——基于一個典型案例的調(diào)查與思考
摘要：資本下鄉(xiāng)為鄉(xiāng)村振興提供重要動力的同時(shí)，也對鄉(xiāng)村治理體系提出挑戰(zhàn)。本文通過一個典型案例調(diào)查，發(fā)現(xiàn)與農(nóng)民有社會關(guān)聯(lián)的資本下鄉(xiāng)進(jìn)展較為順利，有助于促進(jìn)資金、技術(shù)、人才和知識的回流，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。但由于鄉(xiāng)村治理能力弱化，擁有深厚社會基礎(chǔ)的資本容易嵌入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部，形成資本對鄉(xiāng)村社會的控制，使農(nóng)民面臨多重風(fēng)險(xiǎn)，不利于資本下鄉(xiāng)和村莊發(fā)展的可持續(xù)性。為了有效發(fā)揮資本下鄉(xiāng)振興鄉(xiāng)村的作用、實(shí)現(xiàn)資本和農(nóng)民的合作與共贏，應(yīng)從基層政府、村民自治組織和農(nóng)民三個主體層面重塑鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建資本下鄉(xiāng)中農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制。
關(guān)鍵詞：資本下鄉(xiāng);農(nóng)民權(quán)益;保障機(jī)制;鄉(xiāng)村治理
一、研究背景與問題提出
十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。“鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵和重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)興旺，只有農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興，才有可能創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會和崗位，為農(nóng)民增收和農(nóng)村富裕拓展持續(xù)穩(wěn)定的渠道”(劉成玉等，2015)。但“實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，資本投入是一個重要的促進(jìn)因素，也是一種必然選擇”(徐勇，2004)。2018年中央農(nóng)村工作會議明確指出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要鼓勵引導(dǎo)工商資本參與農(nóng)村振興，鼓勵社會各界人士投身鄉(xiāng)村建設(shè)”。
近年來，在政府和市場共同驅(qū)動下，資本下鄉(xiāng)成為許多地區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展的重要方式，并成為了學(xué)界研究熱點(diǎn)。學(xué)者們從不同視角對資本下鄉(xiāng)的動力、方式、過程、功能和效果進(jìn)行了多方面研究和評價(jià)，其中關(guān)于資本下鄉(xiāng)對農(nóng)民利益的影響是主要討論和爭議的焦點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為資本下鄉(xiāng)能夠促進(jìn)資金、知識、技術(shù)和人才的回流(徐勇，2009)，有利于農(nóng)民增收就業(yè)(侯江華，2015；涂圣偉，2014)，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提升農(nóng)村公共服務(wù)水平(馬九杰，2013)，對農(nóng)民生活水平有總體改善；有的學(xué)者則提出資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致了農(nóng)民的依附性和主體性的缺乏，對小農(nóng)生存空間的擠壓(賀雪峰，2017)和農(nóng)民生活成本的提高(周飛舟等，2015)等。由此可見，學(xué)者們對資本下鄉(xiāng)能夠增進(jìn)農(nóng)民利益的看法并不一致，有的學(xué)者更多地肯定了資本下鄉(xiāng)對農(nóng)民利益增進(jìn)的正效應(yīng)，認(rèn)為應(yīng)該積極引導(dǎo)和支持資本下鄉(xiāng)(馬九杰，2013；趙俊臣，2011)；有的學(xué)者則認(rèn)為資本下鄉(xiāng)對農(nóng)民的負(fù)面效應(yīng)大于正面效應(yīng)，應(yīng)該限制工商資本下鄉(xiāng)，培育新中農(nóng)階層，發(fā)展小農(nóng)經(jīng)濟(jì)(賀雪峰，2017)。
綜上所述，已有研究對于資本下鄉(xiāng)對農(nóng)民利益的影響，側(cè)重于政治邏輯和市場邏輯的分析，缺乏社會邏輯的分析；對于資本下鄉(xiāng)中農(nóng)民權(quán)益的保障，則偏向于單個主體的治理，缺乏多主體參與的總體性治理。事實(shí)上，由于地域差異性和下鄉(xiāng)工商資本類型及屬性的不同，資本下鄉(xiāng)不完全是政府和企業(yè)基于政績驅(qū)動和逐利驅(qū)動推動的單向度嵌入過程，還包括農(nóng)民基于社會關(guān)聯(lián)和經(jīng)濟(jì)理性與資本主動交往的雙向選擇過程。后者主要發(fā)生在一些土地碎片化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差的偏遠(yuǎn)農(nóng)業(yè)地區(qū)，在這些地區(qū)，由于農(nóng)業(yè)改造成本高昂，區(qū)位優(yōu)勢不明顯，資本下鄉(xiāng)的意愿較低，愿意下鄉(xiāng)的資本多數(shù)為與村莊有密切社會關(guān)聯(lián)的農(nóng)村工商資本(縣及以下范圍內(nèi)的本地工商資本)(劉成玉等，2015)。