——來自四川成都青杠樹村的經驗與啟示
土地作為社會生產的基本要素，是其它生產要素的載體。土地使用制度的創新對于盤活農村閑置資源，激發鄉村振興活力，有著至關重要的意義。2012年，四川省成都市郫都區青杠樹村以農村土地綜合整治為契機，啟動“小組微生”模式下的新農村建設。2015年，借全國農村土地制度改革試點之機，郫都區遵循政府引導、農民主體、市場運作的原則，以農村集體建設用地入市為抓手，支撐服務鄉村振興。該村人均可支配收入由2012年的14411元提升至2017年的25620元，建成了AAAA景區，并先后被評為“中國十大最美鄉村”、“中國美麗休閑鄉村”、“全國一村一品示范村”。青杠樹村之所以成為鄉村振興的典范，其土地使用制度創新功不可沒。
一、青杠樹村土地使用制度創新的主要做法與成效
一是以“小掛鉤”優化農村建設用地，激活存量建設用地資源。借鑒“城鄉建設用地增減掛鉤”思路（當地稱為“大掛鉤”），在農村建設用地總量不突破的前提下，以村為單位，通過建設用地整理，農民集中建房，優化建設用地結構。將原來的11個自然村歸并集中為9個社區組團，農民人均用地由170平米降至現在的45平米。同時，對全村573.2畝建設用地進行了統籌：安排211畝用于新型農村社區建設，現有產業項目、公益用地保留77.8畝，預留集體產業用地14畝、集體經營性建設用地269畝，復墾新增耕地1.4畝。徹底改變了以往村莊建設用地布局散亂、土地利用效率低下的突出問題。
二是完善集體建設用地的賦權機制，增加農民源于土地的收入。成立了青崗樹村集體資產管理公司，組建了市場經濟運行主體。以組為單位頒發集體建設用地使用權證，將農民手中的宅基地“小證”換為“大證”，以村集體資產管理公司為主體，村民作為公司股東，將農戶集體持股的集體建設用地使用權，向成都農商銀行抵押融資6800萬元，解決了村莊建設的初始資金。同時，把農民新居空余的房屋1000間，組織為“鄉村客棧聯盟”，發展鄉村民宿。這樣，農民不僅有集體經濟分紅和承包地經營權流轉的財產性收入，更依托鄉村生態旅游資源開設茶館、客棧和農家樂，實現了在家門口就業，有了穩定的工資性收入。依據規劃，青杠樹村還將在269畝集體經營性建設用地上開發建設現代農莊、休閑場所、鄉村酒店和農業總部等一三產業互動項目，預計可吸納1200余村民就地就業。
三是推行集體經營性建設用地入市，吸納社會發展資金。按照農村土地制度改革試點政策，該村269畝集體經營性建設用地以商服用途按40年使用期入市，預計可獲1.97億元的土地收益，扣除新型社區建設投入的1.37億元和基礎設施配套投入的0.3億元成本，還可結余0.3億元。目前該村已有97.48畝集體經營性建設用地掛牌出讓給成都漫生活休閑文化產業有限公司，獲得了5848.8萬元的土地收入，并吸引社會資金上億元。
四是創新耕地經營模式，促進一三產業融合。堅持以鄉村旅游業為核心、讓農村變成景區的產業發展理念，不斷挖掘旅游資源，實現一三產業深度融合。一方面，通過組建農業合作聯社，建設3000余畝糧經基地，統一農資供應、統一技術培訓、統一機械化作業，建立起標準化生產管理體系；另一方面，通過農用地經營權流轉，引導適度規模經營，發展“稻魚共生”等生態農業和花卉產業，融生產、景觀于一體。此外，注重對原有資源的充分利用，如根據第9組團安置點種植香草的淵源，因勢利導對區域內的低槽田引水進田、搭橋造景、種植水生植物，打造了“香草湖”生態濕地公園，并配套修建了漫步道與自行車觀光道。
五是創新土地整治運行模式，形成土地整治合力。堅持田園綜合體理念，綜合考慮田、水、路、林、村、房，統籌生產、生活和生態用地，推行土地綜合整治，提高耕地質量，高標準建設農村新型社區，引導農民適度集中居住。一方面，規劃先行。針對“建設中國最美鄉村聚落、打造國際親水度假小鎮”的目標，明確了“小規模、組團式、生態化、微田園”鄉村發展模式。“小規模”，即每個小組團20至30戶，建設“緊湊型、低樓層、川西式”特色民居，既適應了老百姓的居住習慣，又保護了川西林盤獨特的生態系統；“組團式”，即利用林盤、水系、山林、農田，布局小聚居組團；“生態化”，即順應自然，利用原有地形地貌，保護林盤、田地、溝渠、水體等生態環境體系，保持生態本底；“微田園”，即規劃前庭后園，形成“小果園、小菜園”，保持田園風光與農村風貌。另一方面，整合資源。采取“分別立項、統一管理、同步實施、整村推進、分類驗收”的項目管理方式，以土地整治專項資金投入為主，農業、水利、交通等部門的涉農資金為輔，將中低產田改造資金、農田水利建設資金、“六小工程”資金、農村道路建設資金、農業開發資金等一并納入專項資金賬戶統一安排使用（“1+n”的資金整合模式），綜合發揮各項資金的疊加效益，共同用于土地整理和農房建設項目，變國土資源部門“單兵作戰”為各部門共同投入、共同管理。
