摘要：農地社會保障與農地的農民集體所有具有內在一致性，應當依法明確集體所有土地對農民的社會保障屬性。在對農民集體土地所有權的制度設計上，要注重集體土地的社會保障功能的實現和保護。土地對農民的社會保障功能不同于社會法上的社會保障制度；農地社會保障作用的局限性，要求建立與土地保障相配套的新型農村社會保障制度。
關鍵詞：農民集體土地所有權; 農地社會保障功能; 農村社會保障; 失地農民
按照城鄉統籌原則建立新型農村社會保障制度是實現城鄉一體化發展，全面建成小康社會的重要舉措，也是實現社會分配公平的重要方面。而在新型的農村社會保障制度建立過程中，有一個如何認識農地的社會保障功能和如何正確處理實現農地社會保障功能與建立新型農村社會保障制度的關系問題。對此，有的學者認為農地雖然是農民的生存保障，但與把土地作為農民的社會保障制度來設計絕不是一回事；有的人認為土地是農民的社會保障，因此建立農民的社會保障就要農民以土地來換取，在實踐中就出現了一些地方的“土地換社保”的試點，將新型社會保障作為對土地社會保障作用的替代；還有些主張土地私有化的人認為土地與農民的社會保障無關，應當廢除集體所有制還權于農民私有。因此，不解決這些認識和實踐問題，就不能正確處理實現農地社會保障功能與建立新型農村社會保障制度的關系，從而直接影響農地社會保障功能的實現和新型農村社會保障制度的建立。為此，本文擬在認識農地社會保障功能的基礎上，分析農地社會保障與新型農村社會保障的關系，提出在建立新型農村社會保障制度的同時，完善農地社會保障功能實現的法律制度的建議。
一、對我國農地社會保障功能的認識
（一）農地是農民的生存保障
土地是土地上的萬物生長和存在的首要條件。人類的生存離不開土地，土地是人類生存的必要的保障。農村土地直接作為農民的生存保障是土地的自然屬性決定的。農地對農民的生存保障功能體現在：
1.農地是農民的食物來源。民以食為天。農民要生存首先得有飯吃。只要農民有土地，在自己的土地上勞動，就能解決農民的吃飯問題。農民集體為本集體成員提供了土地并保護其土地不被剝奪，在集體所有制下再窮的人都有一份土地，就可以為自己生產所需的糧食，從而解決生存的第一需要。
2.農地是農民的基本就業條件。農民以從事農業生產為基本職業，農業生產的基本生產資料就是土地，農民擁有了土地就可以實現就業，它不需要更多的技術、資金和設備的投入。一個普通的農民，即使經濟上貧窮，文化程度不高，缺少技能訓練，但只要有土地就能實現就業。就業不僅是農民獲得收入的途徑，而且勞動本身就是人區別于其他動物的基本需要。
3.農地是農民的基本收入來源。農民不僅依靠土地解決吃飯問題，還要依靠土地收入滿足生活的各種需要。農民不僅自己經營土地取得收入，而且可以將土地作為資產依法流轉取得資產收益。例如將土地承包經營權轉讓取得轉讓金，將土地承包經營權作價入股取得分紅等。土地收入是農民的首要的、基本的收入來源，農民有了收入才能解決穿衣吃飯、保健療病、文化教育等各種生活問題。
4.農地是農民養老育幼的基礎。農民對子女的養育由家庭來完成，在尚未建立社會養老保險的情況下，農民養老也主要是依靠家庭來完成的。子女尚未成年但從其出生一般就可以獲得承包地，父母就可以利用子女的承包地的產出和收入養育子女直至其經濟上完全獨立。農民年老喪失勞動能力的，其承包的土地就可以由其子女繼續經營，并以土地產出和收入維持基本生活。宅基地也為農民提供了基本的生活居住條件。
5.農地是農民的失業保障。農民不僅從事農業生產，也可以兼營或者獨立經營其他事業，例如，經商、打工等。土地不僅為其從事其他職業提供了條件，而且以土地為基礎的農業生產為農民分解其他職業風險提供了條件，是其失業的保障。例如農民在城市打工，遇到經濟危機被迫返鄉后就能依靠土地獲得基本生活保障，不至于陷入困境。
以上各個方面都表明土地是農民的基本生存保障。認識農地對農民的生存保障作用是農地生存保障功能的一個層次；從更高的層次來講，土地是人類生存的保障，任何人的衣食住行等基本需要都是依靠土地來滿足的，無論農村人還是城市人都是一樣的。因此，土地不僅僅是對農民的生存保障，而且是對于全社會成員的生存保障。土地保持在農民手中，由農民生產出滿足整個社會成員基本需要的農產品，從而就保障了全社會成員的生存和發展。但從社會成員的不同部分來講，土地對其生存保障的作用是不同的，至少存在著直接和間接的區分。在我國目前存在的城鄉二元結構模式下，社會成員被分為農村人（即農民）和城市人（即市民）。農民直接從事農業生產，直接依靠土地的產出和收入獲得生存的條件，土地直接成為其生存的保障。市民則不直接從事農業生產，不直接依靠土地產出獲得生存條件，而是通過其他職業獲得收入再去交換生存所需的農產品，因此，土地對其生存的保障作用是間接的。
