黨的十九大報(bào)告提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，這是黨中央著眼于我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際和將來(lái)新型城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢(shì)，在總結(jié)國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)融合發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)新時(shí)代“三農(nóng)”工作作出的重大戰(zhàn)略決策和重要工作安排，也是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的創(chuàng)新性路徑選擇。
一、我國(guó)城鄉(xiāng)融合的政策演變和發(fā)展現(xiàn)狀
近年來(lái)，我國(guó)采取一系列政策措施，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；黨的十七大提出，建立以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局；黨的十八大提出，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系；黨的十九大提出，進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。這一系列重要思想和政策措施，體現(xiàn)了我們黨對(duì)“三農(nóng)”工作一貫的高度重視，反映了我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展理念、政策和方法的不斷演進(jìn)。
具體而言，在城鄉(xiāng)發(fā)展理念上，經(jīng)歷了從工業(yè)和城市優(yōu)先、工農(nóng)城鄉(xiāng)一體到農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先的轉(zhuǎn)變；在城鄉(xiāng)互動(dòng)內(nèi)容上，實(shí)現(xiàn)了從最初的物質(zhì)產(chǎn)品交換到物質(zhì)和精神產(chǎn)品、信息流互通的升級(jí)；在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體制機(jī)制上，經(jīng)歷了從計(jì)劃為主、政府主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到政府和市場(chǎng)共同推動(dòng)的融合發(fā)展。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得顯著成效，基本建立了覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度，基本形成了城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置機(jī)制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等發(fā)展機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策體系日益完善。
二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示
世界發(fā)達(dá)國(guó)家在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。
（一）美國(guó)。制定一系列農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持政策，通過(guò)立法保障其有效實(shí)施。引導(dǎo)社會(huì)組織共同投入，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村公共服務(wù)，探索了一條在政府支持引導(dǎo)下，技術(shù)、產(chǎn)業(yè)從城市向農(nóng)村滲透進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡的發(fā)展道路。
（二）德國(guó)。開(kāi)展了“巴伐利亞試驗(yàn)”，堅(jiān)持“農(nóng)村發(fā)展不以城市為標(biāo)桿，但應(yīng)與城市同樣美好”的發(fā)展理念，采取“高保護(hù)”“等值化”“合作社”“可持續(xù)”等舉措，振興了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加了農(nóng)民收入，穩(wěn)定了鄉(xiāng)村人口，美化了生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了城市鄉(xiāng)村均衡發(fā)展。
（三）法國(guó)。限制大城市擴(kuò)張，大力發(fā)展中小城市。同時(shí)，采取市場(chǎng)主導(dǎo)下的政府引導(dǎo)發(fā)展策略，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體功能，政府給予政策和資金扶持，推動(dòng)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，大力繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化。
（四）日本。實(shí)施了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展模式，給予農(nóng)業(yè)大量補(bǔ)貼。同時(shí)，在法律、財(cái)政和政策上加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)的支持，并通過(guò)農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民提供包括農(nóng)村金融、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、文化教育、環(huán)境保護(hù)等方面的服務(wù)，城鄉(xiāng)差別日益縮小，甚至出現(xiàn)農(nóng)民家庭收入高于城市工薪階層的現(xiàn)象。
（五）韓國(guó)。1970年開(kāi)始新村運(yùn)動(dòng)，最初是國(guó)家指導(dǎo)性計(jì)劃干預(yù)，而后政府逐步由主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃、協(xié)調(diào)與服務(wù)的提供者，農(nóng)民和市場(chǎng)主體逐步成為主角，通過(guò)少量的政府扶持和有針對(duì)性的政策引導(dǎo)，激發(fā)廣大農(nóng)民改變農(nóng)村面貌的熱情，實(shí)現(xiàn)了多方合力推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的格局。
總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，表現(xiàn)為是五個(gè)共同特點(diǎn)：一是有效的財(cái)政引導(dǎo)機(jī)制，激發(fā)各類(lèi)社會(huì)力量投入，確保公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)有穩(wěn)定的資金來(lái)源。二是有力的法律保障機(jī)制，為各項(xiàng)工作有序有效開(kāi)展提供依據(jù)和規(guī)范。三是健全的共建共享機(jī)制，激發(fā)各類(lèi)主體參與鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的積極性。四是靈活的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，確保資源的有效配置。五是有力的聯(lián)結(jié)服務(wù)機(jī)制，使城鄉(xiāng)工農(nóng)以及鄉(xiāng)村各類(lèi)主體、各種資源有機(jī)聯(lián)系起來(lái)促進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展。
三、我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制存在的問(wèn)題
國(guó)家高度重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但受制于我國(guó)基本國(guó)情和體制機(jī)制障礙，目前存在一些亟待解決的問(wèn)題。
