黨的十九大報告提出，實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，這是黨中央著眼于我國當前城鄉發展實際和將來新型城鄉發展趨勢，在總結國內外城鄉融合發展經驗的基礎上，對新時代“三農”工作作出的重大戰略決策和重要工作安排，也是重塑城鄉關系，推動城鄉融合發展的創新性路徑選擇。
一、我國城鄉融合的政策演變和發展現狀
近年來，我國采取一系列政策措施，大力推進城鄉統籌發展。黨的十六大首次提出統籌城鄉經濟社會發展；黨的十七大提出，建立以工促農，以城帶鄉長效機制，建立城鄉經濟社會發展一體化新格局；黨的十八大提出，推動城鄉發展一體化，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系；黨的十九大提出，進一步健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系。這一系列重要思想和政策措施，體現了我們黨對“三農”工作一貫的高度重視，反映了我國城鄉發展理念、政策和方法的不斷演進。
具體而言，在城鄉發展理念上，經歷了從工業和城市優先、工農城鄉一體到農業農村優先的轉變；在城鄉互動內容上，實現了從最初的物質產品交換到物質和精神產品、信息流互通的升級；在城鄉統籌體制機制上，經歷了從計劃為主、政府主導下的城鄉統籌到政府和市場共同推動的融合發展。經過多年努力，我國城鄉統籌發展取得顯著成效，基本建立了覆蓋城鄉的醫療衛生制度、養老保險制度和最低生活保障制度，基本形成了城鄉義務教育資源均衡配置機制、城鄉統籌的公共文化服務體系建設協調機制、城鄉基本公共服務均等化等發展機制，統籌城鄉發展的政策體系日益完善。
二、城鄉統籌的國際經驗與啟示
世界發達國家在城鄉統籌發展方面取得了一些成功經驗和做法，值得我們學習和借鑒。
（一）美國。制定一系列農業農村扶持政策，通過立法保障其有效實施。引導社會組織共同投入，加強農村基礎設施建設，完善農村公共服務，探索了一條在政府支持引導下，技術、產業從城市向農村滲透進而帶動農村發展實現城鄉均衡的發展道路。
（二）德國。開展了“巴伐利亞試驗”，堅持“農村發展不以城市為標桿，但應與城市同樣美好”的發展理念，采取“高保護”“等值化”“合作社”“可持續”等舉措，振興了農村經濟，增加了農民收入，穩定了鄉村人口，美化了生態環境，實現了城市鄉村均衡發展。
（三）法國。限制大城市擴張，大力發展中小城市。同時，采取市場主導下的政府引導發展策略，充分發揮市場主體功能，政府給予政策和資金扶持，推動工業反哺農業，大力繁榮農村經濟，強力發展農業產業，在實現工業化、城市化的同時也實現了農業現代化和城鄉一體化。
（四）日本。實施了以工促農、以城帶鄉的發展模式，給予農業大量補貼。同時，在法律、財政和政策上加強對農業協會的支持，并通過農業協會為農業農村農民提供包括農村金融、農業保險、基礎設施、公益事業、文化教育、環境保護等方面的服務，城鄉差別日益縮小，甚至出現農民家庭收入高于城市工薪階層的現象。
（五）韓國。1970年開始新村運動，最初是國家指導性計劃干預，而后政府逐步由主導者轉變為規劃、協調與服務的提供者，農民和市場主體逐步成為主角，通過少量的政府扶持和有針對性的政策引導，激發廣大農民改變農村面貌的熱情，實現了多方合力推動城鄉統籌的格局。
總結發達國家統籌城鄉發展的成功經驗，表現為是五個共同特點：一是有效的財政引導機制，激發各類社會力量投入，確保公共基礎設施和服務有穩定的資金來源。二是有力的法律保障機制，為各項工作有序有效開展提供依據和規范。三是健全的共建共享機制，激發各類主體參與鄉村建設和發展的積極性。四是靈活的市場調節機制，確保資源的有效配置。五是有力的聯結服務機制，使城鄉工農以及鄉村各類主體、各種資源有機聯系起來促進統籌發展。
三、我國城鄉融合發展體制機制存在的問題