（二）農地集體所有是對農民的最基本社會保障
我們強調農地對農民生存保障的重要性，這是從土地的自然屬性而言的，對此沒有不同的認識，但從土地保障功能的社會屬性而言，農地對農民的生存保障是否屬于社會保障則有不同的觀點。主流的觀點認為，我國農民集體土地是農民最基本的社會保障。例如，2004年3月召開的全國十屆人大二次會議舉行的記者招待會上，當時的勞動社會保障部長就指出：“當前，農民的社會保障最重要的是要確保農民的耕地，這是農民最基本的保障”。但有學者認為，“‘土地作為生存保障手段’與把土地制度作為社會保障制度設計絕不是一回事，而目前的‘土地福利化’思路中的確包含了后一內容。……在東部富裕地區農民的社會保障在很大程度上不太依靠土地（土地在這里更多的是資本），而西部貧困地區土地也無法提供社會保障（土地在這里更多地成了負擔）。換言之，無論歷史還是現實，無論現實中的富裕地區還是貧困地區，‘土地社會保障論’都是難以成立的。”“社會保障這個概念從來不能解釋為某個經濟要素的作用。……土地、資金、技術、勞力都是生產要素，本身是不承擔保障功能的。”更有主張土地私有化的人認為農地與農民的社會保障無關，應當廢除集體所有制還權農民私有。對這一問題，筆者贊成土地是農民的社會保障的主流觀點。
土地是農業生產的基本條件，土地是財富之母，擁有了土地就不僅擁有了生存的資源，而且多占有土地也是獲得更多財富的源泉。土地又是稀缺的資源，必然發生社會成員對土地的競相占有并引發社會成員之間對土地占有的社會關系沖突。由此，決定了土地對人的生存保障不僅是土地自然屬性的反映，而且是在一定的社會關系中實現的。人們在一定的社會關系中如何得到土地的保障，反映了人們不同的社會地位及其不同的社會關系性質。土地對于社會成員個體的生存的極端重要性決定了土地不應當為部分成員所壟斷，而應當由社會做出安排。
國家作為社會的管理中心通過法律制度安排土地資源的配置。國家采取什么樣的法權制度來安排土地保障社會成員的生存和發展需要，取決于社會統治者的意志，由此也決定著社會和國家的不同性質。不同社會的土地法權制度設計無非有兩種：土地私有制和土地公有制。在土地私有制的社會中，土地對人的生存保障是私人自我實現的，是通過土地的交易實現的，有能力占有了較多土地的成員不僅獲得了生存保障，而且控制了其他成員的生存條件。由此形成部分社會成員控制土地的制度，失去土地的社會成員也就失去了生存的保障，只能依附于土地所有者受其剝削求得生存。在土地公有制的條件下，土地所有權屬于社會，不得為任何個人所有，由國家或者集體享有土地所有權，由國家或者集體將土地的使用權配置給社會成員，從而將土地對成員的生存保障由個體獲取的保障變為社會保障。將對農民具有生存保障作用的農村土地作為社會保障正是農民集體土地所有權的立法政策依據。我國農村土地為農民集體所有，目前主要采取由集體成員平等承包的方式將土地配置給集體成員的個人，使每個集體成員個人都能夠平等地取得土地的保障。因此，農民集體土地所有權是集體成員生存的社會保障，集體成員對集體土地的承包經營權是其享有或者實現社會保障的一種方式。
前述有的學者的觀點區分了土地的生存保障手段與社會保障制度設計的不同，指出二者絕不是一回事，這顯然是正確的，但其僅僅認為土地是農民的生存手段，而否認我國農民集體土地是農民的社會保障，并認為這與土地是否私有無關，則有失偏頗。該論者認為在東部富裕地區農民的社會保障不太依靠土地，土地更多的是資本，西部貧困地區土地更多的是農民的負擔就得出土地不是農民社會保障的結論。在這里我們首先要說明的是所謂土地是農民的社會保障，與社會保障制度所要建立的社會保障是兩個不同的概念。土地是農民的社會保障是指農民的集體土地所有權為本集體的成員平等、公平地提供土地，確保每個集體成員，特別是弱勢的成員都能擁有平等的土地權利，依靠土地的產出和財產價值保障其生存，是集體社會提供給其成員個人的基本保障。從這一意義上講，即使東部富裕地區的農民生存和收入來源不再主要依靠土地產出，也并不意味著東部農民都不依靠土地，土地對東部農民沒有保障作用。除非東部地區完全非農化，沒有了農民，或者已經有效地建立了替代土地保障的其他社會保障，否則，只要農民仍然是從事農業的農民或者遇到經濟危機就要回到農業的農民，在沒有其他有效替代土地保障的社會保障的情況下，土地仍然是農民的最終保障。只要這種保障是由社會也即集體提供而不是私人自我獲取的，它就是社會保障。如果土地已經資本化、私有化，對于失去土地的農民只能說他失去了土地的社會保障，不能反過來說土地就不是農民的社會保障。依靠土地私有享有的土地保障才是私人保障，不是社會保障。
