當(dāng)前，我國的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這當(dāng)中城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的不充分問題表現(xiàn)得尤為突出。事實(shí)上，早在本世紀(jì)初黨中央就基于城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，開始對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系做出重大調(diào)整。2002年，黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；2007年，黨的十七大提出城鄉(xiāng)一體化；2012年，黨的十八大以后城鄉(xiāng)發(fā)展一體化成為黨和國家的工作重心之一；2017年，黨的十九大明確提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，本質(zhì)上是一脈相承的，但是從內(nèi)容上體現(xiàn)出黨中央對(duì)于城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題的重視程度不斷提高，對(duì)于構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的思路不斷升華。
當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的主要問題
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要途徑，也是新形勢下城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的階段性目標(biāo)。2015年，中共中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)人指出，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，主要內(nèi)容包括逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。對(duì)照黨的十九大報(bào)告提出的決勝全面建成小康社會(huì)、分兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略安排，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是新型城鄉(xiāng)關(guān)系的最終目標(biāo)，是一個(gè)需要花費(fèi)較長時(shí)期，直到我國實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化才能完成的歷史任務(wù)。從我國城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展則是一個(gè)階段性目標(biāo)，只有通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度的不斷深入，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。基于以上認(rèn)識(shí)，結(jié)合我們近幾年對(duì)于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化評(píng)價(jià)的相關(guān)研究成果，將當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的主要問題歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：
城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)問題突出。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)始終是制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要障礙。近年來，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)問題呈逐年持續(xù)改善趨勢，但改善程度十分有限。更為嚴(yán)峻的是，部分地區(qū)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)問題還呈現(xiàn)惡化趨勢。
城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)尚未建立。我國要素市場改革明顯滯后，要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)受到諸多限制，要素價(jià)格扭曲和市場分割現(xiàn)象仍然存在，嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的提升。一是，農(nóng)民進(jìn)城的門檻依然較高。雖然本世紀(jì)以來，戶籍以及城市就業(yè)、社會(huì)保障等制度改革改善了農(nóng)民向城市流動(dòng)的環(huán)境，也降低了農(nóng)民在城市就業(yè)和居住的成本。但是促使農(nóng)民家庭整體遷入城市的制度環(huán)境依然沒有建立，特別是城市的住房、子女教育等制度成為農(nóng)民在城市定居的最重要限制因素。二是，城鄉(xiāng)金融市場存在嚴(yán)重的藩籬，資金缺乏有效的雙向流動(dòng)。特別是商業(yè)化改革以來，隨著國有銀行城鄉(xiāng)金融規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)金融機(jī)構(gòu)分布更加失衡，現(xiàn)存農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有效供給不足，農(nóng)村資金外流嚴(yán)重，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展造成負(fù)面影響。與此同時(shí)，由于現(xiàn)行土地制度的缺陷，城市資本適度合理進(jìn)入農(nóng)村土地市場的機(jī)制也未建立起來。第三，土地財(cái)政以及城鄉(xiāng)二元土地市場刺激了城市蔓延擴(kuò)張，土地城鎮(zhèn)化速度顯著快于人口城鎮(zhèn)化速度。其結(jié)果一方面造成了土地利用的低效率，同時(shí)也使得農(nóng)民無法同等分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的好處，加劇城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡程度。
推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化任務(wù)艱巨。推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心內(nèi)容之一。近年來，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化取得了顯著成效，城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保障、義務(wù)教育以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面均實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。但是，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)差距依然較大，其中教育發(fā)展不均衡和衛(wèi)生發(fā)展不均衡是主要短板。一方面，農(nóng)村義務(wù)教育教師素質(zhì)不斷提高，城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師素質(zhì)差距不斷縮小，農(nóng)村人口受教育水平不斷提高，農(nóng)村婦女健康和保健水平不斷提高，農(nóng)村醫(yī)療人力資源數(shù)量不斷增加，但由于起點(diǎn)較低，進(jìn)展緩慢，因而，整體提高程度較小，農(nóng)村人力資源數(shù)量和質(zhì)量依然較差。另一方面，城鄉(xiāng)人口受教育水平、城鄉(xiāng)醫(yī)療人力資源配置差距有所擴(kuò)大，由此減緩了教育均衡發(fā)展和衛(wèi)生均衡發(fā)展實(shí)現(xiàn)程度的提高，并最終制約了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度的提高。以上還僅僅是從基本公共服務(wù)數(shù)量的角度進(jìn)行城鄉(xiāng)比較，如果進(jìn)一步考慮質(zhì)量差異，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距可能會(huì)成倍增加。
新農(nóng)村建設(shè)提升空間巨大。中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)要求，要繼續(xù)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，使之與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展、互惠一體，形成雙輪驅(qū)動(dòng)。雖然我國的新農(nóng)村建設(shè)取得了巨大的成就，但按照城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求依然存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。在村莊布局、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村文化保護(hù)和傳承，以及村莊治理方面均存在相當(dāng)大的改善空間。
