在城鎮化進程中，我國傳統的村莊發生了很大的分化。北京作為國家首都和超大型城市，經過長期的市場化改革、城鎮化發展，村莊分化已經非常明顯。實施鄉村振興戰略，應當根據各村莊分化的實際與特點，更有針對性地制定鄉村振興規劃和公共政策。
北京村莊分化類型及政策重點
北京的村莊分化幾乎呈現出了我國村莊分化的各種基本類型。據調查，北京３９８３個村已經分化為“三無”村、拆遷村、倒掛村、空心村、傳統村等類型。
“三無”村是指無農業、無農村、無農民，但有集體經濟組織的村莊。這類村莊尚有５６個，豐臺區盧溝橋鄉三路居村、順義區南法信鎮卸甲營村等是典型。針對這類村莊的政策重點：一是確保集體資產的公平合理處置，保障農民帶著集體資產參與城市化，維護村集體和村民的集體資產權益。二是將此類村莊全面納入城市街道和社區管理軌道，由政府公共財政提供各類基礎設施和公共服務，減輕或剝離集體經濟組織承擔的社區公共治理和服務的成本，保障原村民有序參與社區公共治理。三是發展壯大集體經濟，強化對集體經濟組織的監督管理服務，維護其作為特別法人的市場主體地位，保障村民股東對集體資產的所有權、經營管理權、收益分配權等各項權益。
拆遷村是指因城鎮化建設征地或居住環境改善等因素拆遷或搬遷上樓的村莊。這類村莊有７２０個，海淀區上莊鎮西馬坊村、昌平區北七家鎮鄭各莊村、朝陽區高碑店鄉高碑店村等是典型。針對這類村莊的政策重點：一是切實保護拆遷村民的財產權益，妥善處置集體資產，合理管理和有效使用征地補償費用。二是對于納入城市規劃區內拆遷上樓村，一般應當實行撤村設居，撤銷村委會建制，建立居委會，統一納入城市社區管理和服務。三是在完成集體產權改革的基礎上，實行“政社分離”，保留和發展集體經濟組織及其所屬的企業，維護集體經濟組織成員權益。
倒掛村是指外來人口多于本村戶籍人口的村莊。這類村莊有１７３個，主要分布在城鄉結合部地區，但在遠郊區也有部分村莊比如延慶區張山營鎮龍聚山莊村屬于人口倒掛村。針對這類村莊的政策重點：一是必須以更加公平包容的心態和政策對待外來人口，保障外來人口平等享有基本公共服務。二是村莊的社區治理要對外來人口開放，保障外來人口平等參與社區公共事務的治理。三是在城鄉結合部地區的倒掛村，在進行集中上樓的城市更新改造時，要預留村集體產業用地，同時在實現村民上樓改善居住環境和條件中，要著力推行集體建設用地建設租賃住房，讓外來人口同樣改善居住環境并成為新市民。
空心村是指在城鎮化進程中大量中青年人口流出村莊進城務工經商或在城鎮安家置業，人口稀少、閑置農宅較多的村莊。這類村莊有４８個，主要分布在遠郊地區。針對這類村莊的政策重點：一是區別對待空心村，對具備開發價值和條件的空心村，可以公平合理開展閑置農宅利用，發展鄉村旅游、特色民宿、健康養老等產業，鼓勵和引導農民建立住房合作社，與外來資本合作共同開發、盤活利用閑置農宅；對缺乏開發利用條件的空心村，可以在尊重村民意愿的前提下適當進行村莊合并。二是深化農村宅基地制度改革，創新宅基地“三權分置”具體實現形式，核心是尊重農民的自主選擇和市場經濟規律，賦予和保障農民宅基地和住房的財產權利。
傳統村是指保持和延續傳統鄉村風貌、村莊形態基本穩定的村莊，這是京郊農村的主體形態，也是實施鄉村振興戰略的重點地區。這類村莊有２９８６個。針對這類村莊的政策重點：一是立足于傳承和弘揚中華優秀鄉村文明，重新認識鄉村價值，在美化好鄉貌的基礎上，使人們能記得住鄉愁，著力強化傳統村莊的保護。二是區別對待已經建成的美麗鄉村和將要建設的美麗鄉村。對已建成的美麗鄉村，重在維護和實現高質量發展；對正在或將要建設的美麗鄉村，盡量在保留原有村容村貌的基礎上實現改造提升，改善人居環境，禁止大拆大建。三是鼓勵和規范社會力量參與鄉村活化與再生工作，充分發揮村民在鄉村振興中的自主性、積極性、創造性，探索多種形式實現鄉村振興。