這一類資本除了受政治與市場機(jī)制的驅(qū)動外，還受社會網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的牽引。那么，在農(nóng)村工商資本投資的鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，農(nóng)民權(quán)益是否受到侵害？有哪些表現(xiàn)？如何構(gòu)建資本下鄉(xiāng)中農(nóng)民權(quán)益的保障機(jī)制？本文基于山西中部W鎮(zhèn)的個案調(diào)查，試圖探究農(nóng)村工商資本下鄉(xiāng)中企業(yè)和農(nóng)民的行為邏輯，并通過分析資本下鄉(xiāng)中農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)及原因，從基層政府、村民自治組織和農(nóng)民三個主體層面構(gòu)建農(nóng)村工商資本下鄉(xiāng)中農(nóng)民權(quán)益的保障機(jī)制。
二、資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民行為選擇
( 一) 農(nóng)民參與與富人治村
改革開放以來，隨著農(nóng)村社會階層的分化，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英逐漸成為主要的治理主體，形塑出“富人治村”的治理樣態(tài)(仇葉，2017)。但富人的治村權(quán)力來自于村民的委托和授權(quán)(盧福營，2011)，是村民為改變自己命運(yùn)而做出的理性選擇。尤其在中西部偏遠(yuǎn)農(nóng)村，通過選舉改變自身貧困狀態(tài)是村民參與民主選舉的主要動力。如W鎮(zhèn)是位于山西中部某縣的一個純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下轄18個行政村，52個自然村，有3482戶，20050口人。國土總面積154平方公里，耕地面積41477畝。從地貌上，該鎮(zhèn)屬于典型的黃土高原丘陵溝壑區(qū)，地形復(fù)雜且土地貧瘠、自然環(huán)境惡劣，經(jīng)常是“春夏干旱深秋澇”，農(nóng)民靠天吃飯，生活極其困難。由于境內(nèi)無任何工業(yè)企業(yè)，農(nóng)民收入主要來源于農(nóng)業(yè)和勞務(wù)輸出，2008年全鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入不足兩千元，被劃為連片特困地區(qū)(18個行政村中有15個行政村是貧困村)。累積性貧窮限制了農(nóng)民自我發(fā)展的能力，并使農(nóng)民陷入貧困的代際循環(huán)，打破這種代際循環(huán)需要有號召力的村治精英帶動，但在農(nóng)村精英不斷流失、村莊日益空心化背景下，有能力、愿意擔(dān)任村干部帶領(lǐng)村民致富的農(nóng)村精英越來越少，甚至有的村莊由于沒有人愿意當(dāng)村干部，只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派遣的包村干部兼任，精英更替存在結(jié)構(gòu)性困境。為了破解精英更替的困境、改善村莊面貌和農(nóng)民生活，W鎮(zhèn)H村村“兩委”干部試圖動員農(nóng)民選本村富人X某為村委會主任。X某是當(dāng)?shù)刈畲竺駹I煤炭企業(yè)負(fù)責(zé)人，其創(chuàng)業(yè)成功后一直與村莊保持著社會聯(lián)系，經(jīng)常為村莊捐資、捐物、修建道路等，在村民群體中擁有較高的社會聲望。X某當(dāng)選后，經(jīng)過一年的建設(shè)和改造，H村發(fā)生了翻天覆地的變化，無論從村莊面貌、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是村民收入等方面都遙遙領(lǐng)先于鄰近村莊，成為全鎮(zhèn)的明星村和樣板村。
( 二) 農(nóng)民的集體行動與企業(yè)治鎮(zhèn)
“集體行動是一個團(tuán)體的成員為了追求其共同利益而采取的行動” (于建嶸，2010)。在農(nóng)村社會，農(nóng)民的集體行動是農(nóng)民表達(dá)利益訴求的一種方式。H村企業(yè)家治村的示范效應(yīng)迅速傳導(dǎo)到W鎮(zhèn)的所有村莊，在擴(kuò)大村莊間貧富差距的同時(shí)，也使鄰近村莊村民的相對剝奪感增強(qiáng)。為此，他們通過村社輿論施壓村干部或者在H村的鄉(xiāng)村改造工程中進(jìn)行“阻攔”、“破壞”、“偷盜”等行動表達(dá)自己的利益訴求。首先以村社輿論對村干部施壓。在W鎮(zhèn)，H村的發(fā)展對其他村的村干部形成了較強(qiáng)社會壓力，農(nóng)民對本村村干部較低的發(fā)展能力表示了強(qiáng)烈不滿，把自身貧困的原因歸結(jié)為村治精英帶動能力不足。二是對H村鄉(xiāng)村改造工程的阻攔、破壞 和偷盜，表現(xiàn)為阻攔企業(yè)挖掘機(jī)等工程車經(jīng)過本村，破壞和偷盜企業(yè)在H村修建的農(nóng)業(yè)設(shè)施，并要求企業(yè)流轉(zhuǎn)自己的土地等。面對許多村莊治理與發(fā)展的困局，經(jīng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)與農(nóng)民多次協(xié)商與討論，在W鎮(zhèn)第九屆村委會換屆選舉中，企業(yè)家X某 成功當(dāng)選全鄉(xiāng)鎮(zhèn)14個行政村、52個自然村(其中有4個行政村由于距離其他村莊較遠(yuǎn)，其土地尚未流轉(zhuǎn))的村委會主任，企業(yè)家治村演變成企業(yè)治鎮(zhèn)。
