得到批準, 50%以上申請因建設用地指標限制或規劃不符無法得到批準。其次, 集中居住模式是以通過集體建設用地資源的整合、重組和利用, 以達到集約節約用地, 完善基礎配套設施, 改善農村人居環境的目標。然而根據《土地管理法》規定, “農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的, 由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理;已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的, 由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉 (鎮) 農民集體所有的, 由鄉 (鎮) 農村集體經濟組織經營、管理”。即形成所謂“三級所有, 隊為基礎”的農村集體土地管理模式, 而各級主體對轄區集體土地管理均在嚴格的使用界限上進行, 權限各不一致, 難以從大局和整體上進行統籌規劃, 給規劃編制和管理實施帶來困難 (淡恒, 2010) 。在具體宅基地管理方面, 根據《土地管理法》等相關規定, 宅基地建房由農民作為申報主體先行意向選址, 逐級上報至縣級政府批準。因此宅基地審批一定程度上尊重了個體需要, 具有個性化和非計劃性特征, 但農民往往將宅基地選址自主性升華為自利性, 形成選址多元化和碎片化, 而規劃又在“定位置定量”的僵化模式下彈性不足, 導致兩者相互沖突。尤其是宅基地本身作為土地資源, 同時具有資產屬性和經濟功能, 加之現行“拆一補一”等征地補償制度影響, 農民作為經濟人, 具有對現實收入和預期補償的最大化追求, 通過土地隱性流轉、非農化利用、房屋未批先建和批少建多等違法建設行為, 增大宅基地和住宅面積, 進一步加大了規劃管理難度 (何旭, 2011) 。
2. 財力投入不足是影響鄉村規劃覆蓋與實施的重要因素。
鄉村規劃的編制和管理全覆蓋, 需要大量的人力物力和技術設備支撐和充分地方財力作為保障。而長期以來, 受城鄉二元分割影響, 鄉村的經濟基礎一般比較薄弱, 農村集體土地規劃管理尚未得到足夠重視, 與城市規劃管理體制日趨完善相比, 村鎮規劃經費短缺, 村鎮規劃覆蓋不足, 或是僅為完成覆蓋任務的規劃, 編制質量低下、科學性不強或深度不夠, 遠遠無法滿足農村規劃管理實際需要 (陳志誠, 2012) 。農村規劃管理歷史欠賬較多, 規劃管理從業人員專業素質不高, 基層組織對集體土地規劃管理力不從心。同時, 在農業相關稅費取消后, 村莊基礎設施和生產設施建設缺乏持續穩定的資金來源, 村莊基礎配套設施和環境不能得到有效持續性改善, 客觀上也限制了規劃對宅基地適度集中的引導作用 (劉向南、許丹艷, 2010) 。
3. 農村規劃理論和規律認識不足是影響規劃科學性的根本原因。
長期以來, 農村規劃理論研究匱乏, 主要重在物質建設研究領域, 缺乏綜合各學科系統研究農村規劃問題。在現有實踐中往往照搬城市規劃手法, 用簡單化空間集聚模式來處理村莊規劃體系, 忽略了農村的多樣性與復雜性, 也缺乏對村莊建設融合多學科系統性的分析和研究, 重物質輕文化, 重經濟輕社會, 重效益輕環境趨勢明顯 (淡恒, 2010) 。尤其隨著規劃市場化發展, 規劃成果商品性突出, 編制單位在追求效率的情況下, 缺乏對農村的深入調研, 難以準確把握農村經濟特征、社會結構等基本要素, 對農村生活空間和農業生產空間差異性缺乏針對性分開供給措施, 對村域內部空間組織缺乏研究和人文關懷 (葉繼紅, 2010) , 尤其在村落形態肌理方面, 規劃尚缺乏保護、更新、協調理念和對鄉土建造材料和空間組織特色的研究, 簡單采取整齊生硬的規劃方式, 不僅導致了鄉村文化的流失, 也影響了規劃實施 (楊忠偉、岳曉群, 2009) 。
4. 農民參與規劃程度是影響規劃實施可操作性的關鍵因素。
受農村集體土地所有制影響, 村規劃實施主體是集體經濟組織和擁有宅基地權益的農民, 因此村規劃要想獲得順利實施, 必須準確把握集體經濟組織和農戶執行規劃的動機, 充分考慮農民利益選擇、農民居住習慣、農民生產需要和農民精神依托, 提升對農民特定主體個性需要針對性。因此, 農民對規劃編制和管理參與重要性不言而喻。但目前限于法律僅作原則性規定, 缺乏具體操作要求, 村規劃參與的渠道和方式不足;其次, 從規劃主體認識來看, 受“自上而下”行政管理模式和“精英意識”影響, 政府作為組織編制主體大都認為對上是第一位的, 而對下宣傳、參與并未足夠重視 (申家云, 2006) ;從農民角度來講, 當前整體法治意識、權利意識較為淡薄, 獲取規劃信息渠道不暢, 與自身利益關聯性則直接影響農民對規劃管理的參與理性。同時, 規劃作為相對復雜和專業的公共決策, 存在農民參與能力不足的現實狀況, 又缺乏社會公益組織引導, 加劇了規劃參與不夠和無序參與問題。缺乏農民深度參與的村規劃難以得到農民理解和支持, 導致規劃實施缺乏基本動力。
5. 行政管理體制和規劃法律缺陷是導致宅基地規劃管理事倍功半之所在。
