摘要：在國家政策激勵下, 大量工商資本通過流轉農民土地直接進入農業生產環節, 農業規模化生產迅速推廣。規模化生產剛剛開始, 工商資本卻紛紛退租土地, 農業規模化生產出現震蕩。震蕩發展的原因有:工商資本下鄉并沒有顯著提高規模農業生產效率, 工商資本下鄉的快速推動造成農業生產成本急劇上升, 產品銷售困難, 下鄉工商資本的政治投機。消除農業規模化生產震蕩發展隱患的措施包括:調整地方政府農業現代化的績效考核指標, 建立長效政府扶持政策避免工商資本投機, 積極開拓海外市場保證經濟作物收益的穩定性, 適度進口保證糧食作物價格穩定, 因地制宜地提升農業機械化水平。
一、引言
隨著城鎮化加速, 大量農民進城務工, 全國土地撂荒嚴重或處于低效率生產狀態。同時, 隨著居民收入水平的提高, 消費者對食品質量和品種提出了更高要求, 而傳統農民供給的產品不能滿足需求, 農產品的結構性供需矛盾突出。為提高農業生產效率, 改善農產品結構, 確保國家糧食安全和食品安全, 國家多次出臺政策鼓勵工商資本下鄉進行規模化農業生產。十八屆三中全會《決定》提出:“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業, 向農業輸入現代生產要素和經營模式。”2016年國務院發布的《關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見》特別指出, “鼓勵工商企業投資適合產業化、規模化、集約化經營的農業領域, 積極發展現代種養業和農業多種經營”。在中央政策的支持下, 大量工商資本進入農業。據農業部統計, 截至2012年12月底, 全國家庭承包經營耕地流轉面積已達2.7億畝, 其中流入工商企業的耕地面積為2800萬畝, 占流轉地總面積的10.3%, 比2009年增長了115%。到2014年6月底, 流入工商企業的承包地面積已達到3864.7萬畝。早期下鄉的工商資本, 主要進入到農業生產的前期環節 (生產資料售賣) 或者后期的農產品加工環節。本期的工商資本主要通過流轉農民土地, 直接進入農業生產環節。由于工商資本財力雄厚, 流轉土地面積大, 動輒上百畝上千畝甚至上萬畝, 農業規模化經營迅速推廣開來。
工商資本進入農業, 尤其是進入農業的產中環節, 將加速現代農業發展, 提升農產品安全。在土地大規模流轉和規模化種植剛剛開始的情況下, 工商資本退租土地的新聞卻不斷傳來。《經濟參考報》2015年10月27日報道“玉米價跌一成, 種糧不賺錢大戶流轉土地后毀約棄租”。玉米價格信息網2015年11月28日報道:“多因素導致糧食價格下跌山東種糧大戶很失望準備退地。”2015年秋天河南省多地也出現土地承包大戶退租的現象。在從事農業生產的農民不斷減少的背景下, 農業規模化經營是我國農村和農業發展的必然選擇, 工商資本將是農業規模化生產的重要依托主體。探尋工商資本在農業生產領域短期內急速推進又急速逆轉的原因, 并實施救助措施, 是當前急需研究的問題。
二、工商資本下鄉與農業規模化生產非穩定性之間的內在淵源
(一) 工商資本下鄉并沒有顯著提高規模農業的生產效率
技術進步有兩種, 一種是通過擴大耕地面積用機械化技術替代勞動實現規模經濟效率, 典型案例是美國;一種是通過增加勞動和科技投入替代稀缺土地的生化技術實現規模經濟效益, 典型案例是日本、荷蘭、以色列。目前我國政府鼓勵借助工商資本大力推動農業規模經營, 其背后的邏輯是:資本下鄉可以帶來先進的生產技術、設備、現代農業經營理念和生產組織模式, 通過規模生產與大市場有效對接, 提高農業市場收益。工商資本下鄉通過規模經營、機械化生產, 實現規模經濟效益、生產效率和經濟效率。事實上, 下鄉的工商資本的生產效率和經濟效益是否提高并沒有得到學界的一致認可。