( 三) 農(nóng)民的社會信任與企業(yè)造鎮(zhèn)
“在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性越大，而且合作本身會帶來信任。合作所需要的信任并不是盲目的，信任意味著對獨(dú)立行動者之行為有預(yù)測”(帕特南，2001)。在W鎮(zhèn)，L公司下鄉(xiāng)后，農(nóng)民因?qū)ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)人的熟悉、對其行為有預(yù)測，并給予企業(yè)很高的信任。資本下鄉(xiāng)中，農(nóng)民的信任是企業(yè)動員農(nóng)民、凝聚農(nóng)民、組織農(nóng)民的重要社會基礎(chǔ)。這種社會基礎(chǔ)節(jié)約了企業(yè)下鄉(xiāng)的交易成本，推進(jìn)了資本下鄉(xiāng)的進(jìn)程。2011年，L公司在對W鎮(zhèn)14個行政村13.9萬畝土地進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，開始了以農(nóng)業(yè)改造、小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)民再教育為核心的企業(yè)造鎮(zhèn)工程，計(jì)劃用10年時(shí)間，投資100億元，建設(shè)十大項(xiàng)目、四大產(chǎn)業(yè)體系、五大支柱產(chǎn)業(yè)，到2020年基本實(shí)現(xiàn)園區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工人化的目標(biāo)。
(四) 農(nóng)民主體性缺失與資本下鄉(xiāng)停滯
“農(nóng)民主體性是指農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活實(shí)踐中所表現(xiàn)出的能動性、自覺性、自主性”(李明宇等，2015)，在資本下鄉(xiāng)中，“農(nóng)民主體參與可以制約‘權(quán)力—資本’利益共同體與民爭利，侵害農(nóng)民利益”(張良，2016)。在W鎮(zhèn)，資本下鄉(xiāng)后，農(nóng)民完全處于被動參與狀態(tài)，農(nóng)民既沒有參與意識，也缺乏參與能力，農(nóng)民只關(guān)心自身每年固定的土地流轉(zhuǎn)收入和宅基地拆遷補(bǔ)償，對于企業(yè)如何改造農(nóng)村和農(nóng)業(yè)并不關(guān)心。L公司進(jìn)駐后，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、農(nóng)村文化建設(shè)到村莊公共事務(wù)管理全部由企業(yè)負(fù)責(zé)，村落共同體公共性的消解堵塞了農(nóng)民主體性參與渠道，使農(nóng)民訴求被排斥到資本下鄉(xiāng)之外。“在資本下鄉(xiāng)中，由于工商資本的趨利性以及對市場的敏感性，并不一定具有穩(wěn)定的、持續(xù)的經(jīng)營農(nóng)業(yè)的積極性”(馬九杰，2013)，尤其在缺乏外部約束的環(huán)境下，資本下鄉(xiāng)主體極易為維護(hù)自身利益損害農(nóng)民權(quán)益。當(dāng) 2012 年煤炭價(jià)格下跌之后，L公司為了優(yōu)先確保煤礦的正常生產(chǎn)，逐漸減少了對農(nóng)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目的投資，并于2013年底全部停止了農(nóng)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)，導(dǎo)致W鎮(zhèn)的涉農(nóng)項(xiàng)目爛尾，表現(xiàn)為爛尾的住宅樓、荒廢的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、撂荒的耕地。
三、資本下鄉(xiāng)對農(nóng)民權(quán)益的損害及其原因分析
( 一) 資本下鄉(xiāng)對農(nóng)民權(quán)益的損害
1. 土地權(quán)益受損。一是土地流轉(zhuǎn)收益不確定。在資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地過程中，法律保障機(jī)制的缺失導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益存在受損的風(fēng)險(xiǎn)。以W鎮(zhèn)為例，已經(jīng)納入流轉(zhuǎn)范圍的14個行政村，僅有3335戶農(nóng)民與土地專業(yè)合作社辦理了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)，而村集體土地共計(jì)10萬畝實(shí)際已經(jīng)流轉(zhuǎn)到企業(yè)，但都尚未履行法律流轉(zhuǎn)手續(xù)。此外，關(guān)于農(nóng)民的保底收益，只是在合作社章程中有所體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)公司內(nèi)部并沒有做出類似規(guī)定，一旦公司經(jīng)營效益不佳，農(nóng)民的土地收益將無法按時(shí)足額發(fā)放。