國家高度重視城鄉融合發展，但受制于我國基本國情和體制機制障礙，目前存在一些亟待解決的問題。
（一）認識不到位造成的觀念性障礙。受長期計劃經濟和城鄉建設路徑慣性的影響，各級政府和部門在一定程度上都存在城市和工業優先的思想認識，在工作部署、資源配置、政策制定、制度保障等方面對農業和農村支持不足，影響了鄉村與城鎮的同步發展。
（二）管理體制不順造成的系統性障礙。職責交叉、部門分割、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出，多頭管理、無人管理的情況同時存在，行政運行和管理制度不健全，中央和地方財權和事權的不匹配現象突出。
（三）產業發展不足造成的動力性障礙。產業充分發展是城鄉融合的基礎和動力。由于規?；a業化、科技化、設施化程度低，農業比較效益長期處在較低水平，從而將優質要素資源不斷擠出農業農村，影響其發展的動力和活力。
（四）資金投入不足造成的支撐性障礙。近年來，盡管農業農村發展的財政投入持續增長，但與其他行業和區域相比仍存在巨大缺口，影響了農村基礎設施的建設與改善，制約了農村社會事業的發展。
（五）戶籍制度不通造成的流動性障礙。長期以來形成的二元戶籍制度，導致城鄉社會事業供給不均衡，并使農民無法自主進城并同等分享城市公共服務和社會保障，城鄉要素的平等交換和雙向流動存在無法逾越的制度障礙。
四、健全城鄉融合發展體制機制的政策建議
全面深入貫徹黨的十九大和中央農村工作會議精神，以習近平新時代“三農”思想為指引，緊緊圍繞鄉村振興戰略總體要求和決策部署，著力推進體制機制創新，建立和完善城鄉融合發展政策體系。
（一）以“大部制”改革推進管理融合。完善頂層設計，將分散在財政、發改、國土、水利、林業等部門有關農業管理的職能歸并到農業部，集聚產業發展的規劃、項目、資金、人才等各種資源，做到一個目標引領、一個藍圖規劃、一個原則統籌、一個體系推進，克服目前政出多門、目標不一、步調不齊所帶來的弊端，系統高效地推進鄉村振興發展。
（二）以戶籍制度改革推進權益融合。推進城鄉戶籍制度改革，將戶籍背后的歧視性管理政策和社會福利同等化、等值化。探索農村居民進城落戶后承包地和宅基地的退出辦法，開展宅基地入市、農村集體資產經營改革試點，研究返鄉下鄉的新農民享有農村居民同等權利的政策和制度。
（三）以規劃促進城鄉布局融合。明確縣級政府統籌城鄉規劃編制的責任，建立城鄉規劃融合的管理體制和工作機制，按照城鄉“定位不同、功能互補、有機融合、同樣美好”的理念，統一編制城鄉發展規劃，實行多規合一，統籌城鄉資源要素和管理政策，解決規劃城鄉脫節和制度的區域分割，以規劃融合促進發展融合。
（四）以健全法律法規促進制度融合。適應當前農村產業結構調整、新興業態涌現、農村改革深化、推進鄉村治理以及城鄉資源要素加快流動的現實需要，針對制約發展的瓶頸約束，修訂完善農村用地用水用電、人才選拔、資源定價、生態補償、利益共享等法律和制度。充分發揮人大監督、司法監督、內部監督、社會監督等的作用，優化農業農村發展和農民利益保護的法制環境，為農業和農村經濟的健康、穩定、持續發展提供有效的制度保障。
（五）以打通政策通道促進資金融合。設立鄉村振興發展基金，設置和擴大綠色農業、質量農業、休閑農業、三產融合等財政專項；創新投資建設、利益分配等模式，實施稅收、服務等的優惠和便利，引導更多的社會資本進入農業和農村；明確國有金融機構支持農業農村發展的任務和要求，適度放開境外金融機構和民營金融機構對農業農村發展的投資管制，鼓勵金融機構研發提供更符合農業農民特點的金融產品，通過一系列措施為各類資金在農業農村發展這一大平臺上有力聚合、有效融合創造條件。
作者：農業部農村社會事業發展中心 張輝、詹慧龍、周鴻、陳艷青、劉洋、馬建宇
中國鄉村發現網轉自：農業部網 2018-01-25
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