北京鄉村振興的五個著力點
北京是一個常住人口超過２１７０萬、農業戶籍人口２３０萬、農業從業人口５０余萬的超大城市，人均ＧＤＰ將近２萬美元，城鎮化率達到８６．５％，城鎮化與逆城鎮化并存，具備率先實現鄉村振興的經濟基礎條件、區域優勢和城鄉結構特點。北京實施鄉村振興戰略，需要把握好以下幾個著力點：
一是有序推進撤村建居工作。對于城市規劃區內已經拆遷上樓、符合撤村條件的村莊，要撤銷村委會建制，建立居委會，統一實行城市社區管理，政府統一承擔社區治理服務費用，村民自然轉為城鎮居民，享有城鎮居民統一的社會保障待遇和服務。撤村建居時不撤社，保留農村集體經濟組織，發展股份合作經濟，加強集體資產的經營管理，維護集體股東的合法權益。
二是加快實現城鄉基本公共服務均等化。實現城鄉基本公共服務均等化是消除城鄉二元體制差距、推進城鄉融合發展、保障城鄉居民權利平等的基礎性、關鍵性公共政策。各級政府要認真落實戶籍制度改革，真正將取消農業戶籍與非農業戶籍劃分、統一登記為居民的戶口改革政策落到實處，廢止征地農轉居政策；建立健全覆蓋全體城鄉居民的醫療、養老等社會保障網絡，持續提高農村居民社會保障待遇水平，消除城鄉居民之間、各種人群之間過大的社會保障待遇差別，實現社會保障在全市范圍內的自由接續轉移；大力優化財政支出結構，進一步提高社會保障等民生支出比重。
三是加大農村基礎設施和公共服務設施建設力度。將基礎設施和公共服務設施建設的重點放在農村，全面提升農村基礎設施和公共服務設施建設水平，對農村基礎設施和公共服務設施進行統一管理和維護，將建設與維護費用納入各級政府財政預算予以保障，切實減輕農村集體經濟組織的負擔。
四是全面深化農村集體產權制度改革。在集體經營性資產上，自上世紀９０年代以來，北京就按照“資產變股權、農民當股東”的原則，對集體經濟組織進行了股份合作制改革，目前已完成９７％的村級集體經濟組織產權改革任務。今后改革發展的重點是加強和完善集體資產的經營管理，健全集體經濟組織的法人治理結構，完善股權權能，發展壯大股份合作經濟即新型集體經濟，保障農民的集體收益分配等權益。在集體資源性資產上，關鍵是要維護和發展集體和農民的財產權利，同時要適應城鄉融合發展的需要，改革集體產權的封閉性特征，為城鄉要素自由流動、平等交換、公平配置提供產權支撐。承包地重在完善“三權分置”制度，通過放活經營權而實現農村承包土地的規模經營和開放性。宅基地要根據落實集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權的精神，實現農村住宅的市場化利用與產權開放。農村集體建設用地要按照建立城鄉統一的建設用地市場的改革要求，實行與國有土地同權同價，依法合規入市開發利用，賦予和發展農民的土地發展權。同時要切實調整城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤的政策，增加農村建設用地指標，保障農村發展休閑農業、鄉村旅游等產業用地需要。
五是圍繞首都城市戰略定位構建鄉村振興新格局。北京具有“大城市小農業”“大京郊小城區”等特點，推進具有首都特點的鄉村振興，必須根據北京全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的城市戰略定位和建設國際一流的和諧宜居之都的發展目標進行規劃和建設。在北京中心城區功能向城市副中心、雄安新區疏解的同時，應當積極考慮和科學規劃京郊鄉村承接中心城區的部分功能，發揮鄉村在疏解中心城區功能、治理大城市病中的應有作用。
（原載《農民日報》2018年6月9日）
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