二是農(nóng)民收回土地難度較大。隨著L公司停止投資，W鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目幾乎全部停滯，土地合作社則處于半癱瘓狀態(tài)。盡管也有農(nóng)民想要收回自己的土地，但經(jīng)過土地整治和綜合治理，農(nóng)民舊有的土地面積、邊界和耕作條件都發(fā)生了顯著改變，給農(nóng)民重新分地的難度較大。如農(nóng)民A原有土地70畝，土地整治后僅剩下30畝，導(dǎo)致土地減少的原因除了山地變?yōu)槠降睾竺娣e自然縮小之外，還有部分土地被農(nóng)田水利設(shè)施和道路設(shè)施所占用。同時(shí)，土地整理后村與村的邊界、戶與戶的邊界被全部打亂，農(nóng)民要收回自己的土地，不僅涉及到村莊內(nèi)部的分配，還關(guān)聯(lián)到村與村的協(xié)調(diào)與配合，社會治理的難度較大。
2. 自治權(quán)益受損。一是企業(yè)負(fù)責(zé)人家族影響力的增強(qiáng)。與中國許多私營企業(yè)一樣，L公司在管理形式上也采用了家族管理的方式，X某的親屬和朋友不僅占據(jù)著企業(yè)內(nèi)部的重要崗位，而且擁有企業(yè)管理的控制權(quán)。2011年，隨著X某擔(dān)任14個行政村的村委會主任，X某家族的經(jīng)濟(jì)權(quán)力與村莊政治權(quán)力相結(jié)合，強(qiáng)化了X某家族在村莊中的影響力。如在資本下鄉(xiāng)過程中，其許多親屬不僅占據(jù)了園區(qū)管理服務(wù)中心和村“兩委”的關(guān)鍵職位，而且在許多公共事務(wù)的決策、管理方面都享有較多的話語權(quán)和優(yōu)先權(quán)，包括園區(qū)工人的選聘、村莊公共資源的使用和分配等。
二是村組織自主性的降低。在企業(yè)嵌入村莊治理結(jié)構(gòu)過程中，不僅圍繞與企業(yè)高管的血緣聯(lián)系形成了村莊內(nèi)部的權(quán)力不平等，同時(shí)也圍繞與企業(yè)高管的地域聯(lián)系形成了村莊外部的權(quán)力不對等，出現(xiàn)了核心村對邊緣村的治理，降低了邊緣村莊村組織的自主性，侵害了邊緣村莊村民的自治權(quán)益。
3. 社會權(quán)益受損。一是農(nóng)民就業(yè)權(quán)受損。在農(nóng)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目建設(shè)過程中，企業(yè)承諾土地流轉(zhuǎn)后保證農(nóng)民不失地、不失業(yè)、不失權(quán)，但一方面園區(qū)的就業(yè)崗位有限，很難滿足農(nóng)民就業(yè)的需求；另一方面，企業(yè)家族式管理的方式強(qiáng)化了人際關(guān)系在農(nóng)民就業(yè)中的影響，導(dǎo)致了園區(qū)農(nóng)民就業(yè)權(quán)的不平等。同時(shí)隨著農(nóng)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目終止，近1.6萬農(nóng)民不僅無法獲得在園區(qū)工作的機(jī)會，也在一段時(shí)期內(nèi)喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)條件，無法從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。
二是農(nóng)民生活居住權(quán)受損。企業(yè)在前期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中，拆遷了608戶近3000人農(nóng)民的住宅，涉及4個行政村、12個自然村，其中有1個行政村被整村拆遷。按照企業(yè)與農(nóng)民的約定，到2015年，被拆遷的第一批農(nóng)戶將會入住新建的居民住宅樓，但后期由于企業(yè)危機(jī)的爆發(fā)，居民住宅樓爛尾，原本應(yīng)該入住新村的農(nóng)戶至今無法擁有自己的住房，只能分散到其他村莊和縣城等地租房居住。
( 二) 資本下鄉(xiāng)中農(nóng)民權(quán)益受損的原因分析
1. 土地流轉(zhuǎn)中的精英控制。一是土地流轉(zhuǎn)前的精英吸納。土地流轉(zhuǎn)前，企業(yè)通過高薪聘請，吸納了各村農(nóng)村精英進(jìn)入企業(yè)工作，成為企業(yè)處理與農(nóng)民關(guān)系的重要主體力量。被吸納的農(nóng)村精英包括村莊政治精英、經(jīng)濟(jì)精英和社會精英，政治精英主要是村“兩委”干部，因豐富的村治經(jīng)驗(yàn)成為了企業(yè)處理與農(nóng)民關(guān)系的核心力量。經(jīng)濟(jì)精英和社會精英是村里擁有較強(qiáng)致富能力和社會聲望的能人，其行為在村里發(fā)揮著重要的示范和導(dǎo)向作用。
二是土地流轉(zhuǎn)中的精英動員。土地流轉(zhuǎn)中，企業(yè)組成了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會精英組成的民間糾紛協(xié)調(diào)小組入村動員，動員的方式包括帶頭示范、家人勸解、利益誘導(dǎo)、輿論宣傳等，通過廣泛的精英動員，多數(shù)人會在短期內(nèi)達(dá)成流轉(zhuǎn)意愿，并在精英的指導(dǎo)下與企業(yè)簽訂流轉(zhuǎn)合同。但由于農(nóng)民法律知識的缺失以及在理解和識 字能力方面的障礙，精英對合同的解讀成為了農(nóng)民理解流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容的重要依據(jù)，使農(nóng)民對自身權(quán)益無法形成合理的認(rèn)知，存在受侵害的隱患。
三是土地流轉(zhuǎn)后的精英治理。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民以土地入股組建了農(nóng)民土地專業(yè)合作社，并按合同規(guī)定享有合作社成員的權(quán)利和義務(wù)，但在日常運(yùn)作過程中，普通農(nóng)民缺乏實(shí)質(zhì)參與的途徑，如合作 社成立以來，多數(shù)農(nóng)民只在合作社組建時(shí)參加過一次成員大會，之后再沒有參加過任何與合作社有關(guān)的公共活動。同時(shí)合作社一直由企業(yè)管理和經(jīng)營，不僅合作社理事長是公司的副總裁，且合作社的成員代表也由企業(yè)指定的各村村治精英組成。合作社管理中的企業(yè)控制和精英治理導(dǎo)致農(nóng)民對合作社的財(cái)務(wù)狀況、組織機(jī)構(gòu)以及制度規(guī)章等一概不知。