否認集體土地所有權對農民的社會保障作用，主張土地私有化的觀點是錯誤的。土地私有化的主張是與土地的社會保障功能相違背的。在土地私有的情況下農民可以流轉土地，但也可能導致土地兼并和一部分農民永久失去土地，在市場風險和自然風險的雙重打擊下成為破產農民。土地作為農民的生存保障條件由社會掌控，才能確保公平地分配于受保障的社會成員個人。社會保障是社會提供社會成員的保障，而不是成員自己對自己的保障。農村土地是農民的生存保障，如果實行土地私有制，私人所有的土地是自我保障，而不是社會保障，擁有土地的地主享有土地保障，沒有土地的貧雇農就沒有保障，社會不擁有土地的所有權也就不能為其成員提供土地保障。這是我們必須清楚的。同時我們還必須清楚社會保障是對窮人的保障，是解決窮人的問題的。有學者指出：“社會保障的首要目的是為窮人提供保障，原因在于窮人無力靠自我積累獲得保障所需的資金，并且容易受到不利沖擊的影響。土地是一種‘廉價’的生產投入，在土地上生產食物要求的其他互補要素很少，少到只要一個受過有限訓練的勞動力就足夠了。這樣一來，土地作為一種保障手段對窮人更重要，因為他們通常沒有足夠的收入去購買現金保險，也沒有足夠的人力資本從事其他非農工作。窮人擁有了一定量的土地，至少可以為自己生產足夠的食物。而且土地本身作為一種資產，可以通過土地市場帶來收入。就算是那些喪失了勞動能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地獲取足夠的租金（通常是實物形式）以維持基本生活。可見，土地可以作為農村失業和養老保障的基礎。這為中國利用土地分配來實現集體保障提供了有力的理論依據。”土地私有基礎上的自由流轉必然導致窮人減少或失去土地，使土地向富人集中。因此，土地社會保障與土地的農民集體所有并不是不相干的，而是具有內在一致性的。我國農民集體土地所有制是農民集體所有土地生產資料的經濟制度，是農民集體享有土地所有權的法權制度，更為重要的是農民獲得基本社會保障的制度。
（三）農地社會保障功能的局限性——建立新型農村社會保障的理由
集體所有的土地作為農民的社會保障具有重要性——是農民的基本生存保障，但也具有局限性，僅僅依靠集體土地解決不了農民的全部社會保障問題。集體土地社會保障功能的局限性體現在：
1．受農業生產風險的局限。為了社會公共利益實行土地用途管制制度，一般農民集體土地只能用于農業生產。集體所有的土地僅僅保障農民獲得了從事農業生產的條件，但土地本身并不等于農業生產的效果，農民在承包土地上從事農業生產，仍然面臨著各種風險。農業生產本身就是面臨著巨大的自然風險和市場風險的弱勢產業，農民一旦遇到自然災害或者市場變化就可能陷入窮困，在其又沒有資金購買商業保險的情況下，社會救助的保障對農民就十分必要。
2.受農業生產力和農業效益比較低的局限。農業產業在很大程度上是受自然力作用的自然生產過程，其生產的周期性、季節性都很強，即使農民愿意在土地上投入更多的勞動和其他生產要素，但地力有限，農民要取得更多的收入就要擴大土地規模，而受人多地少的制約和土地均等分配的影響，個人不可能占有更多的土地。因此，從事農業的農民是低收入者，在正常年景，可以解決其溫飽，但不可能富裕，不可能積累更多的財富或資金，以備養老、治病等。一旦遇到重大疾病、傷殘就會陷入困境。因此，即使土地能夠保障農民的吃飯問題，也解決不了農民的其他社會生活風險問題。
3.受農民自身勞動力喪失的局限。土地是財富之母，勞動是財富之父。農民擁有土地，必須與其勞力和其他生產要素結合才能創造財富，而農民年老失去勞動能力這是自然規律，如果農民年老失去勞動能力，土地也不能當然地為其提供生活保障。雖然他也可以出租土地獲得租金收入，但微薄的租金往往不足以養老。
4.受承包地分配的局限。農民集體土地以承包方式分配給集體成員后，在一輪承包有效期間內，本集體的新增人口不能取得承包地，也就享受不到集體的土地保障。
5.受農民因各種原因失去土地的局限。農民集體成員以承包方式取得集體土地的承包經營權后，也可能因自然災害或者因國家征收土地等原因致使農民失去承包地，從而也就失去了土地的社會保障。