推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對(duì)策思考
穩(wěn)步提高人口城鎮(zhèn)化水平。城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，只有城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)定期以后，農(nóng)村人口大量減少，城市反哺農(nóng)村的能力顯著加強(qiáng)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在農(nóng)村的普及率明顯提高，才能逐步邁向全面的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。一是，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，進(jìn)一步放寬落戶條件，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶，制定實(shí)施推動(dòng)非戶籍人口在城市落戶方案。全面實(shí)行居住證制度，提升城市公共服務(wù)水平，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)機(jī)制，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的合法權(quán)益，實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策。二是，提升縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平，加強(qiáng)縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)市政設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。加快特色鎮(zhèn)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。三是，完善土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款改革。
促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)。城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)要求和重要體現(xiàn)。就目前來看，主要是要打破要素從城市向農(nóng)村流動(dòng)的體制和機(jī)制障礙。積極創(chuàng)新城鄉(xiāng)在人才、土地、資金、技術(shù)方面的制度安排，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)要素向農(nóng)村流動(dòng)。一是在穩(wěn)定土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，深化土地三權(quán)分置改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為城市資本、人才和技術(shù)進(jìn)入農(nóng)村創(chuàng)造條件。二是拓寬融資渠道為農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供金融支持。大力推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新，完善農(nóng)村金融體系，適當(dāng)增加農(nóng)業(yè)政策性銀行。農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)要加大對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的信貸支持力度，要明確將“取之于農(nóng)”的存款按照一定投放比例“用之于農(nóng)”。不斷增設(shè)或升級(jí)改造營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下網(wǎng)點(diǎn)的布設(shè)力度；促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)間的合作，不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品；大力拓展資金來源，發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融，規(guī)范發(fā)展農(nóng)村合作金融。拓展農(nóng)村信用卡業(yè)務(wù)，解決農(nóng)民短期資金周轉(zhuǎn)需求。建立農(nóng)民信用體系，將農(nóng)民就業(yè)生活的微觀行為轉(zhuǎn)化成可計(jì)量的信用程度，為農(nóng)民貸款申請(qǐng)和發(fā)放提供可靠的依據(jù)，進(jìn)而降低門檻并提高授信額度。
推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心內(nèi)容。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，需要著重加強(qiáng)以下幾個(gè)方面：第一，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化的教育規(guī)劃，優(yōu)化教育布局。按照就近入學(xué)的原則，進(jìn)一步完善以常住人口為準(zhǔn)的教育服務(wù)體系，按照人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測情況布局教育資源，并通過財(cái)政撥款、設(shè)備添置和教師配置等向農(nóng)村學(xué)校傾斜。積極推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教師資源在城鄉(xiāng)的合理流動(dòng)。第二，加快城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度和就業(yè)援助制度。進(jìn)一步完善政策體系、人力資源市場體系和就業(yè)服務(wù)體系。建立健全以國有公益性人力資源市場為主體、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的人力資源市場體系，保證城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)和企業(yè)用工；開展城鄉(xiāng)勞動(dòng)力免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)，提高城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)素質(zhì)和能力。第三，加快城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系建設(shè)。以建立更加公平和可持續(xù)的社會(huì)保障制度為總體目標(biāo)，鞏固和提高城鄉(xiāng)社會(huì)保障并軌成果。一是建立健全更加公平可持續(xù)發(fā)展社會(huì)保障體系，注重統(tǒng)籌各類社會(huì)群體和各類保障待遇。二是建立健全覆蓋全民的社會(huì)保障體系，加快社會(huì)保障向外來落戶人口覆蓋。
推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營，消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)。發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的目的在于提高農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營除了土地制度不適應(yīng)以外，缺乏高素質(zhì)的現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民也是非常重要的制約因素。針對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)繼續(xù)惡化的趨勢，國家應(yīng)該繼續(xù)加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入，并且對(duì)農(nóng)村留守人員進(jìn)行繼續(xù)教育和職業(yè)教育培訓(xùn)。進(jìn)一步可以考慮將職業(yè)農(nóng)民教育納入現(xiàn)行教育體系當(dāng)中，并從人、財(cái)、物等方面給予大力支持，尤其在辦學(xué)用地場所、創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)、辦學(xué)設(shè)備購置和稅收等方面給予政策支持，推動(dòng)職業(yè)農(nóng)民教育順利、健康發(fā)展。
作者系中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所城鄉(xiāng)關(guān)系與發(fā)展規(guī)劃研究室主任、副研究員、碩士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新華網(wǎng)思客
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