2. 資本下鄉(xiāng)中的組織替代。企業(yè)嵌入村莊治理結(jié)構(gòu)過程中，通過吸納精英進(jìn)行村政控制之外，還完成了村莊治理中的組織替代。企業(yè)下鄉(xiāng)前，村莊治理模式是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下的村民自治。企業(yè)下鄉(xiāng)后，企業(yè)聯(lián)合14個行政村組建農(nóng)業(yè)公司，并通過派駐企業(yè)管理人員的形式重構(gòu)了村莊治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了對基層政府和村莊自治組織的機(jī)構(gòu)和功能替代。
一是對基層政府組織的替代。企業(yè)下鄉(xiāng)后，企業(yè)成立了農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理服務(wù)中心，負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)公司和14個行政村的日常管理工作。管理服務(wù)中心下設(shè)計(jì)劃財(cái)務(wù)部、社群部、農(nóng)林部、項(xiàng)目部、工程 管理部、行政部、經(jīng)營管理部、總經(jīng)理辦公室，管理服務(wù)中心在縣、鎮(zhèn)、村三個地方設(shè)立辦公地點(diǎn)，管理服務(wù)中心的人員由基層政府、企業(yè)和合作社代表組成。園區(qū)管理服務(wù)中心負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)園區(qū)以及14個行政村的全面事務(wù)，包括黨政建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會文化工作等。由于企業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營范圍與鎮(zhèn)政府管轄范圍完全重疊，園區(qū)管理服務(wù)中心的成立一定程度上形成了對鎮(zhèn)政府職能的替代。
二是對村民自治組織的替代。農(nóng)業(yè)園區(qū)管理服務(wù)中心成立后，企業(yè)又在社群部下設(shè)了三個專門負(fù)責(zé)村政事務(wù)的管理部門，分別是民調(diào)科、黨政科和村官科。民調(diào)科和黨政科主要由企業(yè)聘請的各村“兩委”干部組成，村官科則主要由企業(yè)招聘的駐村大學(xué)生組成，這三個部門負(fù)責(zé)14個行政村的全面工作，包括各項(xiàng)政策的落實(shí)、村情民意的調(diào)查、農(nóng)民素質(zhì)的提升、農(nóng)民文化生活的開展以及村民代表大會和黨員代表大會的召集等。園區(qū)管理服務(wù)中心的成立及其對村治精英的吸納，使企業(yè)取代村民自治組織成為了村莊治理的權(quán)威，在企業(yè)的強(qiáng)勢嵌入下，村民對企業(yè)的認(rèn)同超過了對村民自治組織的認(rèn)同，并強(qiáng)化了村民對企業(yè)的依附性。
3. 鄉(xiāng)村治理中的組織缺位。企業(yè)嵌入村莊治理結(jié)構(gòu)后，降低了基層政府和村民自治組織的獨(dú)立性，強(qiáng)化了基層政府和村民自治組織對企業(yè)的依賴。由于缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和自組織能力，當(dāng)農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目停滯后，農(nóng)業(yè)園區(qū)的治理便陷入了真空狀態(tài)，沒有組織能夠替代企業(yè)進(jìn)行后續(xù)問題的處理，導(dǎo)致了農(nóng)村社會的不穩(wěn)定和大量資源的浪費(fèi)。
一是基層政府治理能力的不足。基層政府對村莊發(fā)展負(fù)有主要的督導(dǎo)責(zé)任，但由于基層政府治理能力的不足，無法有效履行職責(zé)，導(dǎo)致企業(yè)行為的越界和對農(nóng)民權(quán)益的侵害。表現(xiàn)在，資本下鄉(xiāng)前，基層政府沒有建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，對資本下鄉(xiāng)后農(nóng)民可能面臨的侵害缺乏預(yù)警能力；資本下鄉(xiāng)中，基層政府出現(xiàn)了職能萎縮的狀態(tài)，沒有對企業(yè)行為做到有效監(jiān)管，導(dǎo)致農(nóng)民的宅基地和承包地沒有在履行正規(guī)法律手續(xù)的前提下被拆遷和流轉(zhuǎn)，加大了農(nóng)民土地權(quán)益受侵害的風(fēng)險(xiǎn)；資本下鄉(xiāng)終止后，基層政府缺乏有效的引導(dǎo)、整合和化解矛盾糾紛的能力，使農(nóng)民與企業(yè)的糾紛轉(zhuǎn)化為農(nóng)民與政府的矛盾，導(dǎo)致農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。二是農(nóng)民自組織能力的不足。農(nóng)民自組織是農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的最有效保障，但由于農(nóng)民自組織能力的不足，形成了農(nóng)民對企業(yè)的依附，如農(nóng)民土地專業(yè)合作社本是在“農(nóng)戶自愿聯(lián)合，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)，以提高產(chǎn)品市場競爭力、增加成員收入為目的的一種民主、互助性經(jīng)濟(jì)合作組織”(孔祥智等，2012)，但實(shí)際上W鎮(zhèn)的土地專業(yè)合作社是由企業(yè)組建、管理并受企業(yè)支配的，農(nóng)民既無法參與土地合作社的管理，也無法監(jiān)督土地合作社的運(yùn)營，導(dǎo)致大量的支農(nóng)資金被農(nóng)業(yè)合作社截留，農(nóng)民權(quán)利被邊緣化。