因此，我們務必將土地是農民的社會保障的特定含義與社會法上所謂的社會保障法律制度加以區分，不要因為土地保障不同于社會法上的社會保障制度，就不承認土地是農民的社會保障；也不要因為農民集體土地對集體成員發揮了社會保障的作用，就認為建立農民社會保障沒有必要。明確農民集體所有的土地及設立其上的農戶承包經營權對農民的社會保障功能，就是認識集體土地所有權和農民個人承包經營權對農民的極端重要性，任何單位和個人都不得剝奪農民的土地，即使國家為了公共利益的需要征收農民集體的土地，也必須補償被征土地對農民的社會保障利益。承包土地對農民的社會保障利益最為直接的就是保障農民的就業條件，因此，國家征收土地致使農民失地也就意味著農民失業，必須建立失地農民的失業社會保險。集體土地對于農民集體成員的社會保障功能的局限性決定了它不可代替社會法上農民的社會保障。即使農民集體為農民集體成員提供了承包土地的社會保障，也應當按照城鄉一體的原則建立農民的社會保障法律制度，例如，養老社會保險、合作醫療社會保險、困難救助等等，以彌補土地保障的不足。
二、農民土地保障與新型農村社會保障的配套
農民的土地保障雖然也是農民享有的社會保障，但它不同于社會法上所指的農民社會保障。我國的社會保障制度包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫等。
我國的農村社會保障工作已經取得了相當大的進步，許多制度都從無到有，得以建立和發展。但是由于我國的農村社會保障制度仍然處于在探索試點的基礎上開始建立的階段，許多方面還沒有經驗，因此，法律制度在基本法層面尚處于空白，社會救助法和社會保險法都還處草案討論階段。在新型農村社會保障建立過程中一個重要問題就是農村社會保障制度與農民的土地保障的配套問題。溫家寶總理指出：“我們過去一直講農村養老靠土地、子女和集體，現在有了農村社會養老保險，但傳統的有效方式仍要發揮作用。這不單是個經濟問題，更是個社會問題。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度，要長期堅持并不斷完善。實行新農保后，農村土地承包關系，包括老年人的土地承包關系，也要保持穩定并長久不變。老年人的承包地可以自己經營、可以給子女經營，如子女外出務工、老年人自己無力經營的，也可以采取多種方式依法自愿有償流轉土地承包經營權，這對農村老年人也是一份穩定的財產性收入。”總理的這段話是針對農村養老保障制度的建立與土地保障的關系而言的，但實際上對于正確認識土地社會保障與新型的社會法上農村社會保障制度的關系都有重要意義。在未建立新型的農村社會保障的條件下，土地是農民的社會保障，失去土地則失去社會保障，因此，針對失地農民，人們呼吁盡快建立失地農民的社會保障。近年來隨著建立農民社會保障的社會經濟條件的日益成熟，我國農村的社會保障事業已經有了較大的發展。最低生活保障制度已經于2008年8月前在全國建立，新型合作醫療保障已經在2009實現了對全國農業人口的全覆蓋，農村社會養老保險在2009年試點面已經覆蓋全國10%的縣（市、區、旗），2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。因此在這種情況下，單純強調建立失地農民的社會保障就沒有意義，而需要研究的是在農村社會保障建立的過程中，如何實現土地保障與新型社會保障的配套，在此基礎上如何對沒有取得承包地的待地農民和失去承包地的失地農民的特殊問題做出安排。
（一）對享有土地社會保障的農民建立新型的社會保障
按照我國以往的制度安排，農民集體所有的土地就是農民集體成員享有的社會保障，農民就不再享有社會法意義上的社會保障；市民沒有土地所有權，市民就享有社會保障。這就形成社會保障上的城鄉二元結構模式。現在我們提出要建立城鄉一體的社會保障，有些人首先想到的是把農民的土地拿掉，給農民建立社會保障。有的地方在做法上也推出了讓農民以“土地換社保的方案”并試點。有的學者認為“土地換保障是實現從‘人人有其田’向‘個個有保障’歷史性跨越的重要舉措，是實行一次置換、多換多得、分期受益、終身保障、減負增效的有效手段，是確保失地農民這一群體‘少有所育、中有所為、老有所養’的根本保證。”以上認識和做法都是為了農民的利益，但“土地換社保”這種概念似乎使人感到從前不給農民建立社會保障是因為農民有土地，現在給農民建立社會保障農民就要用土地來換取，否則農民既享有土地權利，又享有社會保障就會與市民之間形成不公平。筆者認為土地換社保的認識和做法是不對的。從前我們沒有給農民建立養老保險等社會保障制度，這是社會發展的階段性問題，并不是因為農民有土地就不需要社會保障。從各國農村社會保障發展的路徑看，“在社會保障覆蓋范圍的演變上都經歷了一個從城市開始逐漸發展覆蓋農村的過程”。我國目前已經進入工業化發展的中期階段，具備了逐步以工業剩余反哺農業的條件，所以才提出逐步建立覆蓋農村的社會保障制度。這里的社會保障的本質意義是由國家為主導的將工業剩余反哺農村，社會保障基金主要來自國家。當然個人也要交費，但不同于個人購買商業保險。