（一）認(rèn)識(shí)不到位造成的觀念性障礙。受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)建設(shè)路徑慣性的影響，各級(jí)政府和部門(mén)在一定程度上都存在城市和工業(yè)優(yōu)先的思想認(rèn)識(shí)，在工作部署、資源配置、政策制定、制度保障等方面對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持不足，影響了鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的同步發(fā)展。
（二）管理體制不順造成的系統(tǒng)性障礙。職責(zé)交叉、部門(mén)分割、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問(wèn)題仍比較突出，多頭管理、無(wú)人管理的情況同時(shí)存在，行政運(yùn)行和管理制度不健全，中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配現(xiàn)象突出。
（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足造成的動(dòng)力性障礙。產(chǎn)業(yè)充分發(fā)展是城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)和動(dòng)力。由于規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、科技化、設(shè)施化程度低，農(nóng)業(yè)比較效益長(zhǎng)期處在較低水平，從而將優(yōu)質(zhì)要素資源不斷擠出農(nóng)業(yè)農(nóng)村，影響其發(fā)展的動(dòng)力和活力。
（四）資金投入不足造成的支撐性障礙。近年來(lái)，盡管農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的財(cái)政投入持續(xù)增長(zhǎng)，但與其他行業(yè)和區(qū)域相比仍存在巨大缺口，影響了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善，制約了農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。
（五）戶(hù)籍制度不通造成的流動(dòng)性障礙。長(zhǎng)期以來(lái)形成的二元戶(hù)籍制度，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)供給不均衡，并使農(nóng)民無(wú)法自主進(jìn)城并同等分享城市公共服務(wù)和社會(huì)保障，城鄉(xiāng)要素的平等交換和雙向流動(dòng)存在無(wú)法逾越的制度障礙。
四、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的政策建議
全面深入貫徹黨的十九大和中央農(nóng)村工作會(huì)議精神，以習(xí)近平新時(shí)代“三農(nóng)”思想為指引，緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求和決策部署，著力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，建立和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系。
（一）以“大部制”改革推進(jìn)管理融合。完善頂層設(shè)計(jì)，將分散在財(cái)政、發(fā)改、國(guó)土、水利、林業(yè)等部門(mén)有關(guān)農(nóng)業(yè)管理的職能歸并到農(nóng)業(yè)部，集聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、項(xiàng)目、資金、人才等各種資源，做到一個(gè)目標(biāo)引領(lǐng)、一個(gè)藍(lán)圖規(guī)劃、一個(gè)原則統(tǒng)籌、一個(gè)體系推進(jìn)，克服目前政出多門(mén)、目標(biāo)不一、步調(diào)不齊所帶來(lái)的弊端，系統(tǒng)高效地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。
（二）以戶(hù)籍制度改革推進(jìn)權(quán)益融合。推進(jìn)城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革，將戶(hù)籍背后的歧視性管理政策和社會(huì)福利同等化、等值化。探索農(nóng)村居民進(jìn)城落戶(hù)后承包地和宅基地的退出辦法，開(kāi)展宅基地入市、農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)，研究返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的新農(nóng)民享有農(nóng)村居民同等權(quán)利的政策和制度。
（三）以規(guī)劃促進(jìn)城鄉(xiāng)布局融合。明確縣級(jí)政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的責(zé)任，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃融合的管理體制和工作機(jī)制，按照城鄉(xiāng)“定位不同、功能互補(bǔ)、有機(jī)融合、同樣美好”的理念，統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行多規(guī)合一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源要素和管理政策，解決規(guī)劃城鄉(xiāng)脫節(jié)和制度的區(qū)域分割，以規(guī)劃融合促進(jìn)發(fā)展融合。
（四）以健全法律法規(guī)促進(jìn)制度融合。適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新興業(yè)態(tài)涌現(xiàn)、農(nóng)村改革深化、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理以及城鄉(xiāng)資源要素加快流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要，針對(duì)制約發(fā)展的瓶頸約束，修訂完善農(nóng)村用地用水用電、人才選拔、資源定價(jià)、生態(tài)補(bǔ)償、利益共享等法律和制度。充分發(fā)揮人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等的作用，優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益保護(hù)的法制環(huán)境，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展提供有效的制度保障。
（五）以打通政策通道促進(jìn)資金融合。設(shè)立鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金，設(shè)置和擴(kuò)大綠色農(nóng)業(yè)、質(zhì)量農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、三產(chǎn)融合等財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)；創(chuàng)新投資建設(shè)、利益分配等模式，實(shí)施稅收、服務(wù)等的優(yōu)惠和便利，引導(dǎo)更多的社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村；明確國(guó)有金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的任務(wù)和要求，適度放開(kāi)境外金融機(jī)構(gòu)和民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投資管制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)研發(fā)提供更符合農(nóng)業(yè)農(nóng)民特點(diǎn)的金融產(chǎn)品，通過(guò)一系列措施為各類(lèi)資金在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展這一大平臺(tái)上有力聚合、有效融合創(chuàng)造條件。
作者：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展中心 張輝、詹慧龍、周鴻、陳艷青、劉洋、馬建宇
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)部網(wǎng) 2018-01-25
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