四、資本下鄉(xiāng)中農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的構(gòu)建
( 一) 建立基層政府的制度化管理機(jī)制
“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的基層政府是國家政權(quán)的末梢，在組織和領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)中負(fù)有重要的職責(zé)和功能”(王艷成，2010)。資本下鄉(xiāng)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能應(yīng)隨著農(nóng)村社會的變化不斷進(jìn)行調(diào)整，通過職能重塑，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)代化，在引導(dǎo)資本有序下鄉(xiāng)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面發(fā)揮積極功能。
1. 加強(qiáng)基層政府對資本下鄉(xiāng)資格的審查。目前，隨著國家農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變革，許多工商資本下鄉(xiāng)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、搞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，但資本下鄉(xiāng)動機(jī)不一，企業(yè)屬性多樣，經(jīng)營狀況良莠不齊，尤其一些非農(nóng)企業(yè)由于缺乏經(jīng)營農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，往往存在違背農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律、大肆搞非農(nóng)建設(shè)的現(xiàn)象。因此，在資本下鄉(xiāng)過程中，基層政府應(yīng)對下鄉(xiāng)企業(yè)的資質(zhì)、企業(yè)性質(zhì)和屬性、企業(yè)運(yùn)營狀況以及發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營能力等進(jìn)行詳細(xì)的資格審查，防止出現(xiàn)資本下鄉(xiāng)圈地、改變土地用途、套取國家支農(nóng)資金等損害國家和農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)對于具有較高信用的農(nóng)業(yè)企業(yè)應(yīng)該給予積極的鼓勵和支持，發(fā)揮農(nóng)業(yè)企業(yè)集聚農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)要素和帶動農(nóng)戶發(fā)展的積極作用。
2. 加強(qiáng)基層政府對資本下鄉(xiāng)過程的監(jiān)管。“資本具有社會屬性，承擔(dān)一定社會功能，但資本的本性是逐利的，當(dāng)資本逐利性與社會功能無法統(tǒng)一時(shí)，就可能損害社會公共利益”(涂圣偉，2014)。無論是城市工商資本還是農(nóng)村工商資本，資本的逐利本性都有可能使農(nóng)民權(quán)益受到侵害，盡管在一些地方由于資本與村莊的社會關(guān)聯(lián)，資本會受到社會輿論和道德規(guī)范的制約，但在利益與道德的權(quán)衡中，后者的約束力非常薄弱。為了降低資本下鄉(xiāng)過程中農(nóng)民權(quán)益受侵害的風(fēng)險(xiǎn)，基層政府應(yīng)該加強(qiáng)對資本下鄉(xiāng)過程的監(jiān)管，包括對資本下鄉(xiāng)過程中的資金來源及使用情況、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及運(yùn)作現(xiàn)狀等方面進(jìn)行全程監(jiān)管，防范資本下鄉(xiāng)對農(nóng)民權(quán)益的侵害。
3. 加強(qiáng)基層政府對資本下鄉(xiāng)風(fēng)險(xiǎn)的防范。“企業(yè)作為市場主體，其性質(zhì)是追求利益最大化，在產(chǎn)權(quán)制度不科學(xué)的條件下有可能把追求企業(yè)利益的成本轉(zhuǎn)嫁給社會”(董江愛，2017)。尤其當(dāng)市場發(fā)生波動、企業(yè)遭遇經(jīng)營危機(jī)時(shí)，更容易使市場風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)向農(nóng)民進(jìn)行傳導(dǎo)，使農(nóng)民成為企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)者。