因此，對農民的社會保障就不能要求農民以土地換取。農村的土地是屬于農民集體的財產，由農民集體提供給自己的成員，是集體社會給其成員提供的社會保障，而不是國家給農民的社會保障。所以不能因為農民有土地保障，就不給農民建立社會法意義上的社會保障，也不得要求農民以土地換取社保，更不能因為給農民建立了新型社會保障以后就可以任意剝奪農民的土地。土地對于農民的社會保障功能是新型社會保障不可代替的。既然要建立城鄉一體的社會保障，那么農民享有土地保障而市民沒有土地是否就不公平呢？對此不能這么認為。因為農民享有的土地保障不僅僅是農民的社會保障，而且在實質意義上是全社會的保障。
對農民而言，只有在集體土地保障的基礎上建立與土地保障相配套的新型社會保障才能實現實質公平。土地保障與新型社會保障的配套體現在：1.應當以土地保障所能提供給農民的基本收入水平作為新型農村社會保障的基礎。對應當由農民個人負擔的合作醫療基金的交費、養老保險基金的交費部分應當依據土地收入水平確定，農民的個人交費應當以大多數人都能交得起為原則，對收入水平過低的困難戶應當給予減免。2.對享受社會養老保險的農民，在開始領取養老金后，其所承包的土地可以繼續承包，其承包經營權的行使不受影響。
（二）對沒有取得承包地經營權的待地農民提供新型社會保障
待地農民是在土地統一發包時沒有取得土地的承包經營權，在承包期間又沒有條件為其調整承包地，因而其承包本集體土地的權利處于期待狀態的農民。在實行土地承包制的條件下，土地承包經營權是集體成員享有的他物權性質的財產權，也是其從集體土地上享有的基本社會保障。成員不能取得承包地就失去了土地的社會保障，這不僅在集體成員之間造成不公平，違背集體所有權的本質，也導致沒有承包地的集體成員的生活困難。在建立了合作醫療、養老保險等普遍的新型養老保險的條件下，集體成員只要符合條件就可以參加和享受這些新型的社會保障，待地農民在沒有取得土地承包經營權的情況下，即使參加了合作醫療、社會養老保險，也代替不了土地承包經營權的保障作用。未取得土地承包經營權，對未成年人來講，他失去的是承包地收益的生活費；對于成年人來講，他失去的是從事農業的基本勞動條件，從而相當于失業的農民。
因此，對于待地期間的農民理應給予相應的替代性社會保障。可以考慮的方案有兩個：一是由集體按照不超過當地的平均農業承包地租金的標準，按其應取得的承包地數額給予補償。補償費的來源，集體有收入的從集體收入中列支；集體沒有收入的，由承包土地的成員按照“一事一議”原則每年確定數額后分攤。由于土地保障是集體提供給成員的社會保障，因此由集體給予未取得承包地的成員相應的補償具有合理性。另一方案，則是由國家參照農村最低生活保障標準對在承包經營期間沒有條件取得承包地的農民給予救助性補償。對于待地農民的補償是因為其沒有取得承包地，集體沒有條件為其分配承包地的利益補償，當集體有條件為其調整承包地的，其取得承包地后則不再享有待地補償；如果集體能夠為其分配承包地，其無理拒絕接受的，不得再享受待地補償。
（三）對失地農民提供新型社會保障
失地農民是失去土地的農民。主要是指因企業建設、或者國家建設征占土地而失地的農民。這些失地農民是永久地失去土地的農民。失去土地按理說就不再是農民，稱其為農民是因為他曾經是農民，現在還沒有成為市民。在失地農民中有兩種情況：一種是失地農民已經成為城市社區的居民，這主要是在城市擴張的過程中形成的；另一種情況的失地農民是在農村的失地農民，主要是縣鄉的工業園區建設，國家大型水庫建設，鐵路、高速路、機場建設、開礦等征占土地形成的失地農民。對于土地征收，我們呼吁提高補償標準和給予安置，如果能辦到，可能對未來的被征地農民有些意義，但現在最為嚴重的是已經被征地的農民，他們曾經獲得的一次性補償都很低，多少年過去后錢已經花完了，生活就沒有了保障。
因此，對這些失地農民的社會保障問題尤為突出。最為突出的就是對就業適齡人口的就業問題，他們處在失業的狀況下又不能享有失業保險。應當根據實際情況，將這些人直接納入最低生活保障的救助范圍，同時為其建立合作醫療、社會養老保險等新型社會保障。城市郊區的失地農民，應納入城市社會保障范圍，包括城市最低生活保障救助、醫療保險、失業保險、養老保險等；農村的失地農民參加農村合作醫療、農村社會養老保險，并且應考慮建立失地農民失業保險。納入城市社會保障的失地農民的社會保險所需資金，由個人、征占或者使用被征土地的企業和國家負擔。為失地農民提供農村合作醫療、社會養老保險所需的資金由個人、有條件的集體、征占土地的企業或者使用被征土地的企業和國家負擔。在這里提出由征占土地的企業或者使用被征土地的企業負擔一定的失地農民的社保資金的合理性在于，他們征占或使用農民土地的結果導致農民失去了土地社會保障，他們自己獲得了巨大的利益，因此，他們首先對這些失地農民直接負有社會責任。