一些學者的調研結果是:大部分從事農業生產的下鄉的工商資本經營虧本, 其農業生產效率并沒有提高, 資本下鄉并沒有實現農業發展和現代化。龔為綱 (2014) 調查了一個資本下鄉組建農業龍頭企業的案例發現, 農業企業由于較高的雇工成本和土地承包費用, 承包種植雙季稻的任務很快便遭遇到不可持續的阻力。孫新華 (2013) 根據五省六地的調查資料, 比較了小農、家庭農場和下鄉工商資本的全要素生產效率, 發現下鄉工商資本的全要素生產效率最低。賀雪峰 (2014) 的調研結論是:極少發現工商資本以高額租金租入農戶耕地種糧會有不虧本和不破產的。劉鳳芹 (2006) 的調研結論是:土壤是影響單位產量的重要因素, 單位產量與土地規模無關;機械化和人工畜力不同耕作手段對單位產量不直接相關, 但對耕作效率有正向影響。
(二) 工商資本下鄉的快速推動造成農業生產成本急劇上升
1、政府激勵政策推高農業生產成本
隨著“工業反哺農業, 城市支持農村”的國家戰略轉型, 中央非常重視農業現代化和土地規模流轉。土地規模化流轉成為中央政府考核地方政府的重要指標, 已上升為政治任務和工作重點。在傳統小農、家庭農場、合作社、農業企業等諸多農業經營主體中, 傳統小農和家庭農場具有弱質性特征, 缺乏引入現代生產要素、發展規模農業的能力, 缺乏參與市場競爭的積極性和意識, 合作社是個松散的組織, 地方政府難以通過上述主體在短期內完成政治任務, 因此, 資金雄厚的下鄉的工商資本受到地方政府青睞。政府絕大部分農業補貼資金和項目都向農業企業傾斜。為了打造“超級規模”典型, 政府支持的對象多為1000畝以上的企業。為了獲取政府的財政支持資金, 下鄉的工商資本流轉的土地面積都在千畝以上, 甚至高達上萬畝。土地流轉需求的激增導致土地流轉價格在短期內快速拉升。同時, 在資本下鄉步伐加快的情況下, 土地食利者出現。土地中間商的出現再次抬高土地價格, 全國流轉的土地價格普遍在1000元/畝左右, 有的更高, 且以多種形式參與土地經營分紅。以江蘇省為例, 2012年省里的指導價是每畝每年蘇南600元, 蘇中650元, 蘇北550元。實際流轉價多數在600—1000元左右。蘇南高的達2000元, 蘇北高的達1300元。而在土地大規模流轉之前, 很多土地是讓親朋免費耕種, 或者是每年支付一定數量的糧食, 或者是極其低廉的費用。在農業生產效率沒有大幅度提高的背景下, 高的地租成本加重了下鄉工商資本的負擔, 成為工商資本退出農業的重要因素。
2、農業資產專用性的特殊性提高農業生產成本
資產專用性是指資產為用于某種交易而進行的長久投資從而成為一種具有專用性的資產。專用性資產的沉沒成本高, 市場風險大。農業生產中的專用性資產體現為:首先, 產地具有專用性。多數農作物的生產需要依賴特殊的自然氣候、土壤和溫度, 也即是說農業生產具有較強的產地專用性。農作物不同, 其專用性強弱也不同。相對于蔬菜而言, 水果的土地專用性更強。當土地流轉規模增加后, 工商資本通常實行專業化單一產品的種植, 為了種植某種特殊農產品, 工商資本會對土壤進行特殊改良。土地流轉規模越大, 專項生產投入越多, 沉沒成本越大。其次, 實物資產專用性。大量的機械農具只能用于某種農作物的生產。經營的耕地面積越大, 農業生產性投資的規模效應越明顯, 農業生產性投資越多, 專用性資產越多。劉榮茂和馬林靖 (2006) 通過實證計量模型證明了家庭耕地面積每增加1畝, 農戶進行投資會增長25%。再次, 農業人力資本專用性。在傳統的家庭小規模經營下, 農業經營收入少, 其人力資本回報少, 所以農戶投入的人力資本少。當農業實行規模經營后, 為提高生產效率、營業收入, 農業生產者會更專業地學習生產、儲運、銷售等知識, 人力資本的專用性資產大幅度增加。最后, 產品的瞬時專用性。農產品具有鮮活易腐等特性, 種植量大的專業戶, 一次性收獲的產品數量巨大, 如不能對農產品再加工、有效儲存或銷售, 其損失巨大。與小規模經營的農戶相比, 他們面臨的瞬時專用性更強, 經營風險更大。