二、青杠樹村土地使用制度創新實踐的啟示
土地是農業發展最基本的生產資料，也是農民致富最根本的資本，也應是農村發展最重要的資源。然而，由于農村土地使用制度改革比較滯后，特別是農村建設用地制度的缺陷，導致土地資源難以實現其資產和資本的權能。青杠樹村由于地處徐堰河與柏條河兩河之間，屬于成都市重要水源保護區，工業化受到較大制約，卻結合自身優勢開展土地使用制度創新，成功推進了鄉村振興，其啟示更具代表性。
1.堅持系統思維，形成創新合力
鄉村振興離不開土地、勞動力、資金等基本生產要素支撐。長期以來，土地、勞動力、資金等基本生產要素單向由農村流入城市，造成了農村嚴重“失血”“貧血”。鄉村振興，不僅要改變這種單向流動現狀，實現城鄉要素自由流動、平等交換，促進公共資源城鄉均衡配置和要素平等交換，更要優化要素配置，形成“地—人—錢”組合效力。其中土地配置是根本，是“地—人—錢”同步聚集的引領者。青杠樹村就是在“產村一體”的村土地利用規劃基礎上，通過土地綜合整治盤活了全村的土地資源，進而帶動了資金的集中投放和人口的聚集居住，實現了鄉村振興生產要素的優化與重構。
農村土地使用制度改革自身同樣離不開系統思維。作為規范經濟社會行為的一項基礎性制度，圍繞宏觀經濟發展目標和實際管理需求，土地制度本身也在發展演化，逐步分解出相互依賴、相互制約的具體制度，構成一個系統的有機整體。青杠樹村正是通過創新宅基地使用制度、盤活低效閑置建設用地，在實現“生態宜居”的同時，運用集體經營性建設用地入市試點政策，以及耕地經營權流轉創新，促進了一三產業的成功融合，實現了“產業興旺”。
2.堅持以人為本，切實為農民帶來實惠
農民是振興鄉村的主人，土地使用制度創新離不開廣大農民的支持。一是要堅持把尊重農民意愿貫徹于鄉村振興的始終。青杠樹村明確提出要堅持“四民”的工作理念，即“資源來自于民，意愿取決于民，政策依靠于民，利益歸屬于民”，切實充分發揮了農民的主人翁精神。二是要增強農民改革獲得感來贏得廣大農民的支持。在青杠樹村，一方面通過生活環境的改善來增強農民的幸福指數；另一方面，在建新拆舊中，按“占誰補誰、權屬調整、股份量化”的方式進行占地補償，以農戶現有宅基地及集體建設用地使用權置換建新區安置房、建房補貼及公建配套，剩余面積給予一定補償，并作為量化入股的依據，從而獲得了實實在在的實惠。三是要構建可持續的農民經濟收入機制。可持續的經濟收入是農民支持改革創新和穩定民心的重要條件。在青杠樹村，改革創新不僅為農民帶來了多元化的經濟收入，且在細節上體現了對風險的化解，如承包地經營權流轉的租金推行“雙900”，即按每年每畝耕地生產大米900斤、小麥900斤的收成，依當年市場價折算，支付土地流轉金，有效解決了可能因物價變化而產生的風險。
3.堅持村民自治，強化土地使用制度創新主體建設
鄉村振興的系統性和地域性要求有一個強有力的協調者和組織者，而具有地域與血緣特征的村集體組織是勝任這一責任的必然主體，也理應成為土地使用制度創新的主體。因此，必須加強村集體經濟組織建設，提高其土地使用制度創新能力。村集體組織弱化是我國大部分農村的普遍現象，改變多數村集體“無資產、無資本、無資金”現狀，加強村集體組織建設、強化集體經濟，是確保鄉村振興的一項迫切任務。青杠樹村的“1+4”雙軌模式和優先壯大集體經濟的做法值得借鑒。一方面，推行“1+4”雙軌模式。即在村黨支部的領導下，村民委員會、村民議事會、村公共服務中心、村集體經濟組織相互協同，并成立村民監事會對村民委員會和村民議事會的運行進行監督，實行“兩小組長（村民小組長與黨小組長）”一肩挑，且與“兩委”同管理、同考核，極大調動了干部的創業干事熱情，提高了土地使用制度創新的源動力。另一方面，壯大集體經濟。土地出讓金扣除政府收取的土地增值收益調節金和土地整理成本后的土地凈收益，按二八分配，即20%用于農民貨幣分配，80%用于村集體發展（其中30%作為公益金，主要用于村民新農合、養老補助、公共基礎設施維護、社區治安管理、文化教育、環境整治和困難救助；50%作為公積金，主要用于招商引資、完善配套建設和經營性項目再投入），從而強化了村集體經濟組織。
作者簡介：陳美球,江西農業大學 農村土地資源利用與保護研究中心；宋紹繁,四川省國土資源廳改革辦（政策法規處）
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學 微信公眾號(原創)
(掃一掃，更多精彩內容！)
