國家目前采用的若干主要辦法，從效果顯著程度上可以做出如下排列：就業支持。支持貧困地區農業勞動力進入非農領域勞動市場。按官方數據，過去5年577萬人實現異地就業轉移，可每年增收約2000億元收入，大略等于增加后的中央加地方的財政扶貧資金投入。低保、醫保、養老保、災害救助政策支持。國家的低保標準已經超過貧困標準。原則上講，這些支出如果能解決精準施策難題，就可以實現脫貧目標，但僅靠這個辦法解決脫貧問題弊端甚大。目前農村低保資金支出約1000億元，對農村脫貧貢獻很大，確實發揮了“兜底”作用。
農業新技術提升農業資源價值。局部貧困地區此項政策有顯著效果。甘肅定西地區的“雙壟溝播全覆膜”技術很大程度上解決了水資源瓶頸問題，為定西地區消滅“貧困村”做出了決定性貢獻。這個辦法，為黃土高原貧困農戶增收保守估計每年在500億元之上。但從目前看，類似這樣的農業技術革新辦法，對“三區三州”農村脫貧的意義不很重要，因為這些地區大多同時缺土、缺水、缺規模化經營條件。
教育文化事業支持政策的增收效果。這方面支出數量巨大。可以說貧困戶子女在義務教育階段的主要費用由國家提供。這項支出對于解決貧困的跨代繼承具有重要意義。貧困戶危房改造補貼。僅計算5年脫貧攻堅任務中此項開支，估計國家可能支出1500億元以上。如果按投資折現原則計算1年的福利獲得，每個相關貧困農戶每年會得到2000元的福利。互聯網技術降低農產品交易成本。這些技術對深度貧困地區的少數交通條件和氣候條件比較好的村莊有一定意義，對深度貧困地區脫貧全局意義不大。基礎設施改善提升農村旅游資源價值。交通設施改善對深度貧困地區的個別地方發展旅游業有一定意義，但普遍意義不大。其他社會慈善事業構成轉移支付。由企業、慈善組織發起的扶貧助困行動。民間分散的慈善事業在較發達地區更為活躍，鄉賢的作用大，但在深度貧困地區作用有限。
光伏扶貧。光伏發電對于農村發展具有普遍意義，但對于深度貧困地區，此舉難以成為承載當地現有全部農村人口就業的主導產業。將電網綜合運行成本做通盤考慮，此項舉措的意義尚待仔細斟酌評價。村莊工業園區建設。有的地方提出“村村有產業，戶戶有項目”口號。對于深度貧困地區，我們認為這樣做的意義不大，甚至有可能形成負面作用。
總體看，近幾年農村扶貧工作的確取得了可圈可點的成績。但毋庸諱言，以上幾個方面的扶貧舉措，有的具有長遠意義，今后還要繼續實施；有的則是在強大政治動員之下才會得到實施，政策上的可持續性不強。現在需要在更大的背景下認識脫貧攻堅工作的意義，并應未雨綢繆，及早考慮未來全面小康社會建成之后，如何將預防貧困發生機制作為社會運行的有機組成部分。
建立常態性的小康社會發展體制機制，實現農村社會穩定脫貧。全面小康社會建立之后，要通過城鄉融合發展體制機制的建立，使預防貧困發生機制內生化，短期由政府強力動員的運動型脫貧工作轉化為由法治保障、市場主導、政府調節的常態運行體制，使國家脫貧政策轉變為一般性收入分配政策，實現社會收入分配的公平正義。為此，要做好以下幾方面工作。建立正確的區域經濟資源評價指標，使一定時期不適應人口穩定脫貧的區域退出政府設定的開發政策目標區域，不宜在深度貧困地區、生態脆弱地區使用“開發式扶貧”辦法做低效扶貧投入。
改進扶貧移民政策。在重新制定城鄉區劃政策的基礎上，應將農村地區逐步發展為專業農戶的生活、工作區域，使農村社會成為中產階層為主的社會。在總的扶貧移民計劃中，應考慮將完全依賴“社保計劃”的貧困人口逐步向城市轉移，避免現行移民政策產生的新移民與原住民爭奪資源的弊端。精準脫貧政策實施中，要將“市場瞄準”與“政府瞄準”兩個方面結合起來。“市場瞄準”主要應看貧困戶出售勞動產品和服務的凈收益，“政府瞄準”則主要看貧困戶的總收入，其中還包括農戶未出售的產品的價值。前一概念更能反映農戶脫貧的潛力。
建立新的關于“窮人”的政策用語。2020年以后，應以“低收入人群”概念替代“貧困人口”概念，并將“低收入人群”區別為“就業扶助政策目標人群”與“低保政策目標人群”，并不再做城鄉區別。同時，用“預防貧困發生機制”替代“精準脫貧”用語。按我們估算，人均年收入達到3000元左右，并不能保證窮人穩定脫貧，只有達到8000—10000元時，才意味著窮人進入開放性的社會分工系統，形成穩定脫貧的前提。做出上述區別后，有利于明確政策目標，實現收入分配政策的轉型。合理布局城市，大力發展小型城市。經驗研究表明，農業區距離城市超過半小時車程，便不利于農業吸引人力資本。在較大的國家，凡是城市好的地區，農業也好。荷蘭、丹麥都有這方面的經驗。我國中西部地區的城市首位度不宜過高，應考慮采取綜合措施發展小型城市。
調整現行若干扶貧政策。我國深度貧困地區的農業基本沒有競爭力，農戶生產實際上處于虧損狀態，不能再靠注入扶貧資金的辦法發展農業生產。深度貧困地區也多是我國的水源地區，不適合發展資本密集型農業。這些地區的局部地方可發展有機循環農業，但政府也不易過度補貼。全國有機農業的GDP占比不宜超過10％，否則會降低產品競爭力，影響農民收入。
貧困地區發展鄉村旅游業不能盲目鋪攤子。按我們的研究，若發展鄉村旅游業，假設游客在游覽地每人次居住3天，還假設深度貧困地區沒有其他有競爭力的產業，旅游人次應該是當地人口的30倍左右，否則，旅游經濟不能形成有效支撐經濟運行的正常循環機制。按這個標準，我國“三區三州”深度貧困區域要通過旅游業解決脫貧問題，不具有普遍意義。
應考慮以一定幅度撤并貧困地區的縣級行政單元。貧困程度越高的縣份，人均財政支出越大。這種經濟體是“財政轉移支付依賴型”經濟體，沒有經濟活力。這類縣的人口規模過小，有的地域規模也非常小，財政資金主要用來養人，而且是養公務人員及其關聯人口。舉例來說，我國陜南地區雖然未被劃入深度貧困地區，但也大多算得上難以穩定脫貧的地區，這個地區竟然有25個縣級行政區。財政資金連干部也養不起，人才留不住，普通人員又大量堆積，形成人浮于事局面。應該考慮較大幅度合并貧困地區縣級行政單元，減少數量。可以將干部人均GDP作為機構編制和公務人員編制的主要參考指標，降低人口比例指標的影響權重。例如，陜南地區縣級行政區域可以減少到10個以下。
作者系中國社科院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任
中國鄉村發現網轉自：社會科學報第1618期第1版
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