在資本下鄉(xiāng)過程中，要防止企業(yè)危機(jī)的傳導(dǎo)，基層政府應(yīng)該從兩方面防范資本下鄉(xiāng)風(fēng)險(xiǎn):一方面，確立清晰的產(chǎn)權(quán)制度，通過明晰企業(yè)和農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)邊界，劃分企業(yè)與農(nóng)民的權(quán)責(zé)利關(guān)系，使資本下鄉(xiāng)的負(fù)外部性內(nèi)部化；另一方面，建立資本下鄉(xiāng)的保證金制度。在資本下鄉(xiāng)前，基層政府應(yīng)該要求企業(yè)按照農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益的一定比例交納一部分資金作為企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保證金，當(dāng)企業(yè)發(fā)生經(jīng)營危機(jī)時(shí)，用這部分保證金作為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的保底收益，防止企業(yè)經(jīng)營危機(jī)影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。
( 二) 建立村民自治組織的利益保護(hù)機(jī)制
1. 強(qiáng)化村民自治組織公共性。公共性是超越個體和家庭層面、能夠動員社會成員參與公共事務(wù)的組織性力量、凝聚性權(quán)力、權(quán)威性認(rèn)同(吳理財(cái)，2013)。在資本下鄉(xiāng)中，村民自治組織是社區(qū)共同體的代表，是農(nóng)民權(quán)益和村莊共同體利益的維護(hù)者。面對資本與權(quán)力對農(nóng)民權(quán)益侵害的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化村民自治組織的公共性是保護(hù)農(nóng)民利益不受損失的重要防線。具體而言，一是提高村民自治組織的公共責(zé)任意識，強(qiáng)化村民自治組織服務(wù)村民、保護(hù)村民利益的責(zé)任認(rèn)知，自覺抵制資本和權(quán)力替代村民自治組織的治理功能，保持村民自治組織的自主性和獨(dú)立性。二是重建村社治理的公共規(guī)則，細(xì)化村民自治組織的治理規(guī)則，規(guī)范村民自治組織的治理行為，以制度約束確保其能夠在資本下鄉(xiāng)中維護(hù)村莊公共利益、保持村社理性。
2. 增強(qiáng)村民自治組織自主發(fā)展能力。習(xí)近平總書記指出，“堅(jiān)持鄉(xiāng)村全面振興，要尊重廣大農(nóng)民意愿，激發(fā)廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力”。在鄉(xiāng)村振興過程中，資本下鄉(xiāng)只是外部驅(qū)動，農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵取決于農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展力量的激活，其中村民自治組織的作用尤為重要，擁有較強(qiáng)自主發(fā)展能力的村民自治組織更能夠有效利用資本下鄉(xiāng)的機(jī)會，及時(shí)化解資本下鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn)，在防止農(nóng)民權(quán)益受損的同時(shí)增進(jìn)農(nóng)民利益。一是增強(qiáng)村民自治組織的社會整合能力。通過重建農(nóng)村社會信任體系，強(qiáng)化村民自治組織的治理權(quán)威，最大程度整合農(nóng)村社會內(nèi)部分散資源，動員村民力量，以現(xiàn)代化的自治組織形式參與資本下鄉(xiāng)過程，提高與資本對等交往的能力。二是增強(qiáng)村民自治組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。通過創(chuàng)新村民自治體系，增強(qiáng)村民自治組織的開放性，發(fā)揮村民自治組織在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系等方面的經(jīng)濟(jì)功能，使其能夠借助資本下鄉(xiāng)的機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的自主發(fā)展。
( 三) 構(gòu)建農(nóng)民自主能力的培育機(jī)制
“隨著城市資本下鄉(xiāng)，要防止資本對農(nóng)民的剝奪，關(guān)鍵在于培育農(nóng)民自治組織，提升農(nóng)民的自治能力”(徐勇，2009)。通過培育農(nóng)民的自主能力，調(diào)動農(nóng)民主體參與的積極性是改變農(nóng)民弱勢地位，提高農(nóng)民談判能力、保障農(nóng)民合法權(quán)益的有效路徑。
1. 提高農(nóng)村精英的組織帶動能力。“農(nóng)民的組織化是農(nóng)民自己的組織化，必須從農(nóng)民當(dāng)中去找到持續(xù)發(fā)展的推動力，這種力量就來自于農(nóng)村精英”(袁素平，2008)。農(nóng)村精英是帶動農(nóng)民、激活農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力的重要主體。在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的過程中，務(wù)必要形成一套留住農(nóng)村精英、發(fā)揮農(nóng)村精英帶動和組織作用的有效機(jī)制。首先是組織吸納。充分發(fā)揮農(nóng)村黨支部和村民委員會的精英吸納功能，通過入黨、村民選舉等途徑將一些有知識、有技能和有奉獻(xiàn)精神的懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的農(nóng)村精英吸納到村“兩委”班子中來，提高農(nóng)村精英組織農(nóng)民、帶動農(nóng)民發(fā)展的能力。其次是制度培育。通過完善村民自治制度，建立常態(tài)化的激勵和約束機(jī)制，使農(nóng)村精英的行為更加規(guī)范和制度化，防止農(nóng)村精英與外部力量共謀侵害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象的出現(xiàn)。最后是公共理性的培育。通過組織培訓(xùn)、道德激勵、典型示范和社會宣傳等手段培育農(nóng) 村精英的公共理性，激發(fā)其為全體村民謀福利的積極性，增強(qiáng)其動員農(nóng)民、組織農(nóng)民的能力。