由國家負擔的合理性在于國家本來就是社會保障的義務主體，對于失地農民來講是國家征收了農民的土地，取得了土地出讓金，而對農民的補償過低，致使農民成為失地農民，失去集體土地的社會保障。因此國家有責任首先為失地農民提供社會保障。國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中提出，農村社會養老保險“2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。”
三、促進農地社會保障功能實現的立法完善
在農地對農民的社會保障的基礎上，建立與之配套的新型農村社會保障是對農地保障的補充，但農地對農民的社會保障功能是新型農村社會保障不可替代的。為了促進農地社會保障功能的實現，應當對相關立法作出完善。
（一）應當依法明確農民集體土地的社會保障屬性
對農民集體土地的社會保障屬性在全社會已經是基本的共識，但是我國目前有關農民集體土地的法律規定都沒有對集體土地的社會保障屬性做出明確的規定。《憲法》、《物權法》、《土地管理法》對農民集體土地所有權的規定都只是把農村的土地看作財產、看作農業生產資料；規定由農民集體享有所有權，規定了集體成員對于集體土地的承包經營權，以及對承包經營權的流轉的權利，并沒有明確規定集體土地對農民的社會保障的屬性。
這在社會經濟生活中形成如下問題：一是在一輪承包地發包結束后，對新增加的集體成員沒有分配承包地，也不進行承包地調整，從而剝奪了這些集體成員的土地社會保障。二是政府非基于社會公共利益征收農民集體土地，剝奪集體成員的土地保障。三是政府在征收農民集體土地的過程中，其補償僅僅是財產補償，而沒有對被征地農民給予社會保障利益的補償；其財產補償過低，不能為失地農民提供基本的社會保障。四是在土地進入非農建設用地的制度設計上由國家壟斷土地的建設用地市場，農民土地只能轉為國有土地才能進入建設用地市場，而不允許農民參與建設用地的開發，致使農民失去土地社會保障。五是在農民集體所有權喪失或者遭受侵害時，對集體成員的救濟或者集體所有權的救濟，只是單純的財產利益的救濟，而不能全面給予社會保障利益的救濟。六是一些人極力主張土地私有化，認為土地與農民的社會保障無關，將農村土地讓農民私有，農民就會增加投入從而就能增加農民的收入，或者私有以后農民能夠自由流轉土地就能形成規模效益。這種私有化的主張是與土地的社會保障功能相違背的。
因此，為了發揮土地對農民的社會保障功能，保護農民集體土地所有權對集體成員的社會保障利益，抵制土地私有化的危害，就應當在《土地管理法》、《物權法》中明確規定農民集體土地是本集體成員的基本社會保障，明確農民集體土地所有權的財產權屬性和社會保障屬性的雙重屬性。
（二）在對農民集體土地所有權的制度設計上注重集體土地的社會保障功能的實現和保護
從立法上對農民集體土地的社會保障屬性做出明確規定，農民集體土地所有權的社會保障功能就有了合法的依據。與此同時，要依據農民集體土地所有權的社會保障屬性在集體所有權的制度設計上完善集體土地所有權的社會保障功能實現的制度。對此筆者認為主要有以下幾個方面需要完善：
1.完善承包制下的集體對承包地的收回和調整制度，保障集體成員平等地取得對集體土地的承包經營權。集體土地所有權的社會保障功能必然要求集體保障集體成員的生存的土地需求。在我國農村實行農地承包經營制的模式下，集體對于集體成員的土地保障就是承包經營權的保障。依據《農村土地承包法》第18條規定集體在統一組織發包時，本集體成員的大多數尚能依法平等地行使承包土地的權利，但問題是一輪承包結束后本集體的新增人口則不一定能夠取得承包地。依據《農村土地承包法》第28條規定，對于新增集體成員的承包地主要依靠集體依法預留的機動地、依法開墾的新增土地和其他集體成員自愿交回的土地解決。但如果集體的機動地全部用完，又沒有可開墾的土地，也沒有集體成員自愿交回的土地時，（土地對農民而言是其根本利益，誰愿放棄？）新增集體成員的承包地就無法解決，由于《農村土地承包法》和《物權法》都明確規定，在承包期內發包方不得收回承包地，不得調整承包地，因此就導致了大量沒有取得承包地的農民。