農業實現規模經營后, 農業生產中的資產專用性進一步強化。交易雙方資產專用性的強弱對比對交易穩定性具有決定性作用。如果交易雙方的資產專用性都很強, 雙方的契約穩定性就強;如果交易雙方的資產專用性的強弱對比懸殊, 較弱的一方就容易毀約, 影響契約穩定性, 而契約關系的解除對于資產專用性相對強的一方則損失嚴重。同時, 專用性資產的規模越大, 在市場交易中, 擁有專用性資產的一方越可能被“敲竹杠”, 其生產成本則會增加。
具體到農業規模生產, 規模生產后我國農業機械化水平并沒有顯著提升。由于農業生產的季節性, 在目前我國農業生產機械技術水平沒有顯著提高的情況下, 農忙時節農業生產企業必須大量雇傭勞動力才能完成工作。此時, 農民工的用工成本就會急劇上升, 可能會由平時的日均幾十元瞬間上升到幾百元。這樣必然侵蝕農業企業利潤, 造成農業震蕩發展。
3、少數農民的抵制導致規模經濟效益不能有效顯現
第一, 村民不愿流轉土地, 增加了農業公司的管理難度。農業規模化經營的首要前提是大規模流轉土地。然而, 在實踐中盡管政府做了大量的宣傳準備、政策解讀、疑難解答等工作, 少數農戶仍然堅持不參與土地流轉, 造成了“插花地”的出現, 公司無法修建農田基礎設施, 無法進行規模化耕作, 從而增加了公司的投資成本。第二, 少數農民對外來資本的抵抗行為, 增添了農業公司的協調成本。第三, 被雇傭農民的消極怠工, 增加了公司的管理成本, 造成公司生產不穩定。
(三) 產品銷售困難
1、大宗糧食產品的價格倒掛與產品銷售困難
“價格倒掛”是指進口的農產品價格加上運費、關稅等費用后其價格仍然低于國內價格的現象。工商資本進入農業生產領域后, 大部分種植的依然是大宗的糧食作物。在規模經營后, 糧食能否順利銷售對于農業規模經營的穩定性具有重要影響。小麥自2009年以來, 一直存在“價格倒掛”的現象, 2009年至2014年小麥的價差率分別為15.72%、21.47%、9.52%、4.37%、25.77%、33.69%。稻米自2011年以來存在“價格倒掛”, 價差率分別為2.62%、10.14%、22.36%、56.25%。玉米自2007年至2014年都存在“價格倒掛”, 價差率分別為22.40%、4.51%、38.13%、45.38%、13.68%、22.45%、40.37%、86.40%。由于存在“價格倒掛”, 我國自2011年以來, 玉米和稻谷的進口量都非常大。以玉米為例, 2011年至2016年玉米的進口量分別為175.36萬噸、520.80萬噸、326.59萬噸、259.91萬噸、473.00萬噸、317.50萬噸。糧食“價格倒掛”導致我國出現了“糧食進口量激增、庫存量激增”并存的局面, 國產糧食價格不斷下調, 糧食銷售困難, 農業生產企業虧損, 下鄉工商資本退租, 農業規模化生產出現震蕩。
2、消費者焦慮與高檔農產品銷售困難
目前由于土地的租賃成本高, 一部分有實力的工商資本進入農業生產領域后, 會選擇進入到利潤較高的蔬菜種植、畜牧業或者經濟性作物領域, 尤其是有機蔬菜無公害蔬菜的種植、有機糧食的種植或者高檔畜牧業養殖領域。如恒大集團在2014年投資70億元在大興安嶺生態圈世界黃金緯度產區建立恒大大米生產基地、恒大雙低壓榨菜籽油生產基地、恒大非轉基因壓榨大豆油生產基地、恒大畜牧業生產基地、恒大嬰幼兒配方奶粉生產基地。河南省規模最大的現代農業企業河南天和農業股份有限公司投資9000萬元, 租地面積10000多畝, 從事綠色有機蔬菜的生產。