2. 提高普通農(nóng)民的主體參與能力。“鄉(xiāng)村建設(shè)必須依靠農(nóng)民自己的力量來維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序”(賀雪峰，2017)，同樣在資本下鄉(xiāng)的過程中，只有提高農(nóng)民主體參與能力才能有效避免“精英控制”，化解資本下鄉(xiāng)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)民自身合法權(quán)益。一是強(qiáng)化農(nóng)民主體意識。通過組織動員、黨員帶動和政治宣傳，克服農(nóng)民的小農(nóng)意識，消除農(nóng)民對精英和外部資源的依賴心理，提高農(nóng)民公共認(rèn)知水平，強(qiáng)化農(nóng)民主體意識。二是暢通農(nóng)民參與渠道。通過“下沉自治單元，建構(gòu)多層次多類型多樣式的村民自治體系”(徐勇等，2014)，暢通農(nóng)民參與渠道，破除農(nóng)民參與村莊管理、決策和監(jiān)督的制度障礙，保障農(nóng)民對資本下鄉(xiāng)過程的知情權(quán)和參與權(quán)。三是提高農(nóng)民參與能力。以農(nóng)村各種組織(包括正式組織和非正式組織)為平臺，廣泛吸納農(nóng)民參與，通過開展各種公共活動，提高農(nóng)民自主參與的能力。
五、結(jié)語
“據(jù)中國原農(nóng)業(yè)部有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2016年年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.79億畝當(dāng)中，流入企業(yè)的耕地面積為0.46億畝，占耕地流轉(zhuǎn)總面積的9.7%”(農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站體系與信息處，2017)，資本下鄉(xiāng)已成為了許多地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要推力。尤其在中西部一些貧困地區(qū)，資本下鄉(xiāng)是破解村莊發(fā)展困境、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要路徑，一定程度上能夠起到彌補(bǔ)公共物品供給不足、聚集農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)要素的作用。受資本類型、屬性以及下鄉(xiāng)動機(jī)和方式的影響，資本下鄉(xiāng)后與村莊的互動模式各不相同，在一些地區(qū)，資本下鄉(xiāng)不僅涉及到農(nóng)業(yè)的建設(shè)，還影響到鄉(xiāng)村治理。在鄉(xiāng)村治理能力弱化的背景下，高度組織化資本的嵌入極易形成對鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部控制，使農(nóng)民權(quán)益面臨多重侵害。根據(jù)侯江華(2015)對全國214個村3203位農(nóng)戶的調(diào)查顯示，“農(nóng)民在面對下鄉(xiāng)資本時(shí)還是處于弱勢地位，部分農(nóng)民的意愿沒有得到尊重，利益沒有得到保護(hù)”，劉義強(qiáng)(2016)通過對涉農(nóng)公司進(jìn)入的100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“公司下鄉(xiāng)后導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系行政化，村民自治弱化等問題”。由此可見，資本下鄉(xiāng)具有雙重作用，“對‘資本下鄉(xiāng)’的消極作用，可以通過相應(yīng)的措施加以化解”(羅浩軒，2018)，其中構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村治理體系、重塑基層政府功能、激活村莊自組織活力、增強(qiáng)農(nóng)民主體性是矯正資本下鄉(xiāng)負(fù)面效應(yīng)、實(shí)現(xiàn)其正面效應(yīng)的有效路徑。
作者簡介：董江愛（1965—），女，山西夏縣人，博士，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長，教授，博士生導(dǎo)師。兼任民政部農(nóng)村社區(qū)建設(shè)特邀專家、山西省人社廳特聘專家、山西省婦聯(lián)婦女研究專家、山西省紀(jì)委培訓(xùn)特聘教授、山西省政治學(xué)會常務(wù)理事等。陳曉燕，山西大學(xué)社會哲學(xué)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心專職研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年05期
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