在這些無地人口中問題最突出的是婦女。《農村土地承包法》第30條規定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。”雖然有這條法律規定，但由此引發的問題是非但不能保護婦女的土地承包權，而且在某些情況下使婦女處于更不利的境地。例如有的村集體為了避免婦女出嫁后不得收回承包地就直接在發包時不允許未婚待嫁的婦女承包土地，一個在娘家未取得承包地的婦女加入夫家所在集體后，該集體因為嫁出的姑娘的承包地不能收回，嫁進來的媳婦也不能取得承包地，所以她仍然不能取得承包地。即使一個在娘家已經取得了承包地的婦女，在加入夫家所在集體后不能取得承包地，可以保留娘家所在集體的承包地，但其實際承包權益也統統歸其娘家的家庭成員享有，嫁出的姑娘潑出去的水，她是不能得到任何利益的。在這種情況下這些無地人口，特別是婦女的土地社會保障就被剝奪了。
因此，從保護集體土地所有權和土地承包經營權的社會保障功能的實現出發，對土地承包經營權制度的承包地收回和調整制度應當作出適當的完善。誠然，《農村土地承包法》所規定的在承包期內不得收回承包地和不得調整承包地的規定也是為了穩定承包經營權，實現其保障功能，但如果過于絕對，就會適得其反。既然集體土地所有權和土地承包經營權首要的是要公平地實現對集體成員的社會保障，那么當一些已經取得了土地承包經營權的成員不再需要土地保障，而其他未取得承包地的成員又急需土地保障的情況下，由集體對承包地收回和調整就是正當的。
那么，哪些情況下已經取得承包地的人被認為不再需要集體土地保障呢？主要有以下情況：（1）已經死亡的成員；（2）承包人無理由地荒蕪土地；（3）承包人已經固定的非農職業化，例如，成為國家公務員，軍官，國家舉辦的事業單位工作人員；（4）全家遷入設區的市，享有市民的社會保障；（5）成為外集體成員并取得了承包地；（6）承包人自愿交回承包地。在這幾種情況下，原承包人明顯地不再需要土地作為其享有的社會保障，對其承包地應當收回。
《農村土地承包法》第26條只規定了承包期內承包方舉家遷入設區的市發包方可以收回由其承包的耕地或草地，以及承包方自愿交回承包地的可以接受，對其他情況下的收回并未規定，而且依照承包期內不得收回承包地的規定被一概禁止了。在上述情況下集體也不得收回承包地，也就不能對未取得承包地的成員調整承包地，從而使其土地保障權益不能實現。完善承包地的收回和調整制度就是在堅持承包期內不得收回和調整承包地的原則下，依法規定對承包經營權可以適當調整的事由，將不得收回和調整的原則性與可以適當收回和調整的靈活性結合起來，更好地實現集體土地對集體成員的社會保障功能。
2.強化集體所有權對集體土地的支配權能，充分實現集體所有權的財產權能和社會保障功能。土地是人們可以通過不斷提高其利用效率，創造更多財富的資源。財富的增加就能為人們提供更多的社會保障。在土地承包經營的體制下，集體完成了土地發包后，隨著承包合同的生效，農民個人取得對集體土地的承包經營權，集體所有權的權能則處于受定限的狀態，集體也不能收取承包費，因此，集體所有權的社會保障功能經過發包活動以承包權實現于集體成員，集體所有權基本上失去作用。但承包經營權對農民的保障作用畢竟是有限的。當集體成員因自然災害、重大疾病、年老喪失勞動能力等情況生活困難時，僅僅靠承包的土地保障就難以度過難關。
這時就需要集體提供更為充分的保障。我國目前所建立的農民合作醫療、養老保障、最低生活保障都要求發揮集體的作用。例如，2009年《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》提出，“探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度”，規定“新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成”，“有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定”。那么如何使得集體“有條件”就成為問題的關鍵。而解決這一問題從法律制度而言就是要強化集體對集體土地的支配權能，從經濟上最大化地實現集體積累，從而使集體能夠有條件為農民個人的社會保障提供更多的支持。
從我國目前的現實情況看，筆者認為有兩方面的問題需要認真反思和改進：
一是就農村基本經營制度而言是否只能采取承包經營，其他經營制度是否就沒有法律依據。例如《物權法》第124條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”那么實行其他經營體制行不行呢？法律雖然沒有明文禁止，但也沒有提供依據。事實上全國雖然基本實行承包經營機制但也有許多村莊采取了其他經營機制，甚至還有保留原生產隊機制的，而且還取得了成功。最為典型的像河南漯河市的南街村，江蘇江陰市的華西村等，不僅為集體成員提供了基本社會保障，而且提供了較高的集體福利。因此，對于農村集體采取怎樣的經營模式，不必強求全國的統一，只要能夠為集體成員提供充分的社會保障和更高的集體福利，集體所選擇的經營形式都應當得到法律和政策的承認。