國務院部委行政職能相對集中, 例如涉及宅基地建設管理的主要僅為國土資源部和住房和城鄉建設部, 但延續到地方一級往往分為國土部門、房管部門、規劃部門、建設部門, 加之政府不同層級的管理權限劃分, 導致宅基地規劃建設管理職能分散、責任不清, 難以形成管理合力, 增加宅基地管理協調成本和管理難度 (楊璐璐, 2016) 。同時, 《城鄉規劃法》等法律、法規, 又未明確賦予村委會一級規劃相關權限, 規劃涉及問題、矛盾無法在一線發現、協調和上報解決。其次, 規劃法律需貫穿于規劃運行體系的每一個環節, 以確保其順利實施。但從實際情況來看, 規劃法律主要強調了宅基地鄉村規劃許可要求, 對批后管理等保障實施要求未做明確要求, 導致規劃管理未形成閉合鏈, 造成后期批少建多、長粗長胖現象, 虛化和弱化了規劃管理效果。最后, 法律對違法建筑的處理, 應是全部予以拆除而不是以罰款方式進行處罰, 而《城鄉規劃法》對宅基地違法建設行為處罰的自由裁量權空間 (瞿理銅, 2016) , 導致地方對違法建筑執法避重就輕, 嚴重損害了規劃的權威性。
三、破解對策:規劃制度重構
在現行集體土地制度背景下, 宅基地規劃管理制度必須以現實困境和目標任務為導向, 從法律、制度、機制和規劃理論進行系統性變革和重構, 以將宅基地建房活動納入規劃控制, 重新將其引向規范有序, 真正實現生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村。
1. 適應并優化現行宅基地管理政策, 促進“兩規”融合, 實現審批協調。
村規劃應主動銜接集體土地管理政策, 既要利用土地整理、流轉政策, 又要兼顧農業規?；⒐I化經營趨勢和農民生活、生產便利性。在保障集體經濟組織、成員土地權益基礎上, 規劃通過建設用地指標“增減掛鉤”和置換調劑方式, 打破村組和不同產權土地使用界限, 化條塊建設為整體建設以利集中連片配套。同時, 規劃需明確強制性和彈性內容, 適時采取“定量不定性”或“定量不定位”手段以及用地、建筑規模指標差異化調控措施, 既鼓勵農房建設適度集中, 又兼顧宅基地零散建設的包容機制。此外, 宅基地規劃管理應掃清村規劃和土地利用規劃矛盾障礙, 將基本農田和生態用地保護作為“兩規”共同基本目標, 優先保障規劃居民集中點用地, 統一基礎地理空間平臺, 統一用地分類標準, 建立“兩規”同編、同報、同批的“三同時”協調機制, 以確保規劃合一。
2. 完善鄉村規劃編制和管理兩個全覆蓋。
根據村鎮經濟現狀, 通過市、縣兩級財政統籌, 切實加大農村規劃經費投入, 推進鄉村規劃編制全覆蓋, 確保按先規劃后建設的原則, 做到有建設需求之地必有規劃覆蓋。落實規劃管理工作經費和人員待遇, 保障規劃管理設備和工作條件。由規劃部門統一派駐鄉村規劃師, 充實鄉村規劃管理隊伍, 通過引進和培訓機制逐步提高規劃人員專業水平。結合衛星、航片巡查, 以及地理空間數據分析等信息化手段, 提升規劃管理效率和成效。
3. 加強農村規劃理論研究, 提高規劃科的學性和操作性。
變革和更新原有規劃理念, 規劃編制必須加強現場調研, 充分尊重農村自然、生態、社會人文特征。規劃方法必須緊跟時代, 結合實際, 加強多學科融合和系統性研究, 特別要與農村產業結構調整相結合, 適應農民生產生活便利性需求, 探索宅基地彈性空間和生產空間規劃分開供給模式。延伸規劃研究內容, 增加經濟性研究, 善于統籌整合涉農經濟政策, 分析資金來源結構, 合理制定分期建設計劃, 促進規劃可操作性。規劃必須樹立因地制宜理念, 尊重傳統村落文化和村民固有的故鄉情懷, 從交通、景觀、工藝材料、可識別性、交往空間、活動場地、社區安全感等方面深入研究, 使“望得見山, 看得見水, 記得住鄉愁”的期盼落到實處。
4. 增強農民參與規劃的意識, 提高規劃實施主體積極性。
完善規劃立法, 將公眾參與的具體方式、程序、權限等法定化, 保障農民參與規劃的權利。發揮基層政府組織聯系作用, 充分聽取農民和集體組織意見, 在規劃中應盡量綜合平衡各方利益。改善規劃成果宣傳方式, 采用通俗易懂形式和群眾語言進行解讀, 如利用模型和圖片等搭建溝通平臺, 或通過派駐鄉村規劃師“到群眾中去、從群眾中來”, 搭建溝通橋梁和聯系紐帶, 將專業的規劃管理過程, 通過群眾語言轉化為與宣傳規劃的過程, 以增進農民對規劃法律法規的理解和支持。
5. 厘清規劃職能, 健全規劃制度, 強化規劃剛性。
按照“規劃一盤棋、管理一支筆”的原則, 進一步厘清規劃管理各方主體責任, 構建統籌規劃、協同管理、全域監督的規劃管理制度。即宅基地規劃管理均由規劃主管部門牽頭負責, 采用部門聯席會審等形式合并用地、規劃和建設審批, 精簡程序, 保障宅基地規劃管理全面向法治并軌。借鑒國有土地規劃審批放驗線、基礎竣工、工程竣工核實等跟蹤管理機制, 完善宅基地建設全過程、全方位監管制度。重點強化鎮鄉 (街道) 和村 (社區) 一級責任, 建立健全防控、發現、制止、查處、拆除全過程網格化監管體系, 做到發現在一線、制止在一線、查處在一線。依法從重查處“雙違行為”, 對嚴重違反土地利用規劃或村規劃的違法建筑一律拆除, 堅決杜絕以罰代拆, 形成違法建筑零容忍的壓倒性態勢。
中國鄉村發現網轉自：南京社會科學2017年05期
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