工商企業進入高檔農業領域并不能保障其穩定發展。首先, 企業要提供無毒無害、綠色、有機食品的前提是種植基地及其周圍具有良好的空氣、水源、土壤。在我國目前的生態環境下, 優質生產基地稀缺租賃成本高昂。部分企業通過創造條件營造有機、無害食品的生產基地, 投資巨大。同時在當前食品安全監管績效不佳、企業虛假認證廣泛、在信息不對稱消費者無法辨別食品真假的情況下, 劣幣驅逐良幣的情況就會出現, 假冒的有機食品在市場上頻繁出現, 使得有購買能力的消費者也不愿意購買高檔食品。真正優質的安全食品國內市場份額不能有效擴大。為了增加消費者的信任度, 很多農業生產企業在田間地頭安裝大量的攝像頭以便消費者能夠24小時看到食品的生產狀況, 或者多次組織消費者免費到田間觀光。這些都增加了生產企業的生產成本。高的生產成本導致高端食品價格高昂, 消費者即使知道產品品質優異也并不愿意為高質量產品支付高的質量溢價。更為遺憾的是, 頻發的食品安全事件, 導致消費者對國產食品生產企業的信任不能有效修復, 可能出現即使國內產品價格低于國外, 即使國內產品優質, 消費者也愿意花多出幾倍的錢購買國外食品。最為典型的是嬰幼兒奶粉。這對工商企業的影響是:在國家政策的支持下, 大量的工商資本進入到畜牧業養殖中, 各地建立大量的養殖基地, 但產品不能有效銷售, 導致2015年下半年在全國集中出現了“殺牛”“宰羊”“倒奶”的現象, 工商資本的發展呈現明顯的震蕩性。在國內市場不能有效拓展的情況下, 高端食品只能擠到日韓臺灣香港等距離比較近的區域。在產品高度趨同的情況下, 國際市場也不容樂觀。同時, 國際政治形勢復雜多變, 海外市場的銷售并不穩定。這些都會導致高端農業市場震蕩發展。
(四) 部分下鄉的工商資本強的政治投機性
在農業生產效率沒有提高、生產成本居高不下的情況下, 仍然有工商資本積極下鄉, 這種現象不能從經濟效率的角度解釋, 只能從政治邏輯角度解釋。中央高度重視農業發展, 希望通過農業規模化生產實現農業現代化, 并把土地規模流轉面積、現代化農業種植基地的數量作為對地方政府的考核指標之一, 中央的農業補貼發放對象、項目補助對象多是土地流轉規模超過1000畝以上的生態農業項目。地方政府為了完成政治任務, 不計成本地投入財政資金推動資本下鄉, 甚至默許支持農業企業的造假行為。在這樣的背景下, 一些以投機為目的的工商資本也借此契機進入到土地流轉和農業生產流域。耿明齋、吳樂和蔡勝勛 (2015) , 賀雪峰 (2014) , 馮小 (2014) , 王海娟 (2015) 等的調研結果也驗證了部分下鄉的工商資本借土地流轉、農業生產套取國家各項農業補貼的現象。中紀委公布的數據顯示, 2014年全國查處各種涉農補貼問題6000余起, 涉及資金20多億元。
政府將絕大部分的補貼資金和項目都給了規模企業。公司通過造假獲取國家的支農資金。政府補貼項目多是一次性的, 一般集中在土地流轉的前兩三年, 之后政府補貼資金減少。當政策紅利消失的時候, 一些以獲取國家農業補貼或囤地升值的工商資本就會撤離農業。而投機性工商資本的大規模退出, 必將造成農業規模生產的震蕩發展。
三、消除農業規模化生產震蕩發展隱患的措施
如今農業規模化生產已是共識。在工商資本的參與下, 我國農地流轉速度加快、流轉面積激增。但目前我國土地流轉的規模與發達國家相比還相差較多。據美國農業部最新公布數據顯示, 目前美國共有220萬個農場, 98%是家庭農場。在家庭農場中, 小型的占88%, 大型的占10%。從農場規模看, 美國農場的平均面積為2428畝, 大型家庭農場的平均面積為10896畝, 非家庭農場的平均面積為6671畝。大型家庭農場是農產品的主要提供者, 大型家庭農場僅占農場總數的10%, 卻貢獻了農業產值的60%以上。在美國即使是小型家庭農場, 其平均面積也很大。同時, 從國外實踐看, 農業生產是存在規模效益的。有數據顯示, 1987年, 德國凈產值超過25萬馬克的大型農業企業與凈產值規模小于1萬馬克的小型農業企業相比, 勞動生產率高出10.8倍, 土地生產率高出1.46倍。