二是在實行土地承包經營的體制下，集體還能否有所作為？到底能有什么作為？本來土地承包制是家庭承包為基礎的統分結合的雙層經營體制，但《農村土地承包法》只規定了承包層次的經營而沒有規定集體統一經營的層次，而且為了強化對承包經營權的穩定極力限制集體所有權的行使，使得集體統一經營幾乎無法進行。例如依據《農村土地承包法》第35條規定，承包期內，發包方不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權。這對維護承包經營權的穩定是必要的，但如果并非假借而是真正地多數決定集體進行對成員有利的農業綜合開發項目而少數不服從時也就無法進行了。《農村土地承包法》還規定本法實施以后不得再留機動地，集體經營事業也就沒有條件。如果集體的統一經營無法進行，也就不能為成員提供社會保障。
因此，從充分實現集體土地的社會保障功能出發，應當對集體的統一經營做出規范。主要應當從這樣幾個方面改進：
一是集體經本集體成員2/3以上多數決定實施農業綜合開發項目需要形成規模經營的，在不損害承包人權益的前提下，有權對承包地進行合理調整。
二是集體舉辦集體企業利用集體土地，在遵守土地管理法規定的前提下應當給予扶持。集體企業是集體出資舉辦或集體與其他單位或個人聯辦的企業，集體從集體企業的盈利中取得的分配資金可用于集體成員的社會保障。正因為農民集體企業擔負著對農民的社會保障，所以應當對集體企業在政策上給予扶持，以使集體企業能夠在實質上與其他市場主體平等競爭。
三是改革土地管理制度，允許集體經營本集體建設用地。按照《土地管理法》第43條的規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，從而由國家壟斷了建設用地市場，即使建設項目需要使用農民集體土地也必須由國家征收為國有土地，農民集體不得直接將其建設用地進行出讓，從而失去土地，失去土地收益，失去社會保障。十七屆三中全會的決定已經明確允許城市規劃以外的集體建設用地直接進入市場。從各地的實踐情況看，有些地方的農民集體將本集體土地以作股的方式參與基礎設施建設，把各種基礎設施項目產生的有長期保證的收益，以股息方式返回集體作為集體成員專門的社保資金。有的集體將本集體土地以租賃方式參與工商業開發，把回收的租金用于建立本集體成員的社會保障。這些都是實現土地社會保障功能的好形式。對此法律上都應當作出明確允許的規定。
3.強化對集體土地所有權的保護，實現集體土地的社會保障。集體土地所有權承擔著對集體成員的社會保障，保護集體土地所有權，也就保護了集體成員基本的社會保障條件。
對集體土地所有權的損害主要來自兩個方面：
一是自然災害對集體土地的嚴重毀損。在這種情況下集體失去土地，則集體成員失去土地社會保障，這時對于集體成員的社會保障只能代之以新型農村社會保障。
另一方面對集體土地所有權的侵害主要來自于地方政府以國家名義對集體土地的強行征收。主要是地方政府為了增加財政收入，發展地方經濟，與商人聯合實行對農民集體土地的強行剝奪，低價征收高價出讓給商人，對農民的補償過低無法實現對農民的社會保障。對此，雖然我國《憲法》、《物權法》、《土地管理法》都已經規定了國家對農民集體土地的征收必須限于公共利益目的，但是，由于缺乏對公共利益的具體認定標準和認定程序的法律規定，在現實生活中，地方政府與商人聯手假借公共利益征收農民土地，致使農民失去土地保障的情況嚴重存在，弱勢的農民面對強強聯合的政府和商人難以維護其土地所有權。
對此，當前急需完善土地征收法制，在農民集體土地所有權和國家公權力之間架起保護農民集體土地所有權的銅墻鐵壁，減少政府對農民集體土地的剝奪。即使政府出于真正的公共利益目的征收農民土地，也必須給農民合理的補償，不得低價征收。應當不僅補償農民集體土地的財產利益，而且必須補償集體土地對集體成員的基本社會保障利益。對于這些問題在認識上已經成為社會共識，但在實踐中并不容易做到。因此，急需制定土地征收法，并切實執行之。
總之，農民集體所有的土地在本質上是對集體成員的社會保障，其社會保障功能極為重要，又有很大的局限，為了更好地實現集體土地的社會保障功能，應當建立與農地社會保障相配套的新型農村社會保障，并對有關立法予以完善，以促進農地社會保障功能的充分實現。
（作者系西北政法大學民商法學院教授、博士生導師）
中國鄉村發現網轉自：《法學》2010第6期
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