盡管目前我國下鄉的工商資本生產效率低、生產成本高, 并不能說明工商資本不適合農業規模化生產。相對于其他經營主體, 工商資本將是農業規模化的重要依托主體。上述問題之所以存在, 一方面源于下鄉工商資本仍處于初期發展階段, 隨著生產技術、農業機械化水平的提高, 其生產成本將降低, 經濟效益將提高;一方面源于工商資本下鄉的速度過快, 隨著政府對農業規模化生產激勵政策的調整, 下鄉工商資本的發展速度將趨于正常。因此, 為實現農業現代化的穩定發展, 政府還應為工商資本發展提供政策支持。
1、調整地方政府農業現代化的績效考核指標
目前, 中央政府把農業現代化作為地方政府政績的主要考核指標, 在地方政府的積極推動下, 土地流轉速度人為加快, 導致一些不擅長農業生產的企業進入農業領域, 浪費了土地資源, 擠占了國家支農資金, 推高了土地價格。因此, 中央政府和地方政府都應該調整考核指標, 應遵從農業本身的發展規律, 不應人為加速。同時, 中央政府和地方政府應多次實地檢查補貼資金的使用情況和使用效果, 拓寬公眾監督支農資金使用情況的渠道。
2、建立長效的扶持政策, 避免工商資本投機
無論是種植業還是養殖業, 其發展都存在內在規律。首先, 政府應該讓市場在資源配置中發揮主導, 避免大力度地干預農業發展。同時, 政府制定的農業補貼政策應該傾向于激勵農業長期發展, 而不是短期發展, 避免急躁的推進方式。短期政策會打亂放大類似“豬周期”這樣的生產規律, 政府應穩定大家的市場預期, 讓大家把注意力集中到農業的長期發展上, 而不是騙取一些農業扶持資金“跑路”。目前, 政府對農業不當的補貼方式是工商資本短期內迅速撤離農業的的原因之一。政府補貼主體應該做多樣化調整, 扶持資金應不僅針對土地流轉量大的企業、養殖規模大的企業, 還應兼顧適度規模的農業經營主體。
3、積極開拓海外市場, 保證經濟作物收益的穩定性
目前, 進入到農業的大型工商企業進入領域主要是經濟性作物, 產品趨同性比較明顯, 一些國際市場開拓能力不強的企業可能會在競爭中死亡。市場贏利能力的喪失必將是農業震蕩發展的最大推手, 所以政府應穩定國際政治關系, 鼓勵農業企業積極開拓海外市場, 保證經濟作物收益的穩定性。
4、適度進口保證糧食作物價格的穩定
農業現代化應是農業產品全面現代化。目前, 實力雄厚的工商資本進入的領域主要是經濟性作物、有機農業和養殖業, 愿意進入糧食種植的企業少, 原因是糧食生產的微利。要促使糧食作物的廣泛種植和現代化種植, 我國應適度進口, 避免國際市場沖擊, 保障糧食價格穩定和糧食種植收益的穩定預期。
5、因地制宜, 提升農業機械化水平
首先, 政府應加大財政和信貸扶持力度, 解決種糧大戶購買農業機械資金不足的問題。其次, 應注意農業機械化發展模式問題。美國人均土地規模大, 農機化的發展主要是解決農業勞動力不足的問題, 走的是大規模機械化的模式;歐洲國家人均土地規模適中, 走的是中等規模集約農業機械化的路線;日本人均土地規模小, 走的是小規模精細機械化的路線。我國地域復雜, 糧食品種繁多, 各種作物不同環節的機械化條件差異很大。因此, 農業機械化的發展要注意非均衡發展問題, 要根據社會需求和發展條件, 因地制宜, 突出重點地發展。
中國鄉村發現網轉自：宏觀經濟研究2017年11期
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